国际森林问题的分歧与解读_林业论文

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1 引言

长期以来,林学家、生态学家一直致力于研究森林的自然属性,揭示森林的自然过程。近30年来,越来越多的政治家、外交家、经济学家、社会学家和法学家介入森林问题的研究和争论中,并大有取代林学家之势,以至于森林问题成为大国政治、全球环境议程不可或缺的主题。国际森林问题(international forest issues),指的是全球森林数量减少、质量下降,由此带来的环境问题、经济增长问题、社会发展问题和全球可持续发展问题,以及这些问题的国际化、政治化和复杂化进程。森林的概念在原有自然属性的基础上,延伸到森林的碳汇、生物多样性保护、水土保持、精神文化与价值,增加了主权、贸易、人口、文化、国际责任等许多政治、经济、社会、法律方面的属性。森林问题逐渐成为国际政治、外交、社会经济发展等事务的重要议题,对国际政治、外交、环境与发展事务产生了重要影响,而且不断变化的国际政治经济形势推动和强化了森林问题的国际化、政治化和复杂化进程。

20世纪80年代末和90年代初,国际社会曾试图努力达成一个具有法律约束力的国际森林公约[1]。虽历经近20年艰苦谈判,至今也未达成。从中可以看出,国际社会和各国政府在国际森林问题的共识不足以支持达成国际在森林问题实质性共同主张,分歧十分巨大。本文以联合国机构国际林业政策对话机制为研究媒介,分析了参与国际森林问题谈判主要国家存在的主要分歧,诠释分歧的主要内容、焦点和实质性根源,提出了我国参与关于国际森林问题对话的具体建议。

2 国际林业政策对话的回顾

在20世纪80年代末期,鉴于国际在森林保护项目和现有机制进展甚微,瑞典首相奥斯汀(Ola Ulstein)提出关于建立国际森林问题对话机制的建议[2],并在联合国粮农组织(FAO)等机构的努力下,于1990年将森林政策对话纳入到联合国环境与发展大会(UNCED)议程中。在1992年的联合国里约环境和发展大会上,《气候变化框架公约》、《生物多样性框架公约》、《荒漠化防治公约》等得到了通过,而在森林问题上只通过了《关于森林问题的原则声明》[1]。尽管没有达成森林法律文书,里约会议开启了联合国机构主导国际森林政策对话的议程。

在联合国环境和发展大会后,森林问题成为了国际社会和各国政府间政治议题的优先领域。森林作为国际政治议题突出体现在联合国体系关于森林的政治对话机制中。1995年前,由联合国经社理事会(ECOSOC)下属的可持续委员会承担国际林业政策对话的功能。1995年,联合国经社理事会下属的可持续发展委员会成立政府间森林问题工作组(IPF)作为国际森林政策对话的平台,1997年更名为政府间森林论坛(IFF)。在各国政府和有关国际机构的共同努力下,虽然在政治意愿、技术转让、资金机制等重大问题分歧较大,政府间森林论坛还是提出了覆盖与国际森林问题相关的所有领域近300条行动建议。

2000年10月,ECOSOC成立了联合国森林论坛(UNFF)并规定每年召开一次会议,使得林业是唯一在ECOSOC下属机构中拥有专门对话场所的部门,平行于“可持续发展委员会”,提升了国际森林问题政策对话的层次。联合国森林论坛在2007年的第7次会议上,国际社会最终达成了《非法律约束力的关于所有类型森林的文书》(以下简称《国际森林文书》)。在文书中明确提出了到2015年期望实现的4个目标:一是通过可持续森林管理,包括保护、恢复、植树造林和重新造林,扭转世界各地森林覆盖丧失的趋势,更加努力地防止森林退化;二是增强森林的经济、社会和环境效益,方法包括改善依靠森林为生者的生计;三是大幅增加世界各地保护林区和其他可持续管理林区的面积以及可持续管理林区森林产品所占比例;四是扭转在可持续森林管理方面官方发展援助减少的趋势,从各种来源大幅增加新的和额外的金融资源,用于实行可持续森林管理。

会议还提出通过到2015年的UNFF工作计划,决定2015年评估国际森林安排对推进森林可持续经营的作用,并决定UNFF的走向[3]。

同时,森林成为《联合国防治荒漠化公约》、《生物多样性公约》、《联合国防治气候变化框架公约》、《国际热带林业协定》等国际环境和发展协定谈判和执行过程十分重要的议题[4],并被纳入千年发展目标、约翰内斯堡宣言、可持续生计、粮食安全、气候变化、荒漠化防治、减灾防灾和缓解冲突等全球、地区和国家层面的重要环境和发展议题中[5~6]。为与国际社会发展趋势保持一致,各国国家和地方政府加强了对森林管理和林业发展的重视,把森林纳入国家社会经济发展议程,不断完善林业政策和法律法规体系[6]。2007年,胡锦涛主席在悉尼举行的亚太领导人非正式会议上宣布中国政府倡议成立“亚太森林恢复和可持续经营网络(APFNet)”,该应对气候变化的重要举措展示了中国作为一个新兴经济体的代表推进国际森林可持续经营的决心和融入国际森林问题对话的积极态度。联合国粮农组织为推动国际林业政策对话提供了技术支持,FAO还为旨在推动各国和全球相关利益群体参与林业政策对话的国际林业计划基金(National Forest Program Facility)提供技术支持。世界银行、非洲开发银行、国际林业研究中心、国际农用林业研究中心、自然保护联盟(IUCN)、国际林联(IUFRO)、亚太林委会、欧盟委员会等全球和区域国际机构也不遗余力推动全球森林可持续经营。各国政府和国际组织单独或联合提出了旨在推动森林可持续经营的倡议,其中影响比较大的是温带和北方森林保护及可持续经营的标准和指标体系、蒙特利尔进程、针对热带森林的国际热带木材组织(ITTO)进程和欧盟委员会极力推动的“森林执法、施政和贸易行动计划”(FLEGT)。

国际森林政策对话已经形成以联合国森林论坛为主要平台,以全球和区域、国际组织和各国政府、政府与非政府组织相互联动,研究和倡导相结合,政治行动与问题为导向的技术方案齐头并进的国际森林安排(international arrangement on forests)体系。

3 国际森林问题的内涵和特点

国际森林问题在国家和国际层面所争论的焦点不同:国家层面是政策,国际层面是政治承诺、能力建设和技术转让、发展援助等。国际森林问题可大致分为4个层次,即森林本身问题、森林相关的环境问题和社会问题、导致森林本身问题的成因和解决问题的办法。

(1)森林本身问题。在全球层面,森林面积持续减少,森林质量不断下降,一些发展中国家森林退化和毁林严重。据联合国粮农组织的报告,在20世纪90年代,全球平均每年减少的天然森林面积达1610×,年递减0.4%,其中1520×是在热带国家,年递减0.8%,每年减少森林面积830×[7]。2000-2010年间,全球天然林面积每年减少1300×,森林面积每年减少530,全球森林面积减少的趋势得到一定程度的减缓[8]。国际热带木材组织(ITTO)的一项调查估计在其33个生产成员国总面积9×的森林中,仅3600×森林以可持续方式管理,仅占这些国家森林总面积的4%[9]。

(2)森林面积持续减少、质量持续下降引发的后果。与森林相关的环境问题主要包括气候变暖、生物多样性减少、荒漠化、水土流失等,而发展问题主要集中在林农贫困加深、林区发展迟缓。2008年以来,主要发达经济体一直深陷全球金融风暴之中,失业率居高不下,增长复苏迟缓。近十年来,以中国、印度、巴西、俄罗斯、南非为代表的发展中国家经济快速增长。面对全球环境和发展事务,发达国家自感力不从心。一些新的发展话语,如包容式增长、公平发展、绿色增长等成为发展的主导话语,在一定程度上发达国家试图强化主要发展中国家的责任,尤其是新型经济体在全球环境与发展的责任,弱化发达国家的责任。

(3)导致森林本身问题的成因。工业革命以来,地球上约一半的森林消失了,人口的增长、经济的发展和社会的变迁均在一定程度上推动了这个进程。推动全球森林的转型(forest transition)、促进森林数量和质量的增长需要在人类发展哲学、模式和人们生计和生活方式上开展深刻的反思。在全球层面,不恰当的全球森林治理体系、全球经济发展的不均衡、投资于森林的发展援助的减少、不利于发展中国家的知识分享和传播体系等是主要成因。而在国家层面,贫困、自然灾害、腐败等是导致毁林和森林退化的因素。

(4)解决的办法,包括政治承诺、增加发展援助、拓宽投资森林的渠道、环境友好技术、良政、环境友好的贸易政策、多部门合作、相关利益群体的参与等。

从上述四类问题来看,国际森林问题呈现出三个特点。一是立足森林经营,但又不限于森林经营。从毁坏森林、森林群落退化和林分质量下降等基本问题出发,覆盖林业发展的所有重要方面,如资源清查和监测、现代科技、传统知识、研究和推广、林业教育、公众意识教育、机构、法律法规等。二是立足林业,但又不限于林业。国际社会质疑林业部门的低效率、没有能力制定良政并实施,甚至是不作为;同时国际社会也认识到导致森林数量和质量下降的原因众多,并非林业部门所能控制,决定了国际森林议题需要涉及政治承诺、国家发展规划、外交、国际合作、公众参与、多部门协作、反贫困、多相关利益群体参与等内容。三是立足国际层面,但又不限于国际层面。国际合作是国际森林问题的基本元素。要扭转森林数量和质量下降的趋势就必须加强全球性和区域性的国际合作,唤醒在森林议题上的政治承诺,就解决森林本身问题的政策、法律、战略、路线图和技术等形成共识。联合国各成员国自身在促进森林可持续经营上的努力是区域和全球层面的原动力,国家间的努力能够促使关于森林问题的对话在国家、地区和社区层面发酵,并期望能够与国际社会努力互动。

4 关于国际森林问题的主要共识和分歧

国际森林政策对话的基础是存在共识,《国际森林文书》就是国际社会达成基本共识的一个结果[10]。第7次UNFF会议明确了联合国森林论坛将在一段时间内继续正常运转下去,这表明国际社会需要继续开展对话,加强国际森林议题的合作,体现了联合国各成员国扭转毁林和森林退化的共识和决心。在《国际森林文书》中,各国政府承认毁林和森林退化是共同面临的挑战,对森林质量和数量下降带来的后果基本达成了共识,认识到森林可持续经营在减贫、公平发展、气候变化防治、荒漠化防治、生物多样性保护等全球环境和发展方面存在溢出效应和重要作用。

国际社会对国际森林问题成因的认知有相同之处,但分歧更多。相同之处主要体现在:普遍缺乏各国政府的政治承诺,没有明确的国家森林管理计划,即使有计划也未能有效地纳入到各国社会经济发展规划中,缺乏不同利益相关者参与机制和多部门合作机制,没有安排足够的促进森林可持续经营资金,林区贫困化,被发展过程的边缘化等。相比于发展中国家之间、发达国家之间的分歧,发展中国家和发达国家之间的分歧尤为突出[11]。首先是贫困和治理。发展中国家,尤其是非洲的发展中国家认为贫困是森林本身问题产生的根本原因;发达国家认为成员国的森林施政水平差是问题的核心。其次是政府和市场。发展中国家倾向于认为政府的能力不够、森林管理政策、法律法规和具体措施不完善与不健全;发达国家认为森林产品和服务市场化程度不够,缺乏促进森林可持续经营的市场化机制,缺乏相应的政策和法律法规框架的支持是导致森林资源质量和数量下降的原因。第三,传统和现代技术。发展中国家代表认为缺乏对传统知识的保护,缺乏现代科学技术是森林利用和保护不善的原因;发达国家则认为只有强化知识产权保护才能促进技术的进步,简单地转让技术并不能解决问题,且技术掌握在私人企业手中,政府也无权转让。

在国际森林问题的解决办法上,各国分歧更加突出。国际社会在发达国家话语主导下容易达成在主权范围内的林业政策、法律法规、技术、投资、教育等很多问题上的共识,但在更大范围内讨论森林国家主权、解决资金援助和技术转让问题时分歧严重。

在森林国家主权方面,发展中国家坚持各国拥有领土范围内森林的主权,并把森林的开发利用提升到发展权的一部分,也就是说森林是国家发展资源的重要组成部分,在森林开发、资源监测、林业政策、法律法规框架等方面必须能够体现国家对森林资源的主权。发展中国家基于两个重要理由提出该主张:一是欧洲和北美早期经济发展的一个重要驱动力就是其丰富的原始森林资源,而目前这些地区的原始森林十分稀少;二是发展中国家是目前国际生物多样性丰富地区集中地,当然有理由通过森林开发促进国家的发展和社会经济的进步。发达国家自知在这个议题上没有话语权,转而强调“良政”来转移国际舆论导向,提出不该讨论“谁先开发,谁后开发”的问题,而是讨论森林数量和质量下降的原因——缺乏治理。一方面,发达国家将国际舆论的焦点引导到“开发是否合法”,另一方面发达国家大力推崇市场机制、林业海外援助等弱化森林国家主权的手段。从近10年国际森林问题发展态势来看,发达国家取得了一定的成功,弱化了森林国家主权这一主题,将森林数量和质量下降的矛头集中指向中国、俄罗斯和巴西等发展中国家,挑起发展中国家之间的矛盾,迫使中国、俄罗斯和巴西等大国处于守势。

近年来受到广泛关注的森林传统知识、遗传资源也是森林国家主权的一部分。发展中国家为了防范“生物海盗”的偷窃和冲破“生物专利”的围栏,一致强调生物基因资源的国家主权,但对森林传统知识(概念上不包含与传统知识相关的遗传资源)的认识没能达成统一,且分歧很大。在发展中国家内部传统知识的拥有者通常是弱势群体,强调传统知识的财产保护会受到国内强势群体的压力;在国际层面发展中国家又不得不面对发达国家的“知识海盗”和“知识霸权”,因此不得不在共享和保护间寻求平衡。

在资金方面,发展中国家从贫困是导致毁林和森林退化的根本原因出发,认为发达国家向发展中国家提供新的海外发展援助(ODA)来扭转全球毁林和森林退化的趋势是其兑现政治承诺的重要体现,是促成期望达成的国际森林公约的最重要财政保障[12]。发达国家则希望用多种资金机制或均衡的方法来代替单一强调增加新的额外的ODA,如通过增加“减债换环境”等新的发展援助手段,采取碳汇、生态旅游、清洁水等市场化机制和鼓励慈善行为等。同时他们还认为ODA是否用于林业或森林地区的发展,取决于政府间的安排,希望发展中国家主管林业的部门向国内的相关部门积极争取。

在技术转让方面,发展中国家希望发达国家向其转让环境友好技术,但发达国家认为技术是被私人企业所掌握,政府无权转让,技术转让不具有可操作性。同时,发达国家要求发展中国家加强知识产权的保护,强调只有加强知识产权的保护才能促进技术开发的投资和活力。

5 关于国际森林问题分歧的诠释

从现象上看,全球森林面积持续减少,质量持续下降,与森林相关的环境问题越来越突出,气候暖化、生物多样性丧失、荒漠化、水土流失等环境问题已经成为人类可持续发展议题的中心话题,进而认为国际森林问题的实质是环境问题。

国际社会在相当长的时间内,对森林社区的发展援助持续下降,森林与贫困成为一个孪生姐妹,要么是美丽的森林居住着贫困的人口,要么是处于贫困—毁林—环境恶化—更加贫困的恶性循环中。因此,大多数发展中国家认为国际森林问题的实质是发展问题。

如果站在国际外交、政治的角度看,各国在国际森林问题上的分歧归根到底是利益之争。人们会认为国际森林问题是一个利益问题,为维护全球公共利益,各国作出的承诺和贡献,以及为了全球公共利益,各国社会经济发展、现代化进程的现实涵义对各国执行当局和政治人物的选票或其他实际政治和经济利益。《关于森林问题的原则声明》、《国际森林文书》等关于国际森林问题的重要文件,都将“共同但有区别的责任”作为基本的原则,但是在具体行动上却没有完全得到各国政府特别是发达国家的支持,甚至在政治上也没有得到相应的承诺,国际政治意愿得不到有效的落实。发达国家要求发展中国家切实扭转森林资源不断被破坏的局面,但不愿意在资金、技术转让和能力建设上提供支持,不得不使发展中国家担心缔结有约束力的国际森林公约将变为发展中国家单方面承担“国际义务”。

从利益说出发,不同国家在森林问题上的分歧大致呈现两种趋势。一种是发达国家和发展中国家之间的分歧趋势:发达国家强调“环境”,更多地关注森林本身,而发展中国家强调“发展”,更多地关注与森林相伴的社区或人的发展问题。另一种是多林和少林的发展中国家之间的分歧趋势:多林发展中国家不希望森林本身的问题被“发展”和“减贫”等主题边缘化,担心缔结森林公约或协定可能增加多林国家在森林经营方面的限制,导致发达国家对少林的发展中国家在经济援助、技术转让、能力建设方面的支持和让步,削弱多林国家所能够获得的支持。因此,多林国家往往倾向于讨论森林的溢出效益,如生物多样性保护,不愿意谈发展问题,比较反对缔结具有法律约束力的森林公约,而少林的发展中国家更强调发展问题、荒漠化问题。

如果某个国家的国内外的政治经济环境发生变化,或者受到新的现实利益诱惑,则立场会发生调整。总体来说,发达国家的立场比较稳定,其变化主要受选民意愿、国内民众压力的影响。发展中国家的立场则容易变化,主要原因是绝大多数发展中国家并没有一致性的稳定的理论和方法研究国际森林问题,立场的随意性较大,且国内政策常常不稳定。一些发展中国家,特别是小国,很容易被发达国家提供的经济技术援助所利诱。发达国家采取推行地区进程、强调双边合作和私人机构的作用、促进伙伴关系等手段在一定程度上分化了发展中国家。

冷静地看,之所以难以达成国际森林公约,它反映了人类需求和实际可能之间的平衡。从需求上,地球尚有30%的陆地被森林所覆盖[8],地球上的森林破坏及其带来的问题,尚在人类认可的程度内。也就是说,尽管有识之士已经预见到森林问题的严重性,但现实还没有那么迫切,关于“非法采伐”、“森林火灾”等问题有明显炒作的嫌疑。绝大多数国家和地区面临的迫切任务是发展经济、保证就业、维护社会公正,而森林问题只是环境问题的一个重要组成部分而已。从理论和技术上,人类并没有找到解决全球森林问题的良方,种种政策建议和技术路线,包括森林论证、森林可持续经营标准和指标的验证等也因为成本问题难以在发展中国家取得实质性的成绩。人类虽然在阻止全球毁林和森林退化方面已经取得了很多成就,但在理论和实践层面仍未摆脱“囚徒困境”,保持全球公共产品的生产。在错综复杂的国际政治经济外交环境等大背景下,近代逐步形成的不合理国际政治经济秩序很难处理全球公共产品的生产问题,即资金机制。

6 中国应对国际森林问题的策略

第一,中国需要积极参与国际环境政治进程。第二次世界大战以后,西方大国主导了国际政治经济制度性框架的构建,形成了联合国、世界银行、国际货币基金组织、WTO等多边和平、发展和贸易制度框架。中国、印度等新型经济体的快速崛起,客观上要求改革有利于西方发达国家的国际政治经济秩序,其难度是可想而知的。作为一个正在崛起的发展中国家,中国需要逐步建立自信,参与国际新秩序的建立,因为对环境问题的关注,能够以较小的风险赢得世界的尊重。国际环境政治格局尚在构建过程中,中国不能做旁观者,有必要树立我国在国际环境领域负责任的大国形象,维护我国的战略利益,并协调发展中国家之间、发达国家和发展中国家之间的利益。积极参与国际森林问题的谈判才有可能维护国家和民族的利益[13]。

第二,要善于学习和加强研究。国际环境政治问题不仅需要林业、生物多样性、气候等方面的专门知识,也需要外交家、政治家的智慧和能力,需要外交和政治、行政主管部门在制定国际森林问题的决策时具备全面而准确的知识基础。首先应充分发挥大国优势,团结发展中国家,共同学习和推广森林可持续经营的技术,保护为我所用的海外森林资源长期稳定。其次应积极收集各国林业发展的经验和教训,充分利用联合国森林论坛学习各国森林管理的技术和制度,为林业发展提供决策依据。

第三,要维护多边机制,坚持森林问题的整体性。当下国际森林问题主导话语不断切换,从社会林业、社区林业、多功能林业、林权切换到非法采伐、良政、气候变化,发达国家事实上主导了话语的转化,搞得发展中国家晕头转向,从兴奋转向失望,而转回兴奋,又回到绝望。既然是全球公共产品,发达国家承诺差别而又共同的责任,始终没有看到差别责任被体现出来。欧盟FLEGT进程,事实上将非法采伐议题从国际森林问题的整体性独立出来,搞单边行动。我国需要充分利用多边国际体系,积极防范少数国家或国家集团借助环境之名,行保护主义之实。应积极支持和大力推进林产品贸易的自由化、便利化,努力防止林产品国际贸易保护主义的抬头,反对任何形式的技术壁垒和标准壁垒,包括森林论证。

致谢:国家林业局国际合作司苏春雨司长、国际经济技术交流中心吴志明常务副主任、亚太森林可持续经营网络曲桂林秘书长、鲁德常务副主任对论文形成和修改提供了许多的宝贵意见,表示感谢。本文文责自负。

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