德国社会保障状况及其对劳动力市场的影响，本文主要内容关键词为：德国论文,其对论文,社会保障论文,劳动力市场论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：F516 文献标识码：A 文章编号：1004－8789(1999) 04-0088-92
社会公平和社会安全是德国社会市场经济的突出特征，也是德国劳动力市场稳定运行的两个重要基础条件。根据社会市场经济的自由公平原则，在劳动力市场运行中，德国建立了一整套的市场竞争秩序，力求保护劳动力供求双方平等竞争，提高劳动力市场效率。同时，为了体现公平的原则仅使就业者在经济权利和经济利益上实现公平性，而且使劳动者在遭遇工业社会或风险丧失劳动能力时仍然能获得基本的生活保证。因此，二战后不断完善的社会保障制度就成为社会安全的平衡器，以保证劳动力市场稳定、有效地运行。然而，高福利支出又引起了高人力成本等一系列负面效应。
一、德国社会保障制度的发展趋势
德国《基本法》第21条第一款规定，“德意志联邦共和国是民主的和福利的联邦制国家。”（注：“Grundgesetz fuer dieBundesrepublik Deutsccland”，Ebner Ulm 1996.）作为目前西欧的“福利国家”， 德国在社会保障和社会保险方面具有悠久的历史。 1883年，俾斯麦政府颁布第一个社会保险立法，以此为起点，德国社会保障逐渐从少量的、局部的措施发展为完整的、系统的政策体系。国家直接干预社会保障，将其纳入国家立法轨道。工人阶级从单纯的济贫对象、被保护的社会弱者，逐渐转变为自我负责的社会保障参与者。
经过100多年的发展， 德国逐渐形成了一整套完整的社会保障体系。顺应社会经济发展的要求，社会保障从政策中心到保障类型、社会成员覆盖面等各方面都发生了相应的调整变化，主要表现为以下发展趋势：
第一、社会保障的政策核心发生变化。自1883年以来，社会保障的中心逐渐转变，从单一的保护社会大生产中的贫弱阶层的济贫政策，转变为“全民福利”的政策。二战后，德国通过一系列社会立法逐步形成和完善了现代社会保障制度。为数众多的法律条文编织成了一张庞大的社会福利网，更突出地体现了“全民福利”的社会政策中心。
第二、社会政策核心的变化导致社会保障类型多样化。二战后，在以往建立的社会保险基础上，又建立了社会照顾和社会救济的保险项目、促进家庭和教育发展以及促进住宅建设与财产形成的保障项目。从最初的疾病，养老、工伤事故、失业保险至儿童津贴、教育津贴、职业培训等等，无所不包。
第三、上述两种变化导致社会保障的覆盖面扩大，保障的对象从部分劳动力转向全民化。以19世纪80年代颁布的三项社会保险制度为例，当时仅适用于周工资低于40马克的体力劳动者，而且规定领取养老金的年龄为70岁。而战后的社会保险面已扩大到所有的工薪劳动者，包括农业工人、家庭佣仆和学徒工。雇员依法还可以提前退休领取养老金。
第四、社会保障支出膨胀化。从济贫扶弱走向“全民福利”，标志着人类历史的进步。实事求是地说，二战后的经济飞速发展在客观上提供了实现上述转变的经济基础。同时，它也是人民生活水平提高、消费结构转化的必然结果。根据社会市场经济原则，这些转变也是实现社会分配公平性的一种形式。但与之同时，社会保障支出的膨胀化也就成为不可遏制的趋势。据统计，自1960年至1995年，疾病保险、养老保险和失业保险等社会保险支出总额从319亿马克增长到7503亿马克， 增长了22.5倍。而同期德国的社会总支出增加17倍。这样，经过35年的发展变化，社会保险占社会总支出的比重已从48.55%上升为63.62%（注：“Zahlen zur wirtschaftlichen Entwicklung der BundesrepublikDeutschland”1997。）。社会保障犹如一把“双刃剑”。目前， 德国政府面临的一大难题就是，如何在继续保持社会稳定的前提下，适当地减轻社会保障这个沉重包袱的压力。
二、德国社会保障对劳动力市场运行的影响
建立社会保障的起源是为了解决工业化带来的社会劳动问题，也就是解决劳动力市场运行中的一些问题。然而，社会经济是一个有机的整体，在现实生活中，社会保障自身作为社会收支的一个重要组成部分，由于其费用开支过大，也留下了许多后遗症，成为近年来德国经济增长乏力的原因之一，并对劳动力市场供求状况产生了一些不良影响。
社会保障制度作为国家参与调节人民经济生活、体现社会公平原则的一种重要形式，对劳动者的收入和生活水平，以至于社会消费结构和就业结构产生了重大影响，具有积极的意义。它对劳动力市场运行产生的正效应主要有以下几方面：
（一）社会保障保证和促进了劳动力的扩大再生产。
战后建立的社会保障“福利网”范围广泛，人民由此而获得了生、老、病、死、伤、残、孤寡、教育培训、就业、失业等多方面的生活保障。母亲保护、儿童津贴和教育津贴等法律政策的实施，为家庭生育创造了良好的经济条件，减缓了劳动力扩大再生产的经济压力，从而有利于保证扩大劳动力资源。
（二）社会保障有利于提高劳动力素质。
战后，德国的人口生育表现出明显的“低生育率、低死亡率、低增长率”的发达国家人口生育模式特征，因此，社会保障更注重提高人口和劳动力质量。生存担忧的解除，经济负担的减轻，在心理上和生理上为人们扩大个人自由、追求个性发展、使个人兴趣与未来职业达到最佳结合提供了保证。医疗保险事业的发展改善了人们的健康状况。劳动力的身体素质大大提高。《联邦教育促进法》及《劳动促进法》的实施保证了劳动者的文化水平和劳动技能可以不断地适应劳动力市场的新工作的需求。同时，发放失业津贴，也有助于失业者排除后顾之忧，接受改行培训，寻找新的适合个人自我发展的工作岗位。上述种种，都极大地有利于劳动力素质的提高，保证劳动力市场供给的有效性。
（三）社会保障事业的发展扩大了劳动力市场需求。
随着社会保障制度的发展，社会保障机构也在不断扩展，相应地建立了与之配套的劳动就业服务体系、职业培训、医疗保险和老年保险机构等第三产业，创造了相当多的就业机会。据统计，1979—1994年15年间，在中介性公共服务机构中的就业总量从22万增加至34 万， 增加了12万个就业岗位，其中仅疾病保险机构就增加了34000个就业岗位， 社会保险部门和劳动局的就业人数增长了30.8%。配套完备的劳动促进措施还为劳动力市场供求平衡提供了一系列有关的信息服务工作，从而有利于促进市场协调发展。
（四）社会保障发展成为带动产业结构及就业结构调整转变的因素之一。
社会保障事业的发展，极大地扩大了人民的消费需求。这里仅以养老保险为例，1970—1994年，德国养老者人数上升了63.73%，同期， 养老者人均领取养老金增长了2倍多。 消费的增长势必刺激生产增长和经济结构调整，不可避免地导致就业结构的调整，促使劳动者从第二产业向第三产业转移。
（五）社会保障制度的实施缓和了社会矛盾，在一定程度上缩小了收入差距。
社会保障作为社会收入再分配的一种方法，在一定程度上缩小了贫富差别，保障了中下层人民的基本生活所需，缓和了分配领域中的尖锐矛盾，也有利于劳动力的再生产，例如，1991年，德国的社会中间阶层（即收入接近国家平均水平的人群）为75%，而美国还不到50%（注：克劳斯·格林：《联邦德国的社会市场经济》。）。此外，社会保障制度在政治上确立了工人参与企业管理的“参与权”和“共决权”，从而协调了劳资关系。统计表明，德国、意大利和美国每千个就业者平均每年因罢工损失的工作日，在70年代分别为52个、1511个、507个；80 年代分别为28个、623个、123个；1995年分别8个、644个、51个。由此可见，德国与其他工业国相比，罢工较少。因此，尽管目前德国的失业率高居11%以上，但社会整体保持安定局面，未引起巨大的社会动荡和政治危机。
社会保障制度的建立发展，对促进劳动就业、推动劳动力市场平衡发展起到了积极作用。但是，也存在着一些问题。主要表现为，社会保障费用增长速度过快，占国民生产总值的比重不断提高。在有的年份，社会保障费用的增长速度甚至超过了社会生产的增长速度。这种状况势必对劳动力市场运行带来负效应。
（一）人工成本过高，不利于扩大劳动力市场需求量。
德国的社会保障经费来源于雇主、雇员、国家和地方拨款。据统计，德国企业的人工附加成本，即雇主雇佣一个劳动者所应交纳的法定养老保险、医疗保险、失业保险和护理保险占总成本的比重已从1960年的12.20%上升为1996年的20.03%，而美国仅为7.42%。德国的人力成本已名列工业国家之首，势必严重影响企业产品的国际竞争力。随着企业产品销售的下降，就业需求量也相应疲软。同时，为了减轻人力成本重负，企业在国内雇员时也尽量雇佣短时工或用机器替代人力。
（二）税负过重，导致企业的国内劳动力雇佣量相对下降。
在推行社会福利制度的过程中，财政支出持续增长。统计表明，社会福利支出总额已从1960年的657亿马克增至1995年的11793亿马克，增长近17倍，而同期国民生产总值增长不到10倍。社会保障支出大于国民经济发展水平，使得国家财政入不敷出，政府只能靠提高税率来增加财政收入，以维持庞大的社会福利费用。重税负的压力不仅影响劳动者的工作积极性，更为严重的是高税收加重了厂商的负担，影响其投资积极性。导致企业千方百计减少国内佣工数量，同时资金外流，在国外投资建厂。以西门子公司为例，1995年在中国的雇员为6000人， 1996 年为7000人，1997年达10000人。与之相比， 德国国内的雇工数量却从1994年的22.2万人下降为1996 年的20.3 万人。 西门子中国有限公司总裁Koelle宣称，西门子公司的经营目标和战略是要利用中国成本低的优势，在中国不断增长的电子市场中保持高份额，把向亚洲区域出口的产品固定在中国生产， 成为中国国民经济中不可分割的一个组成部分。 至2000 年西门子在中国的营业额将达到一百亿马克，
雇员人数将达到28000人（注：王志乐、[德]费安斯：《德国在华直接投资》。）。 从西门子公司的经营战略可以看出德国企业加大国外投资的趋势，这种状况将会直接减少德国国内的劳动就业岗位。
（三）劳动力价格的形成非完全市场化，在一定程度上抑制了劳动者的就业积极性，不利于降低失业率。
高福利的实施，使得劳动力的价格不再完全受市场供求的影响。致使部分低工资组的就业者收入与失业者的收入相差无几，甚至出现“倒挂”的现象。由此而出现所谓“失业陷阱”或“贫困陷阱”的说法，意思指低工资岗位对失业者缺乏足够的吸引力，从而产生“劳动力真空”现象。尽管存在失业大军，但某些低工资的工作却要外籍工人来做。因为一个失业者一旦走上低工资岗位，由于失去失业的各种补贴，并要缴纳各种税金，结果其实际收入反而低于其失业时的所得。例如，根据德国联邦银行1996年公布的资料，将餐饮业就业者每个月的最低纯收入与社会救济对象的收入状况进行对比，如果没有子女，前者比后者多收入276马克；如果有一个子女，前者比后者少收入41马克：如果有两个子女，前者比后者少收入573马克。由此可见， 社会福利水平之高甚至造成了社会救济大于劳动收入的不公平现象，这显然会打击就业者的工作积极性，进而会部分地弱化工资收入对劳动力供给的刺激作用。受之影响，在劳动力市场供大于求，市场竞争激烈的情况下，一部分人可能放弃寻找工作的努力， 自愿成为“沉淀的劳动力”。 这应该说是德国自1985年以来长期失业人口增加，失业持续时间日趋延长的主要原因之一。
三、对中国的启示和借鉴
1973年以来，德国的失业率持续上升，且居高不下。1975年，失业人数突破百万大关，达到107.4万，失业率达4.6%。虽然70年代末期失业率略有下降，但进入80年代又扶摇直上。1983年，失业率8.8%， 失业者达225.8万人，而当年的空位仅有7.6万个。两德统一后的最初两年，原西德地区失业率略有下降，但随之又呈上升态势。1993年底，原西德地区失业者达227万人，失业率8.1%。至1997年底，德国失业者人数已达439万人，失业率为11.4%，达到战后最高水平。 持续的高失业率已成为德国最大的经济和社会痼疾。
德国劳动力市场所面临的难题在很大程度上是由于“高失业”、“高福利”和“高人力成本”三者之间错综复杂的关系引起的。就“高失业”自身而言，这是世界各工业发达国家普遍面临的难题，是由于社会经济结构持续变迁、生产工艺与社会环境条件不断转变而产生的带有共性的问题。然而，由于“高失业”与“高福利”和“高人力成本”交织在一起，又使得德国劳动力市场的高失业带有自身的特性。
德国劳动力市场面临的难题表明，德国的社会政策、经济政策和劳动力市场政策存在着难以解决的结构协调问题。它也证明了，要同时实现经济增长目标和社会公正目标，确实存在着相当的难度。由于经济增长是国民经济生活中起决定性的因素，因此，就其实质而言，经济增长政策是最佳的社会政策和劳动力市场政策。然而，不可忽略的是，重视人的价值，提高国民生活水平，是经济增长的最终目标。劳动力又是促使经济增长的最重要的活的原动力。因此，社会政策和劳动力市场政策对经济增长政策有着极为重要的反作用。如何将经济政策、社会政策和劳动力市场政策很好地结合起来，从而实现劳动就业效率的最大化和就业率的最优化，在全社会充分利用劳动力资源，保持较高的国际经济竞争力，这不仅仅是联邦德国劳动力市场发展面临的非常棘手的问题，也是世界各国政府共同面临的跨世纪课题。
德国社会保障的发展状况给我们的启示有三：
第一，中国是一个发展中国家，社会保障基金的筹集正处于起步阶段。今后一段时期，我国正处于偿还外债的高峰期，财政支付能力较弱，因此很难在短期内大幅度增加社会福利开支。从社会经济发展看，我国正面临工业化和城市化，农村过剩劳动力涌向城市以及农村人口就地转变为城市人口的趋势已十分明显。这就要求我们在设计规划社会保障体系和保障基金筹集方式时，应充分考虑中国国情，走出一条社会共济与民间自助相结合的新路子。
第二，在社会保险基金筹集方式上要通盘规划，具有战略眼光，既要考虑到人口发展变动的总态势及人均寿命延长的趋势，又要考虑到农业劳动力转移的现实，作出长远规划。特别要注意吸取德国的教训，避免出现高福利、高人力成本的状况。否则，中国劳动力费用低廉的竞争优势将不复存在。
第三，今后一段时期下岗职工和失业者将逐渐增多，据劳动与社会保障部预测，2000年我国的失业率将上升为5%。所以， 合理界定领取失业救济金的条件，失业救济的期限等等，应是有关部门制定政策时高度重视的一大问题。
收稿日期：1999—01—05