我国出口退税负担机制的困境与对策分析，本文主要内容关键词为：出口退税论文,困境论文,对策论文,负担论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、共同负担出口退税导致的困境
2004年开始实施的出口退税新政，其重要内容就是出口退税以2003年实退数为基数，超基数部分由中央与地方按75∶25的比例共同分担。其积极的效应在于减轻了中央财政的负担，但是随着新的出口退税负担机制的运行，一系列的弊端开始凸现：
(一)超基数共同负担出口退税给地方带来的财政压力
1.基数确定不尽合理。新的出口退税负担机制以2003年实退数为基数，超基数由中央和地方按75∶25的比例分担。2003年实退数为2039亿元，当年应退数为2223.8亿元，累计应退数为3412.63亿元，按25％的分担比例，地方要承担343亿元的超基数退税支出，①而当期地方政府财政预算中未有这项支出。地方财政可能面临无钱可退的境地。
2.地方负担地区不均衡，各地退税压力不一。2004年全国出口总额约为5933.6亿美元，各省市出口情况极不均衡。其中，广东一省独占37％，江苏、上海、浙江、山东、福建、天津、北京、辽宁等八省市占比约为55.25％，其他21个省区占比仅为7.75％。②按规定地方政府要相应分担340亿元左右的超基数退税支出，出口退税负担地区间分布极不均衡，特别是出口口岸城市财政压力更加明显，新增财力大多甚至全部用于出口退税。因此，出口大省和口岸地对超基数分担做法的反对意见最大。
(二)地方退税无统一规定，可能引起新的欠税
2003年《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》文件中并没有明确规定省、市、县之间具体分担比例。目前，绝大多数省份依据“谁出口、谁退税”的原则，参照财政部核定基数的办法，把中央核定的出口退税基数全部分配给市、县、乡。由于下级地方财政的状况不同，政策掌握和管理办法上有差异，不可避免地会出现新的欠退税：一是采取变通手段，直接或间接拖欠企业应退税款。主要表现为：以现有出口退税基数为上限，先出口的先退税，超基数不管；按一定比例将退税基数分配给企业，退完为止；不按期退税；以企业应缴各种费用(如财政周转金)顶抵应退税等。二是违规操作，一味强调基数内的地方财政既得利益。即在退税基数范围内，优先保证辖区内出口货物实现的免抵税调库，再考虑办理企业应退税款。
(三)地方保护主义抬头导致人为阻碍统一大市场的形成
我国有相当部分出口为异地采购出口，出口所在地的地方财政就要负担外地货源的出口退税，而这部分出口货物的增值税、消费税是在货源地实现。因此出口退税新机制会产生政府间、地区间财政资源的再分配。出口越多的省、市异地退税规模越大，这一矛盾越尖锐。如果这一问题不能及时解决，将出现两种情况：一是出口量大的省、市限制本地企业出口外地产品，人为加剧地方保护和市场分割的情况，这种做法对出口量大的省、市和货源地区的经济发展都会产生不利的影响；二是将出口地的外贸公司直接移至货源地区，由货源地区的地方财政承担出口退税负担。目前已出现要求外贸企业外迁和限制新办出口企业注册，以保证地方正常财政预算安排的现象。
(四)地方政府并不买账，中央和地方博弈仍然存在
“一刀切”共同负担出口退税的机制，未能充分考虑不同地方的实际负担能力，地方政府采取或明或暗的手段对抗中央的出口退税政策。如：河北省有的市县对企业申报的出口退税应由本级财政负担的部分，以财政借款的方式先由企业交付后才能办理退税；《青海省人民政府贯彻国务院关于改革现行出口退税机制决定的意见》中规定：“对出口超基数中外贸企业组织省外产品出口的部分，我省财政不予退税”；浙江有的县市区给一些外贸企业打招呼，让外贸企业控制出口规模；有的县市区削弱甚至取消了对外贸企业曾有的财政扶持，基本不鼓励企业收购外地货源出口；还有一些地方以口头通知的方式，对于从外部地区收购来的出口商品不给予退税。
(五)分担比例再度调整，但仍未能有效解决上述困境
鉴于地方的反对，2005年1月1日起，中央与地方的负担比例就由75∶25改为92.5∶7.5③。但地方仍感到不满意，且“各唱各的调”：出口大省和出口口岸地对地方分担出口退税最不满意，要求中央完全负担(如浙江、江苏明确表示，如果出口退税由中央完全负担，宁愿放弃增值税25％的地方分成收入)；出口规模较小地方，由于分担出口退税压力相对较轻，且多为出口商品的采购地，享受到了出口地的隐形转移支付，对地方分担出口退税的意见，相对较小，但属于“吃饭财政”的地方例外。
负担比例的再一次调整，使得确定新出口退税分担机制的理论依据(收入按75∶25的比例分享，出口退税就应按75∶25的比例分担)无法自圆其说。出口退税负担机制的确定不是公认的理论原则，而是取决于当局者对此讨价还价的能力。
二、中央与地方分担的出口退税负担机制非稳定性的根源分析
实践中的出口退税新政所面临的诸多困境，根源在于因出口退税而引发的政府间财政利益关系的不平衡。
基本假设：B企业从A企业收购产成品出口，不发生任何生产增值活动。出口退税由中央和地方分担。
机理说明：如图1所示，A企业将产品销售给出口企业B，取得货款PQ和增值税VAT，其中25％归地方政府A，75％归中央政府。B企业将从A企业采购的产成品完全出口，在现行出口退税政策和出口退税分担机制的作用下，地方政府B负担超基数VAT×25％的出口退税。从而产生的净效应是：地方政府A的税收增加VAT×25％，地方政府B税收减少VAT×25％。异地采购货物出口，出口地B地方政府不但没有取得税收收入，反而要承担超基数部分的出口退税。地方政府为了维护自身利益，必然对异地采购出口的贸易方式采取限制措施。
结论：中央与地方共同负担出口退税，出口退税必然导致地方政府间的财税关系不平衡，究其根源在于我国现行的增值税制度。首先商品流转的分散性和多环节性，导致出口退税受益范围的不确定。商品从原材料到产成品，必然经过众多环节和众多地区。产成品一旦出口，若要完全消除地方财税关系的不平衡，就必须追溯到出口前每一个增值环节，征收相应环节的地方财政与中央财政一起将税款退还给出口企业，由于税务成本和信息处理成本的原因，不具备可操作性。其次，“坐地分成”的增值税分享体制，导致出口退税的财政压力。我国增值税是未扣除出口退税需要的毛收入的增值税，导致财政盆子虚增。当出口增长速度快于税收增长时，必然导致出口欠税。
三、稳定而有效出口退税负担机制的构建
(一)出口退税负担机制的改革思路
如果增值税由中央单独享受，出口退税由中央完全负担，或者实行“先扣除退税所需，再分享”，出口退税由中央和地方分担，出口退税负担机制的确定都不成问题。但我国实行“坐地分成”的增值税，分享增值税时不考虑出口退税所需，而且增值税在地方财政中的地位相当突出。若中央独享增值税，对本已窘迫的地方财政收入造成较大冲击，地方在短期内难以承受，短期内不具备将增值税调整为中央独享税的可能性。只能通过近期和远期的方案，以近期方案解决目前出口退税负担机制的“燃眉之急”，用远期方案从根本上构筑起稳定而有效的出口退税负担机制。
(二)近期方案的设计
1．坚持中央与地方共同负担原则的积极效应
我们坚持出口退税共同负担原则，至少具有以下积极效应：一是抑制与打击地方的盲目出口及“出口骗税”行为，并有助于将对外依存度控制在较合理的区间内；二是改变地方招商引资“胡子眉毛一把抓”的做法，增强地方政府的市场竞争意识与税收成本意识；三是打破出口经营权的垄断，降低收购出口的比重，这有利于将收购出口制逐步转向代理出口制与自营出口制。
2.在坚持共同负担的前提下，依据受益原则，确定出口退税的分担比例
对“免、抵”调库办法作适当调整。一是保持现有基数不变，“免抵”不调库。这可以降低出口退税的总体规模，减少地方财政的超基数分成负担。二是“免抵”仍调库，但不占用基数，基数全部用于退库，“免抵”通过财政结算的方式，按一定比例返还给地方财政，这样也可以减少地方财政超基数的分成负担。
地方分担应相对集中。地方财政收入与支出的“倒三角”关系(收入层层上收，支出层层下压)，县级及以下财政“捉襟见肘”，无力承担出口退税。因此不宜将出口退税基数下达到县(区)级，更不应将基数层层分配到街道、乡镇。同时，省级应建立出口退税风险基金，使出口退税资金有保证，省级政府还可保持一定的调控余地。
适当增加出口退税基数。目前的出口退税基数是不变的，但是，随着外贸出口的持续增长，出口退税的规模越来越大，财政负担也会越来越大。笔者建议出口退税基数每年动态增长，使增长幅度与税收收入或财政收入增长幅度相一致。
3.明确政府间支出责任，增强地方政府财政实力，完善省以下财政体制
地方政府之所以对共同负担出口退税不满，其根本原因是我国政府间财政关系划分不够科学、不够合理。主要体现在以下方面：一是政府间支出责任划分不清，中央与地方部分支出责任划分或执行中发生交叉与错位，而省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区差别大，县乡支出责任总体偏大。二是我国主体税种少、税制结构以流转税为主体、政府层级多、地区之间差异大，政府间收入层层划分后，留给基层政府的税种增长潜力有限甚至呈萎缩之势，税收收入难以满足基层政府行政的基本需求，更无钱支付出口退税。三是省以下财政体制不完善，省政府对市县财力的调节作用有限，省以下横向、纵向财力不平衡问题突出。此外，我国还没有建立起规范的转移支付资金分配、使用和效绩考核的法律制度，不利于政府间财政关系的规范、公开和透明。
(三)远期方案设计
在不触动现行增值税财政体制前提下的近期方案虽能解决“燃眉之急”，但是无法从根本上解决出口退税分担机制与商品全方位流通、增值税多环节征收之间的不兼容性，属于非“治本”之举。如果一定要坚持中央与地方共同负担出口退税，就必然会出现地方与中央对出口退税偏好的背离、双方对此的博弈继续、加工贸易占整个对外贸易的比重将继续上升、我国统一市场会因为财政负担问题分割为县域区块市场等一系列弊端。
因此只有改革增值税财政体制，才能从根本上建立起稳定的出口退税负担机制。但是增值税财政体制的变动，已经超出了出口退税的范畴，只能通过改革和完善增值税财政体制的远期方案，才能从根本上平衡因出口退税引发的政府间财政利益关系，才能最终构筑起稳定而有效的出口退税负担机制。
1.由中央承担全部出口退税的必要性分析
首先从公共财政理论的角度，出口退税应由中央完全负担。根据公共财政理论，公共品的供给应由享受者来决定并支付成本。如果一项公共品的受益范围覆盖到全国，就应该由中央在全国课税的基础上来提供；如果受益范围仅限于某一地区，应由地区政府在地区课税的基础上提供；如果受益范围同时为多个地区，则应有相应地区共同提供或由中央于地方共同提供。退还出口前各环节已经缴纳的增值税，由于增值税税基具有极强的流动性和极强的广覆盖性，受益者包括出口商品所有的产制、流通环节，收益范围包括整个国家。因此按照公共财政理论，出口退税应由中央负担。
其次从出口退税性质出口的角度，出口退税应由中央负担。进出口税收，体现的应是该国整体而不是某一地区的涉外税收政策。如果由地方分担出口退税，必然出现“花开万朵，朵朵不同”的地方出口退税政策，从而导致整个出口退税政策的不一致，有损涉外税收政策的统一性、权威性。同时进出口税收制度应当匹配，既然与进口环节关税、增值税的税收收入属于中央专享，出口退税理应由中央完全负担。
再次从国际经验看，中央完全负担出口退税是最成熟、最稳定的负担机制。出口退税是世界各国的普遍做法，出口退税基本由中央共同负担，如法国、意大利、英国等。目前只有少数国家如德国采用中央与地方共同负担，但是德国采用的是“先扣除退税，再分享”的增值税制度，与我国“坐地分成”的增值税制度有很大区别。
2.中央完全负担出口退税的可行性分析
寻求建立进出口贸易税收自我平衡机制。首先从总量上看，进口环节税收可以满足出口退税所需。通过表1的数据分析表明，进口环节的税收除2001年、2002年略有缺口外，基本可以满足出口退税所需。再加之由于现行征税率高于出口退税率，货物出口到办理出口退税从单证收齐到审核办退的时间差异，往往当年只能办结10个月的出口退税，进口环节税收增势强劲，“以进养退”，从而实现进出口税收自我平衡。其次从结构上看，可以实现出口地进出口税收的就地平衡。一方面进口环节的增值税、消费税和关税由海关征收，形成中央财政收入。另一方面因出口形成出口退税也主要由各地出口生成，将口岸地的进口环节税收用于本地出口退税，实现进出口税收的就地平衡。因此，无论是从总量上还是从结构上，用进口环节税收来解决出口环节的退税是完全可行的。
改“坐地分成”为“先退税，后分成”，出口退税由中央完全负担。实行增值税的国家，多数采用中央独享增值税收入，出口退税也由中央完全负担。与我国类似的是德国，采取共享的增值税制度。但又不完全相同，我国采取的是“坐地分成”的模式，而德国采取的是“先退税，后分享”的模式。我国中央与地方分享增值税收入时，未考虑出口退税的需要，出口退税为财政支出的组成部分，实行出口退税计划指标管理。在相当长的时期内，由于出口的增长幅度远远高于财政支出的增长幅度，必然会出现出口退税指标与退税实际需要之间的巨大缺口，出口欠税的隐患依然存在。目前在为触动增值税分享体制前提下，通过行政干预的方式来力争不发生新欠的做法，缺乏长期的有效性，无法从根本上保证不发生出口欠税。因此，为了保证有稳定、充裕的资金用于出口退税，我们可以借鉴德国的经验，采用“先退税，后分成”的模式，即国税部门在取得增值税收入后，先扣除本年出口退税所需，再由中央和地方按一定比例进行分成，出口退税由中央完全负担。扣除出口退税所需后的余额由中央和地方分享，看起来是收入变少了，但这是净收入，并且确保了有钱退税。
调整中央与地方收入分享体制，由中央承担全部出口退税。
短期方案设计。取消中央对地方1∶0.3的税收返还(2004年约为2700亿元)，然后由中央负担全部出口退税。由此增加的中央财力用于对中西部地区的转移支付。按1∶0.3进行税收返还的政策是1994年改革为照顾地方既得利益采取的过渡性措施，实行10年来税收返还数额逐年递减，可以考虑借完善出口退税体制的机会将其取消，从而同时推进财政体制的改革。
长期方案设计：将增值税划为中央税，中央负担全部出口退税。由此而造成的地方减收的问题，可以通过加大对地方的转移支付、开征遗产税、赠与税等地方税种、加强地方税收体系建设等方式予以解决。由中央完全负担出口退税，是最为成熟、最为稳定的出口退税体制，它有利于增值税“中性”作用的发挥，能够最大限度地促进经济增长，应当将其作为出口退税及财政体制改革的目标模式。通过调整财政体制完善出口退税机制的思路是将出口退税与财政体制改革进行了综合考虑，符合我国经济发展和财政体制建设的长期目标。
注释：
①根据http：//www.chinatax.gov.cn 1999-2004年税收收入数据测算
②根据http：//www.mofcom.gov.cn 2004年地方及出口统计数据测算
③《国务院关于完善中央与地方出口退税负担机制的通知》国发(2005)25号文
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