可资借鉴的国外“三农”政策，本文主要内容关键词为：三农论文,国外论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
解决“三农”问题一直是我国政府宏观经济决策的重点，近年来受到越来越多的关注，然而政策实施的效果始终不很理想。当我们发觉或抱怨国内“三农”问题解决不尽如人意的时候，不妨借鉴一下其他国家成功的经验或做法，看看国外是采取哪些措施来支持农业、农民、农村的呢？
一、政府运用立法手段保护农业和农民利益
美国早在罗斯福政府颁布的《1933年农业调整法》中，就确定了支持农民收入为农业政策的主要目标，即应使农产品的购买力恢复到对农场主比较有利的1909～1914年的水平。自20世纪30年代以来，美国的农业政策几经调整和修改，但直到《1996年联邦农业完善与改革法案》（简称《1996年FAIR法》）颁布之前，对农业的价格支持一直是美国农业政策的最重要手段和基本方向。法国、加拿大等其他西方发达国家也通过制定一系列法律法规来稳定农业生产，增加农民收入。第二次世界大战后，日本、美国和欧共体各国都通过制定和实施《农业法》或《农业基本法》、《联邦农业完善与改革法》、《食品、农业、农村基本法》、《农业调整法》等农业大法，对保护农业和农民利益的目标以及乡村建设作了明确的规定。为了使《农业基本法》得到具体贯彻，与之相配套又制定了一系列的具体法律法规，如《农业投资法》、《土地休耕保护法》、《农业现代化资金补助法》（日）、《农业信贷法》、《农业合作法》、《粮食增长实施法》（日）、《畜产振兴法》（日）、《农业机械化促进法》（日），等等，这些法律法规从不同领域对农业的扶持和农民利益的保护以及乡村建设作了具体的规定。
二、政府对农产品价格支持政策
市场经济发达国家为保护农民利益，对农产品价格实行支持政策措施，如美国有发达的农产品期货交易，各种补贴等；日本也实行了包括成本与收入补偿制度、最低保护价制度、价格稳定制度等相应的价格支持政策；欧共体也对农产品价格实行了诸如统一价格制度、统一进口关税制等相应支持政策。
美国现行农产品价格支持政策的主要手段是数量管理与财政补贴相结合。政府对主要农产品如小麦、玉米、棉花等都确定了目标价格，若当年生产的农产品市场价格低于目标价格，政府则向农民补贴二者的差价，以保护农民的收入。需要说明的是，1996年FAIR法从根本上推翻了60多年来逐步形成的农产品价格支持政策，规定要在7年内完全取消政府对农场主提供的收入和价格补贴，这与世贸组织“减少政府对农业的补贴、干预，让市场发挥更大作用”的要求相符。为了使美国的农业平稳地过渡到新法律规定的目标，该法律规定，在7年过渡期内，设立“生产灵活合同补贴”以替代价格支持补贴。
英国政府对农产品价格的干预主要取决于农产品供求变化。供求平衡时实行自由价格，供不应求时实行法定价格，供过于求时实行保证价格。英国的主要农产品实行保证价格，其中有一部分是欧盟范围内规定的谷物、牛肉价格，另一部分是英国自己规定的羊肉、酒、橄榄油价格。蔬菜、水果等实行自由价格。英国主要是通过提高农产品进口关税、对出口农产品提供补贴以及对若干农畜产品给予价格保证等办法，来保护和发展本国的农业。
日本的农产品价格形式有统一价格、稳定带价格（安定价格或稳定幅度价格）、最低保护价格和稳定价格基金等。实行统一价格的主要是大米，由政府统一规定大米的收购价格和销售价格。牛肉、猪肉、一部分乳制品、蚕茧、生丝等实行“稳定带价格”，即价格虽由市场决定，但政府要根据市场供求，确定一个价格上下浮动的幅度。对糖料、砂糖、麦类、土豆等则实行最低保护价格。对加工乳制品的鲜奶、大豆、油菜籽等实行基准价格。当市场价格低于基准价格时，政府付给农民补贴。对蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、鸡蛋等价格变化大的商品实行稳定基金制度。管理政策的目标是确保农民的利益。
三、政府对农民直接补贴政策
美国的直接补贴方式主要有：一是生产灵活性合同补贴。这种直接补贴是最典型的脱钩收入补贴。生产灵活性是指采用了这种补贴方法之后，生产者无论生产什么，其所享受的这种补贴都不受影响，因此具有充分的生产决策灵活性。二是土地休耕保护计划。按照该计划，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或具有其他生态敏感性的耕地转为草地或林地，时间为10～15年。进入计划的土地，首先必须休耕，退出粮食种植，其次要采取植被绿化措施。对每个农民的补贴在50～50000美元之间，平均全国为5000美元。三是农业灾害补贴。主要包括灾害救济、特大灾害保险和多种灾害保险三种政策。据世贸组织统计，美国每年可计算的农业补贴为512亿美元，每名专业务农者一年获得的补贴达1.4万美元。
欧盟对农民的直接补贴方式也有三种。一是按种植面积补贴。农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。可享受面积补贴的作物包括：各种谷物，油料作物，豌豆、蚕豆等蛋白作物，麻类等纤维作物等。每公顷面积的补贴额，各种作物之间有所不同，不同地区也不同。二是休耕补贴。分为两种，一种是面积补贴中所涉及到的，每年同面积补贴一起申报，作为享受为面积补贴的前提条件，大农场必须休耕10％。另一种是多年性休耕，至少休耕10年以上。三是环境保护补贴。其基本原则是：自愿参加，至少5年，遵守有关环境保护的规定。具体又分为几种不同的类型。①生态农业；②粗放型草场使用，包括将耕地变为粗放使用型草场；③对多年生作物放弃使用除草剂。
日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80％。具体标准根据水田、旱地、草地和人工草地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两级标准。每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元。政府为此支付的财政总支出为700亿日元，其中中央政府330亿日元。可享受补贴面积约为90万公顷，即平均每公顷约为8万日元（约折合为630美元）。这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。
四、政府对农民税费减收政策
税费减收运作主要有税收返还、税收优惠、税收减免与低价收费等形式。世界大多数国家对农户都有减免所得税的规定。对农用水、电收费低廉也是国际惯用措施。德国对农户购买农机具和大型农用设备可以返还10％的税收，对财产税、投资税、个人所得税等税种都有规定对农户的优惠税率。在这方面尤以美国最具代表性，其政策措施有以下：
一是土地增值的收入优惠。美国的农用土地归私人所有，政府对土地财产的法定估价征收财产税，但对土地增值部分，只在交易环节对出售土地的收入超过原值的部分征收个人所得税，只要土地一直不出售，政府就不能通过所得税分享土地增值的收入。因此，经济发展→土地增值，或者土地改良→产生增值，大部分收益都可为农民所得。二是销售税减免。销售税征税比例在美国各洲不同，不同年份也可以调整，大约为3～8％的水平。其中食品、大部分农产品、农业设备、医疗服务是主要的免税项目。三是企业所得税减免。美国的税法规定对个体、合伙和符合特殊规定的公司三种实体给予免税处理。美国大部分农业生产单位都是个体或家庭式合伙，自然可以享受免税的好处。四是个人所得税宽免等。
五、政府对农业财政支持政策
美国从上个世纪50年代开始致力于实现农业高度现代化，到70年代中后期，全国农业生产性投资增加5000多亿美元，这样巨额的资金主要靠国家财政拨款和信贷解决，现在美国平均每个农场拥有30多万美元的生产性固定资产，每个农业劳动者占有的生产性固定资产达18.1万美元，农业的有机构成超过了工业。原西德从上个世纪60年代以来每年以70％的预算支出用于支持农业的发展，而来自农业的预算收入仅占预算收入的0.7％。用于农村地区经济发展的费用全部由联邦政府提供，土地整治、水利建设、山区开发等方面的费用由联邦政府提供60％，州政府提供40％。日本政府在1973年提出的“实现农业高效十年计划”的经费预算，相当同年农林水产总值的4倍以上。从60年代开始到70年代中期，日本为支持农业现代化，每年发放的农业贷款相当于当年农业总产值的1.3倍，而且长期低息贷款占70％左右。
值得一提的是，近20年来，日本逐渐调整了对农业的财政投入重点，在世贸组织规则允许的“绿箱”政策范围内，支持本国的农业发展。从过去补贴生产、流通环节转向支持农业基础设施等方面，与提高生产率有关的农业基础设施建设的投资比重，在农业预算中有明显的提高。农业基本建设的预算占农业预算的比重，已由1980年的29.5％提高到目前的57.9％。“第四个土地改良长期计划”（1993～2002年），总投资为41万亿日元，内容包括灌溉、田间整治、国土保护、防灾、开垦和农地开发等。由此可见，日本政府对农业基础设施十分重视，对农业的支持与过去单纯的“保护”已经有很大的不同。
六、政府对农村发展财政援助政策
农村财政援助主要有农村基础教育服务、农村公共设施（包括农村公共卫生）服务、农村经济和合作发展服务、农村房屋服务等项目。以美国为例：①农村基础教育。美国农村中小学教育主要由政府出资举办，可以保证每个学龄孩子的上学机会，是政府农村财政援助的重点。公立学校的经费来自政府拨款，农民孩子和城市孩子一样，可以享受费用低廉或免费的基础教育服务，私立学校可以收费也可以申请政府补助。联邦政府通过转移支付大约提供基础教育经常性开支的30～40％，州政府负担40～50％。②农村经济和合作发展服务。主要为：向农村提供贷款担保，鼓励发展规模，创造就业；农村经济企业赠款，主要是与非盈利组织合作，帮助小型企业发展和创业；中介再转借项目，资助中小型项目，通过借款给非盈利组织和地区级机构，转借给中小型农业企业；农村经济发展赠款和贷款；向农村合作社提供技术服务，等等。③农村公共设施服务。主要是用水、公共卫生、垃圾处理、路灯、道路建设等。④农村房屋服务。通过赠款、贷款和担保的方式进行服务，包括：社区设施的资助；租赁房屋；帮助社区农民购买自住房屋。
日本于1999年制定的《食品、农业、农村基本法》，将振兴农村，促进不同地区城乡的协调发展列为重要内容。它主要是基于对农村发展的需要考虑：一是强调对山区半山区的重视。从发挥农业多功能性的角度出发，无疑山区半山区具有特殊的重要性；二是有利于调整补贴政策，从价格补贴转向属“绿箱政策”的直接收入补贴和对农村基础设施建设的投入；三是为了吸引年轻人留在农村和新的农业劳动者进入农村，有必要在农村地区创造更加舒适优美的生活环境。为此，政府计划采取积极的财政援助措施，进一步加强农村地区的交通、通讯、卫生、教育、文化设施的建设，提高农村福利水平。
七、政府对农业科研推广资助政策
日本一贯重视农业科研与推广工作，有力促进了农业的发展。农业科研经费逐年增加，1995年政府的农业科研经费预算为617亿日元，对农林水产“大农业”的科研经费预算为772亿日元。近年来，政府的农业科研经费占国内农业生产总值的0.7％左右，农业科研与推广经费占同值的1.2％左右。在全国建有由国立与公共科研机构、大学、民间三大系统组成的农业科研体系，以国立机构为骨干，与地方和民间机构紧密结合，开展强有力的研发工作。农业推广服务体系主要通过政府的农业改良普及事业和农协的营农指导开展工作。政府的农业推广经费近年来年均为360亿日元左右，约占农业预算的1.5％。从中央到地方有一套完整的推广体系。政府在全国设有“农业改良普及所”，由专门技术员和改良普及员承担推广工作。
美国的公立农业科研项目经费主要来源于政府预算拨款。30～33％来自联邦农业部拨款和其他联邦机构，55～60％来自各州预算拨款，其他约15％来自民间私人企业合同和赠款等。高等院校农业科研机构的经费来源，主要也是联邦政府预算和国家科学基金拨款，其他还有各种基金组织、个人或企业的资助。
八、政府对农业可持续发展扶持政策
农业资源与环境的保护是关系到农业可持续发展的重大问题。日本政府在1992年制定的农业《新政策》中明确指出，要充分利用和保护农业和农村所具有的国土保护和环境保护机能。因此，日本确立了能够明确受益关系的计量评估手段，推进保持优美景观的农村综合治理。据三菱综合研究所对水田的公益性机能（“外部经济效果”）的调查，水田的外部经济效果比日本的水稻总产值高47％以上。通过替代法评估水田外部经济效果的总金额为4.7万亿日元，其中包括防洪、涵养水资源、防止土壤流失等效果。日本的水田农业对农业资源和环保的作用非常显著，这也正是日本发展环保型农业的比较优势。
法国农业实现了现代化以后，已从如何生产的更多阶段进入怎样才能生产的更好新时代，农村从单一农业生产功能向经济、文化、旅游等多功能转化。为使农业政策适应并促进这种转变，法国议会于1999年5月通过了法国农业法，这是引导法国农业走可持续发展道路的一项重大国策。该法规定所有农业经营者都需与政府部门签订4～5年的土地经营合同。合同内容对包括生产增值、产品质量、就业、发展农村旅游、生物多样性保护、环境整治、水资源管理等提出了要求，政府依据这些标准确定资助强度，从而引导农业开发活动健康发展，并保证国家对农民提供持续性支持。
还值得一提的是，法国政府现在又提出了用理性农业提升法国农业竞争力的政策。所谓理性农业，是指通盘考虑生产者经济利益、消费者需求和环境保护的具有竞争力的农业。其目的是保障农民收入、提高农产品质量和有利于环境建设，被认为是最为可靠的和最有生命力的农业可持续发展形式。法国政府设有农业开发委员会和颁发相关证书的机构。他们与农民签订合同，对修建防止水土流失和土壤侵蚀的水利工程给予资金支持；指导饲养者建造符合规定、不污染环境的牲畜饲养棚；要求从事农业的人员取得专业资格证书，经过相关知识、管理条例和最新技术的特殊培训。
理性农业作为一种全球开发战略已经纳入欧洲共同农业政策。发展理性农业，加强环保投入是当前欧盟农业政策的重点。欧盟理性农业的主要措施是：引导农民充分考虑地理和环境因素来确定建筑、土地和其他设施的位置，以保障水源、自然风光不受污染和破坏；注意发挥农村森林的经济、生态和社会功能，保护林业资源，保护生物多样性。同时应用科学方法对土地实行轮作和休耕，并由农业部门定期作土壤分析，对农用面积进行绿化。另外，欧盟始终把保护农民利益、发挥农民积极性作为政策的主要目标和宗旨，并注意对出现的新问题采取灵活政策。
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