从立法规划看法律修改——以全国人大常委会立法规划为考察对象，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,看法论文,对象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2014)06-0019-08 2011年1月29日，时任全国人民代表大会常务委员会委员长的吴邦国同志在“形成中国特色社会主义法律体系”座谈会上指出：中国特色社会主义法律体系形成后，应当把更多的精力放到法律的修改完善上来，要高度重视法律的修改完善工作，这既是完善法律体系的内在要求，也是今后一个时期立法工作的重要任务。①坚持把修改旧法和制定新法放在同等重要的位置，是形成中国特色社会主义法律体系的重要经验之一，法律体系形成后我国立法工作的重心将进一步向法律修改转移。为更加直观地反映全国人大常委会立法规划在我国法律修改工作中的作用，并为完善立法规划和进一步加强法律修改工作提供实证依据，本文拟对全国人大常委会立法规划中修改类立法项目的列入与落实情况及法律修改实践和立法规划的契合情况，做一较为全面的考察和分析。 一、历届修改类立法项目的列入情况 1991年，七届全国人大常委会制定了《全国人大常委会立法规划(1991年10月-1993年3月)》，这是全国人大常委会第一个正式的立法规划。②此后，从八届开始，每届全国人大常委会在届初制定五年立法规划已成为一种立法惯例，截至十一届时共制定了四个五年立法规划。③依此惯例，2013年10月30日，在全国人大常委会立法工作会议召开之际，全国人大常委会公布了《十二届全国人大常委会立法规划》。七届至十二届全国人大常委会立法规划在文本构成上既有明显的共性，也存在一定差异。这主要表现在以下几个方面： 第一，在立法项目的分类上，除十二届分三类列出外，其余各届均分两类列出。就第一类和第二类立法项目而言，各届之间的差异主要是形式上的，实质上的差异主要在于七届的一类项目明确区分了提请全国人大审议的法律草案和提请常委会审议的法律草案，而其余各届则未作此种区分。十二届增列的第三类立法项目为“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”，其并未列出具体的立法项目名称，而是只列出大致的立法领域。 第二，在立法项目的名称上，各届均为相关法律的简称且在其后对其中的修改类项目予以特别标注，但在标注形式上有一定差异。七届和十届标注为“修订”，其余各届则标注为“修改”。从我国目前法律修改的实践看，对《宪法》和《刑法》的修改主要采用的是“修正案”形式，对其他法律的修改，有采用“修订”形式的，也有采用“修改决定”形式的。④由此可见，“修订”只是立法实践中修改法律的形式之一，不宜用其来统称法律修改。 第三，在立法项目的部门归属上，七届、八届、十二届未明确立法项目所属的法律部门，九届、十届和十一届的一类项目均按法律部门列入。其中，九届划分为“宪法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“诉讼法类”；十届分为“宪法及相关法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“刑法类”、“诉讼与非诉讼程序法类”；十一届分为“宪法及宪法相关法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“刑法类”、“诉讼与非诉讼程序法类”。 第四，在立法项目的实施主体上，七届和八届仅列出起草单位，对由国务院负责起草的，列出了具体起草部门；从九届开始，则将提请审议机关和起草单位合并列入，称为“提请审议机关或起草单位”，对由国务院提请审议或负责起草的，不再列出具体起草部门。在预先确定的起草单位中，有的是享有立法提案权的主体，如全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等；有的则是没有立法提案权的主体，如全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会、国务院所属部门、中央军事委员会所属部门等。
表1统计的列入七届至十二届全国人大常委会立法规划中的制定类项目和修改类项目的数量情况，显现出二者之间明显的“此消彼长”的发展态势：制定类项目所占比重逐届下降，而修改类项目所占比重则逐届上升(两类立法项目所占比重的变化对比情况如图1所示)。具体而言，七届全国人大常委会立法规划中的修改类项目数仅占该届立法项目总数的9.38%，而在八届全国人大常委会立法规划中修改类项目所占比重已上升至21.05%，此后各届全国人大常委会立法规划中的修改类项目所占比重均在前一届的基础上有幅度不一的增长，到十二届时，修改类项目所占比重已经明显超过制定类项目。 表2的统计数据显示，在七届至十二届全国人大常委会立法规划中，作为一类项目列入的修改类项目数均多于作为二类项目列入的修改类项目数。在七届全国人大常委会立法规划中，作为二类项目列入的修改类项目占该届修改类项目总数的33.33%。⑤到八届时修改类项目中二类项目所占比重大幅下降，而十一届的修改类项目均系一类项目。十二届时作为二类项目列入的修改类项目的比重则有所回升。 从表3的统计数据可以发现，行政法、经济法、宪法及宪法相关法、民商法四个立法项目总数较多的法律部门，其修改类项目数也较多，社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法三个立法项目总数较少的法律部门，其修改类项目数则相对偏少。但从各法律部门内部制定类项目和修改类项目的数量对比情况看，其修改类项目所占比重却存在明显的差异。其中，刑法和诉讼与非诉讼程序法两个部门的修改类项目所占比重最高，为50%；宪法及宪法相关法部门修改类项目所占比重也达到了43.24%；社会法部门的修改类项目所占比重最低，为18.6%；行政法、经济法和民商法三个法律部门的修改类立法项目所占比重也不高。由此可见，各法律部门中修改类项目所占比重和该法律部门的立法项目总数并非完全的对应关系。
图1 制定类项目比例和修改类项目比例变化对比图
表4的统计数据表明，七届至十二届全国人大常委会立法规划中的修改类项目在各法律部门的分布情况存在明显差异。其中，行政法部门的修改类项目占六届修改类项目总数的比重最高，经济法部门紧随其后。宪法及宪法相关法部门和民商法部门的修改类项目所占比重也较高，均在15%以上。刑法、社会法及诉讼与非诉讼程序法三个法律部门的修改类项目所占比重较低，均不到10%。另外，各法律部门修改类项目占各届修改类项目总数的比重在不同法律部门和不同届别之间也存在明显差异。例如，在十一届全国人大常委会立法规划中，修改类项目所占比重居前三的法律部门分别是行政法、经济法和宪法及宪法相关法，民商法和刑法两个法律部门的修改类项目所占比重较十届有所上升，经济法、社会法及诉讼与非诉讼程序法三个法律部门的修改类项目所占比重较十届则有所下降。
二、历届修改类立法项目的落实情况 立法项目的落实情况具体有三：一是立法项目已审议并获得通过；二是立法项目已审议但未获得通过；三是立法项目未审议。本文评价全国人大常委会立法规划的立法项目落实情况的指标主要有二，即立法项目的审议率和通过率。立法项目审议率的计算公式是：立法项目的审议率=已审议的立法项目数÷立法项目总数。立法项目通过率的计算公式为：立法项目的通过率=获通过的立法项目数÷立法项目总数。⑦ 表5的统计数据显示，全国人大常委会立法规划中的立法项目的审议率和通过率总体上均不高。两类立法项目的平均审议率和通过率分别为50.67%和45.74%。其中，一类项目的平均审议率和平均通过率分别为64.29%和58.77%，均明显高于二类项目。从各届的情况看，立法项目落实情况最好的是九届，其两类立法项目的合计审议率和通过率均为历届最高。落实情况最差的是七届，两类立法项目的合计审议率和通过率均为历届最低。值得注意的是，十届和十一届连续两届的立法项目审议率和通过率均较前一届有所下降。 从表6的统计数据可以发现，全国人大常委会立法规划中的修改类项目的落实情况总体上要好于制定类项目。这不仅表现在修改类项目的平均审议率和平均通过率均高于制定类项目的平均审议率和通过率，还表现在除十一届外其余各届修改类项目的审议率和通过率也均高于制定类项目的审议率和通过率。在七届至十一届全国人大常委会立法规划中，修改类项目落实情况最好和最差的仍是九届和七届。前者修改类项目的审议率和通过率均为历届最高，后者修改类项目的审议率和通过率均为历届最低。七届至九届，修改类项目的审议率和通过率是逐届上升，而九届以后则是逐届下降。 表7的统计数据表明，全国人大常委会立法规划中的立法项目的落实情况存在明显的部门差异性。在七个法律部门中，立法项目落实情况最好和最差的法律部门分别是刑法部门和宪法及宪法相关法部门。就修改类项目的落实而言，其落实情况总体上要好于制定类项目，除诉讼与非诉讼程序法部门外，其他法律部门修改类项目的审议率和通过率均高于制定类项目。在七个法律部门中，修改类项目落实情况最好的是社会法部门，其修改类项目的审议率和通过率均为100%。修改类项目落实情况最差的仍是宪法及宪法相关法部门。 三、法律修改和立法规划的契合情况 法律修改和立法规划的契合情况，是指通过实际立法与立法规划中的立法项目的对比，所表现出来的符合立法规划项目的情况，即在全国人大及其常委会实际修改的法律中，有多少是属于立法规划中的修改类项目的。本文评价法律修改和立法规划契合情况的指标是法律修改与修改类项目的契合率，即法律修改属于立法规划中的修改类项目的比率，其计算公式为：法律修改与修改类项目的契合率=属于立法规划修改类项目的法律修改的件数÷实际修改法律的件数。如果审议率和通过率所反映的主要是立法项目安排的有效性的话，那么契合率所显现的则主要是立法规划对实际立法的影响力。也就是说，契合率越高，表明立法规划对实际立法的影响力越强；而契合率越低，则表明立法规划对实际立法的影响力越弱。
表8的统计数据反映了七届至十一届全国人大及其常委会实际立法和立法规划的契合情况。其中，实际立法和立法规划的平均契合率为66.23%。这表明，虽然七届至十一届全国人大及其常委会总体上是依据立法规划开展立法工作的，但立法规划对实际立法的影响力不是很强，仍有三分之一以上的实际立法是在立法规划之外进行的。就各届而言，七届和八届实际立法与立法规划的契合率较高，九届至十一届实际立法与立法规划的契合率则偏低，而且从九届开始，实际立法和立法规划的契合率呈现出逐届下降的趋势，至十一届时已降至不到50%。这说明全国人大常委会立法规划对实际立法的影响力正在逐届减弱。
从表9的统计数据不难发现，法律修改和立法规划的契合情况总体上不如包括法律制定在内的整个实际立法和立法规划的契合情况，这不仅表现在法律修改和修改类项目的平均契合率较实际立法和立法规划的平均契合率低12.66%，而且表现在除七届和八届外，其余各届法律修改和修改类项目的契合率也低于该届实际立法和立法规划的契合率。这说明全国人大常委会立法规划对法律修改实践的影响力整体上不如对法律制定的影响力。就各届的情况而言，除七届和八届的契合率较高外，其余各届的契合率均偏低，十一届的契合率甚至不到40%，而且各届法律修改和修改类项目的契合率整体上呈逐届下降的趋势。这表明，全国人大常委会立法规划对法律修改实践的影响力总体上偏弱且逐届下降。 四、结论与反思 从全国人大常委会立法规划中修改类项目的列入情况来看，有三点值得关注：其一是制定类项目和修改类项目所占比重“此消彼长”的发展态势；其二是修改类立法项目在各届立法规划中主要是作为一类立法项目列入；其三是修改类立法项目在各法律部门分布的不均衡性。 首先，制定类项目和修改类项目所占比重的数量变化和我国不同时期立法工作的重心所在是相吻合的。虽然修改类项目所占比重是逐届上升而制定类项目所占比重是逐届下降，但从各自的绝对数量来看，直至十二届全国人大常委会立法规划中，前者的数量才超过后者。这表明，改革开放以来很长一段时期内我国立法工作的重点是大量地制定新法而不是修改旧法。随着立法工作的快速发展和立法数量的不断增加，法律体系由极不完备到渐趋完备，立法的数量矛盾得到很大缓解而立法的质量问题日益凸显，立法工作的重点才发生明显变化，即从以制定法律为主逐渐转移到制定法律和修改法律并重。而立法规划中制定类项目和修改类项目“此消彼长”的数量变化，正是这种变化的量化显现。此外，它还在一定程度上反映了立法工作从“数量型立法”向“质量型立法”转变的发展趋势。 其次，一类项目和二类项目的划分体现了各自工作任务的不同，即一类项目在届内不仅要形成草案，而且要提请审议，而二类项目在届内主要是调研论证和起草，仅在条件成熟时才安排审议。一类项目和二类项目的划分，既有助于在立法资源有限的前提下优先完成那些立法条件比较成熟和立法必要性相对更强的立法项目，又在一定程度上体现了立法规划的前瞻性。十二届全国人大常委会立法规划增加了三类项目，即立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。修改类项目在各届立法规划中主要是作为一类项目列入，这一方面说明修改类项目大多在立法条件上是比较成熟的，另一方面也显现出国家立法机关对法律修改工作的重视。这也正是修改类项目落实情况总体上要好于制定类项目的原因之一。 再次，在各届全国人大常委会立法规划中，包括修改类项目在内的各法律部门的立法项目数呈现出明显的不均衡性。由于各法律部门调整领域的广泛程度和法典化程度存在明显差异，加上立法机关在不同时期对不同部门立法重视程度的不同，在立法规划中各法律部门的立法项目数必然会存在多寡不一的情况。因此，在制定立法规划时，应当主要依据各自调整领域的立法需求、法典化程度及任期内的立法工作重点等来确定各法律部门的立法项目数，而不是刻意追求各法律部门立法项目数的绝对均衡。但各法律部门立法项目在各届立法规划中的数量变化也反映出全国人大及其常委会在不同时期对不同部门立法的侧重。例如，从八届开始，在全国人大常委会立法规划中，社会法部门立法项目所占比重逐届递增，说明全国人大及其常委会在加强经济立法的同时，对社会立法也愈来愈重视。⑧ 从全国人大常委会立法规划中修改类项目的落实情况看，虽然其平均审议率和通过率均高于制定类项目，但总体上仍不理想。笔者认为，导致立法规划落实情况不理想的原因是多方面的，归纳起来主要有：(1)立法规划制定后，社会客观情势发生重大变化，导致立法规划中原定的某些立法项目的紧迫性或必要性发生改变，或者使得其制定条件尚不具备；(2)立法规划的编制缺乏科学性，某些立法项目的确定未建立在科学预测和充分论证的基础上，以致在编制立法规划时“盲目上马”，在实施时却无法落实；(3)立法规划缺乏制度规范，权限归属、效力等不明确，使得已制定的立法规划没有约束力，是否实施随意性很大，相关单位或部门组织实施不够得力；(4)立法规划制定和实施过程中部门利益显现，在各部门的利益发生冲突时，又缺乏有效的协调机制；(5)立法规划实施过程中回避矛盾、避重就轻的做法，也在一定程度上影响了立法规划的有效落实。 立法规划制定出来后，相当数量的立法项目难以落实，这既会影响特定立法项目的立法进程，使得立法工作不能及时回应立法需求，更会影响立法规划本身的权威性和严肃性。因此，必须采取有效措施改变立法规划落实情况不理想的现状：首先，应当增强立法规划本身的科学性，加强立法规划的调研和论证，以保证其既具有现实的可行性，又具有合理的前瞻性；其次，应当加强立法规划方面的制度建设，在《立法法》中对立法规划做出专门性的制度安排，尤其要强调立法规划的约束力；再次，应当采取有效措施，着力解决立法规划制定和实施过程中的“部门利益问题”，无论是制定立法规划，还是实施立法规划，都应从国家的整体利益和人民的根本利益出发，尽可能减少“部门立法规划”的色彩；最后，应当改变以往立法规划实施过程中回避矛盾、避重就轻的做法，直面立法过程中的各种矛盾，在立法项目的选择和落实上迎难而上，攻坚克难，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系、处理社会矛盾的艺术，成为在“矛盾的焦点上”划出的“杠杠”。此外，鉴于一类项目的落实情况均好于二类项目，因此，在立法规划中适当提高一类项目的比重，也可以在一定程度上提高立法规划的落实率。尤其是对于修改类项目，可以考虑均作为一类项目列入。 从法律修改实践和全国人大常委会立法规划的契合情况看，立法规划对全国人大和全国人大常委会法律修改实践的影响力总体偏弱，且自九届开始呈现出逐届下降的趋势。就法律修改和法律制定而言，立法规划对前者的影响力明显不如后者。立法规划制定后，立法机关的立法活动却游离于立法规划之外，不仅会影响立法规划确定的立法项目的实现，从而降低立法规划的落实率，更会削弱立法规划对实际立法的影响力，进而导致立法规划的应有作用难以得到发挥，甚至使之“形同虚设”。而要改变此种状况，提高立法规划对实际立法工作的指引性与影响力，除了采取有效措施提高立法规划本身的落实率外，更重要的是立法机关在安排年度立法计划时应优先考虑列入立法规划的立法项目。当社会客观情势发生变化，确有必要安排规划外项目时，应进行充分论证，并履行严格的审批手续。当然，这并不意味着立法机关的立法活动必须完全按照立法规划进行，毕竟，随着社会客观情势的变化，立法规划中原定的某些立法项目的必要性或紧迫性可能发生变化，与此同时也会出现新的立法需求，尤其是具有急迫性的新立法需求的出现将使立法机关不得不在立法规划之外开展立法活动。⑨ ①全国人大常委会法制工作委员会编：《中国特色社会主义法律体系学习读本》，新华出版社，2011年，第10-11页。 ②该立法规划制定时，离七届全国人大及其常委会任期届满仅剩一年多时间，因此，相对于八届以后全国人大常委会的五年立法规划而言，这是一个“不完整”的立法规划。 ③在制定五年立法规划的同时，为具体落实该规划，一般在上一年年末，由全国人大常委会有关工作机构编制次年的年度立法计划草案(届初当年除外)，由委员长会议审议通过。 ④后二者的区别主要有二：其一是采用“修订”形式进行的法律修改，其修改幅度较大，采用“修改决定”形式进行的法律修改，其修改幅度则一般较小；其二是采用“修改决定”形式进行的法律修改，不仅以“修改决定”的形式公布具体的修改条文，而且在其后附修正本，采用“修订”形式进行的法律修改则只公布修订本，而不公布修改条文。 ⑤七届全国人大常委会立法规划中作为二类项目列入的修改类项目所占比重之所以在各届中最高，和七届全国人大常委会立法规划中二类项目本身所占比重在各届中最高有一定的关联性。而在七届全国人大常委会立法规划中二类项目之所以居多数，其原因又主要在于七届全国人大常委会立法规划制定时，该届全国人大及其常委会的任期已仅剩一年多时间，故其安排的立法项目主要是二类项目。 ⑥七届至十二届各法律部门修改类项目所占比例=该法律部门七届至十二届修改类项目总数÷七届至十二届立法规划中的修改类项目总数；各法律部门各届修改类项目所占比例=该部门各届修改类项目数÷各届立法规划中的修改类项目总数。 ⑦因十二届全国人大常委会立法规划落实情况要待该届全国人大任期届满才能得到最终确认，本文仅对七届至十一届全国人大常委会立法规划的落实情况进行统计分析。 ⑧在七届至十二届全国人大常委会立法规划中，社会法部门的立法项目数占各届立法项目总数的比重分别为：10.94%；5.92%；6.74%；7.79%；10.94%；11.76%。 ⑨张建升、薄振峰：《从法律体系到法治体系——中国特色社会主义法律体系形成之后的思考》，《东岳论丛》，2013年第2期。
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从立法规划看法律修改--以全国人大常委会立法规划为考察对象_全国人大常委会论文
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