国家治理、地方政府性债务审计与经济安全，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年12月，声名显赫的汽车城市底特律市宣告破产引起全世界关注，长期累积的过度负债压垮了这座曾经辉煌的汽车城市。2014年11月，财政部地方债课题研究报告建议，应从法律上确定允许地方政府宣告破产制度和相关程序，并确定上级及中央政府在其中的责任，这引起媒体热议。媒体之所以聚焦政府债务，与房地产次级债务引发的2008年金融危机和近年来引起全球经济动荡的欧债危机有关，尤其是欧债危机完全是由政府过度负债所造成的。 目前，我国地方政府性债务在高位运行，这与地方政府片面追求GDP政绩有较大关系，为了追求经济发展速度，地方政府通过或明或暗的地方融资平台大举借债来搞项目投资，而不顾投资的效率和效果；大力鼓励房地产业的发展，推行土地财政。这种片面追求GDP的经济发展方式使得地方政府累积了大量政府性债务。而2008年西方发达国家金融危机的爆发，则对地方政府性债务起到了推波助澜的作用。由于发达国家的金融危机，出口导向型的中国经济受到重大影响。当时，为了稳定经济发展，减缓和化解可能出现的因出口大幅下降而导致的经济严重衰退局面，中央政府允许和鼓励地方政府以各种形式大量举债来维护和推动经济保持快速增长。地方政府在通过举债追求GDP政绩过程中已经累积了大量政府性债务，而2008年为应对金融危机而采取的宽松债务政策，更促使地方政府性债务进一步跃升到了历史最高区位运行。 尽管我国地方政府性债务总体可控，但发生区域性债务危机的可能性已经引起有关部门关注，财政部相关研究报告提议允许地方政府破产就说明我国地方地方政府性债务高位运行于较高风险区域，如果不加以有效管控，一旦宏观经济不景气，地方财政收入增长不能抵偿其债务增长，当趋势恶化到严重程度时，其直接后果就是引发资产泡沫破灭，大规模低效率投资就可能由于资金链断裂而触发局部债务危机，甚至引发整体层面的经济动荡，危及国家经济安全。而政府审计作为国家治理框架中监督体系的重要组成部分，其基本目标就是要充分发挥政府审计“免疫系统”功能，为全面深化改革和提升国家治理水平服务；政府审计不仅要监督和制约权力使用，还要对国家财政金融安全与经济安全以及国家经济政策执行情况等宏观层面加以评估，以预防社会和经济生活中发生重大不确定性事件。据我们所掌握的相关文献，从国家治理角度对政府性债务进行学术研究的文献并不多见。为此，本文着重从国家治理角度来分析地方政府性债务审计治理路径和治理机制构建问题。 二、国家治理、地方政府性债务审计与经济安全的关系 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并进一步指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。政府、市场与社会三大基本制度构成要素及其相互关系即构成国家治理基本模式，并决定了国家治理具体形态；在三大基本制度要素中，政府治理是关键，核心就是政府与市场的关系。因此，国家治理就是政府、市场与社会三者相互影响、相互作用所形成的结构与机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了经济改革的基本方向就是要减少政府干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用。在此背景下，审计（包括政府审计）将在促进国家经济治理方面发挥重要作用。 十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”，并要求“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”，要“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设”。因此，政府审计作为国家治理监督系统的一个组成部分，在促进有关部门和领导干部全面有效履行受托经济责任、促进国家治理水平提升方面具有不可替代的重要作用。 从西方国家发展的历史看，其国家治理主要经过了三个不同时期：第一个时期是20世纪30年代初世界经济危机以前，是奉行不干预市场的自由主义有限政府时期；第二个时期是20世纪30年代到80年代，这一时期树立了适当的政府管制可以弥补市场失灵的指导思想，是政府管制为主的官僚型政府时期；第三个时期是20世纪80年代至今，这是一个新的“服务型政府时期”，我国也已步入这一时期，主要表现为进行了政府治理改革，提倡改变官僚作风，注重效率和服务，促使政府、市场和社会组织更加紧密结合起来。而在政府转型以及促进国家治理能力现代化过程中，审计（包括政府审计）必将起着越来越重要的作用。 我国的国家治理先后经历了计划经济时期和现在的全面建设社会主义市场经济时期，在计划经济时期，政府通过指令性计划对社会经济实行全面管理，制约了我国经济发展，形成了等级分明的官僚体制，造就了严重的官僚作风。随着改革开放的深化，市场地位变得越来越重要，国家确立了建设和发展社会主义市场经济的指导思想，政府对经济干预的方式也越来越透明和市场化。尽管如此，政府对经济社会的干预依然起主导作用，“政府之手”依然无处不在，官僚作风与腐败现象依然较为严重。在此情形下，我国需要促进政府治理变革和经济发展方式的转变，推进“国家治理体系和治理能力现代化”。而政府审计能够降低经济、政治和社会层面的信息风险，有效地推动完善国家治理。 以经济建设为中心和以经济体制改革为重点的全面深化改革仍然是中国长期面临的根本任务，所以，有效配置市场资源和有效使用公共资源是国家治理的重要方面，是有关监管部门和受托经管公共资源部门或个人履行公共受托经济责任的具体要求。因此，基于公共受托经济责任，国家治理与政府审计在促进市场资源有效配置、公共资源的合法合规及有效使用和促使公共资源的管理者与经营者全面有效履行公共受托经济责任方面的目标是一致的。蔡春等认为，政府审计与国家治理的经济目标是一致的，政府审计因应公共受托经济责任的需要而产生，是为了促进公共受托经济责任全面有效履行；而国家治理中的重要目标之一就是要促进公共部门恰当履行公共受托经济责任，优化公共资源配置，提高公共资源使用效率。 政府性债务资金是涉及国计民生和社会经济发展的重要公共资源，对国家财政金融安全和经济安全有较大影响，政府审计理应依法依规对政府性债务加强监督，促进政府性债务治理水平提升，防范和消除政府性债务的相关风险，并促进国家经济治理水平提升。 2014年9月，国务院发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》），要求“把地方政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核”。这一规定说明了国家对地方政府性债务的高度重视，也反映了当前地方政府性债务治理成为政府预算改革一个重要方面。2014年10月，国务院发布《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）指出，审计尤其要注意地方政府性债务风险和区域性金融稳定情况，及时提示、预警和化解可能出现的风险问题，维护经济安全。国务院连续发文就有关地方政府性债务做出相关规定，并在《意见》中特别强调审计对于地方政府性债务发现、解决和化解风险的作用，说明地方政府性债务已然涉及国家经济安全与财政金融安全，如果不加重视和规制，将可能给中国经济发展带来较大风险隐患，同时也体现了政府审计在国家治理现代化过程和地方政府性债务治理中的显著作用。由此可知，地方政府性债务治理涉及政府转型、经济发展方式转变和市场在资源配置中的作用等深层次问题，是国家治理中的一个重要方面，而地方政府性债务审计是促进地方政府性债务治理的有效手段。 众所周知，国家善治目标的主要特性即合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治性（rule of law）、回应性（responsiveness）和有效性（effectiveness）等，其根本在于“政之所要，在乎民心”和“依法治国”。而国家审计的本质是国家治理中的有机组成部分和天然具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其核心作用就是推动民主与法治，促进国家达到善治目标。而国家治理涵盖政治治理、社会治理与经济治理三个方面，国家审计也将从政治治理、社会治理与经济治理三个方面来推动国家治理完善。在地方政府基本建设过程中，地方政府性债务是主要融资方式，在地方政府公共支出中占据着极为重要的地位，对当地经济和社会发展起着重要作用。毋庸置疑，对地方政府性债务进行全面审计和监督是国家经济治理极其重要的方面。我们从2008年欧洲金融危机亦可看出，政府债务及其治理在财政金融安全和经济发展中具有重要作用，一旦处理失当或忽视其潜在风险，往往会对经济产生重大不良影响。为此，政府审计不仅要促使政府性债务依法合规使用，而且要促使其合理有效使用，另外，还应将审计结果予以公告，以便接受公众监督，防范因政府性债务而引发财政金融与经济风险。此外，由于地方政府性债务支出巨大，涉及巨额公共资金使用，容易滋生腐败，必须对地方政府债务支出进行监控。政府审计作为国家治理中监督系统的有机组成部分，是天然具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，在地方政府债务治理中理所当然地起着不可或缺的揭示问题、预防风险和抵御风险的治理作用，而且“腐败治理也离不开国家审计”。因此，政府审计不仅要能够对政府性债务可能影响财政金融安全与经济安全的相关问题予以警示，而且要能够发现可能存在的腐败问题，对腐败形成震慑。 如前所述，地方政府性债务不仅是涉及国计民生和社会经济发展的重要公共资源，而且对国家财政金融安全和经济安全有较大影响。2008年的欧美金融危机已然警示政府性债务对财政金融安全与经济安全的重要影响。就地方政府性债务进行审计，应充分发挥审计的“免疫系统”功能，揭示地方政府性债务举借和使用过程中的违法违规和腐败问题，促进地方政府性债务治理水平提升，防范和消除地方政府性债务相关风险，维护财政金融安全和经济安全，积极有效地发挥地方政府性债务社会效益与经济效益，进而促进国家治理水平提升。 三、国家治理框架下地方政府性债务审计治理的路径 近几年来，国家治理与政府审计（或国家审计）的关系研究成为审计学界研究的热点问题，并且取得了丰富成果。在这些相关研究基础上，结合2014年9月国务院发布的《决定》和2014年10月发布的《意见》，我们不难梳理和总结出地方政府性债务审计治理的基本路径，从而为提出相关治理机制、防范债务风险奠定基础。 （一）地方政府性债务审计的基本目标 政府审计是具有预防、揭露和抵御功能的“免疫系统”，政府审计应充分发挥这一系统功能，对地方政府性债务可能存在的违法违规和腐败问题进行充分揭示和预警，防范地方政府性债务所可能导致的财政金融风险，维护国家经济安全，从而促进国家债务治理与经济治理水平的提升，这是地方政府性债务审计的基本目标。在此基本目标之下，地方政府性债务审计应对国家债务政策的执行情况进行检查、对地方政府性债务风险进行评估、对债务违法违规问题和应承担责任进行分析、对地方政府性债务是否取得预期目标进行评估，通过审计促进建立健全地方政府性债务举借、使用和反馈等相关控制制度，并对相关地方政府性债务审计结果进行公告，接受人民监督，提高审计效率效果，预防和化解地方政府性债务风险隐患，最终达到促进地方政府性债务治理水平有效提升和地方政府性债务可持续发展、维护国家经济安全和财政金融安全的目的。 （二）地方政府性债务审计的基本功能 依据基本目标和国家治理框架下政府审计“免疫系统”论，地方政府性债务审计的功能主要体现在三个方面： 第一，预防功能。政府审计要在摸排和清查地方政府性债务的基础上，对地方政府性债务的问题、风险和可持续性进行评估，对可能威胁整体和局部财政安全、金融安全和经济安全的重大债务相关事项及时发出预警，提示政府有关部门关注和防范可能的债务风险。 第二，揭露功能。政府审计的基本职责就是监督，监督就要揭示、曝光在地方政府性债务举借和使用过程中的违法违规现象和腐败问题，维护经济社会秩序，保护人民利益。 第三，抵御功能。政府审计要对揭露出来的地方政府性债务问题进行查处，对问题的原因进行深入分析，对地方政府性债务相关体制的改革、法律的健全、内部控制的完善、债务风险的防范提出合理可行的建议，更好地推动经济稳定发展，促进地方政府性债务可持续发展。 总的说来，要充分发挥地方政府性债务审计“免疫系统”功能，一方面要关注揭露出的问题，发挥政府审计在监督方面的作用，另一方面要关注地方政府性债务在举借和使用方面的管理漏洞和制度缺失，促使相关体制改革完善，建立科学有效的内部控制制度，筑起防范债务风险和财政金融风险的长效机制。根据2010年发布的《中华人民共和国审计法实施条例》，政府性债务属于财政收支的范围，而《中华人民共和国审计法》规定，政府审计机关应对财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。在新形势下，将地方政府性债务作为财政审计的重要与核心内容之一，是促进地方债务治理与维护经济安全的需要，也是促进和完善国家经济治理的需要。 （三）地方政府性债务审计的内容 一般而言，地方政府性债务审计的内容和形式由地方政府性债务审计的目标和职能所决定。我们从审计署地方政府性债务审计实施的具体情况看，地方政府性债务审计的主要对象体现在以下几个方面：政府负有直接偿还责任的显性债务和可能出现的或有债务以及这些地方政府性债务借贷的主体、借贷渠道、投资方向和清偿能力。从审计形式看，地方政府性债务审计主要还是合法性审计。但是，合法性审计并不能充分发挥地方政府性债务审计“免疫系统”功能，不能全面反映地方政府性债务所存在的问题、风险和效能，也不能适应经济发展、经济安全和全面深化改革对地方政府性债务治理的需要。因此，地方政府性债务审计应在合法性审计的基础上，对地方政府性债务是否达到预期效果、是否合理节约使用资金、是否取得了相应的社会效益和经济效益进行评估。地方政府性债务合法性审计与绩效审计的结果，应作为地方政府性债务发行的一个重要依据。对于地方政府性债务使用绩效较好的地方，可以根据需要适当放宽其发债权限，反之，则应该收紧和控制其举债规模，促进政府将有限的资源用足用好，提高债务使用效率，从而降低或消除潜藏的债务风险。另外，对地方政府性债务审计过程中所发现的违法违规、浪费腐败以及未达到预期绩效等问题，应分析其原因并认定其责任，对相关责任人实施问责，以促进地方政府性债务合法合规与有效使用。此外，还要通过地方政府性债务审计促使有关单位建立健全地方政府性债务从举借、使用到结果反馈全过程的有效内部控制，以切实保证包括地方政府性债务资金安全、完整和有效使用。
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