耕地总量动态平衡政策效果分析及对策，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,耕地论文,总量论文,对策论文,效果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国土地资源“一多三少”（即总量多，人均占有量少，优质耕地少，耕地后备资源少）的基本国情，决定了中国政府必须实行十分严厉的耕地保护制度。
1998年颁布的《土地管理法》，从法律上强化了耕地保护制度。该法力图通过实行土地用途管制制度和进一步完善基本农田保护制度，通过科学制定和严格实施土地利用总体规划，以及对非农建设占用耕地实行占补平衡的保护措施，实现从总量上控制耕地达到动态平衡的目标。同时为了抑制建设占用耕地，该法在提高征地补偿费用标准的同时，还规定新增建设用地的土地有偿使用费由中央与地方财政三七分成，都专项用于耕地开发，从而为补充耕地提供了资金来源。
本文拟通过对我国改革开放以来耕地变化的状况进行具体分析，以求在深入揭示目前存在问题的基础上，对今后的发展提出若干建议。
二、耕地总量动态平衡的政策效果分析
根据有关法律文本精神，耕地总量动态平衡是指在一定时间序列和一定区域范围内，新增耕地与所减少的耕地数量相等且质量相当。
耕地减少的途径主要有：一是非农建设占用，包括固定资产投资和更新改造建设占用，以及农民住房和乡镇企业建设占用；二是农业结构调整将耕地转变为其他农业用地；三是生态退耕；四是灾害损坏和弃耕等。
耕地增加的途径主要有：一是农用土地开发；二是土地复垦；三是农用土地整理；四是将其他农业用地转变为耕地。但其他农业用地转变为耕地受到生态、环境、土地条件等多方面制约，因此增加耕地的途径通常为前面三种。
为了深入分析实行耕地总量动态平衡政策的效果，本文将耕地变化状况分为两个阶段考察：一是从实行改革开放后的1978年到形成耕地总量动态平衡政策思路的1996年；二是从1996年以后到现在，分阶段比较耕地变化的具体形式和数量特征。
1.1978年至1996年我国耕地变化的主要特征
（1）沿海和中部地区耕地减少，西部地区耕地略有增加。有研究表明（Yang and Li，2001），1978年至1996年沿海地区和中部地区耕地净减少分别为223.29万公顷和278.01万公顷，各自分别占所在地区耕地总量的7.6％和6.5％；而同期西部地区耕地净增加28.44万公顷，占所在地区耕地总量的1.0％（注：在他们的研究中，采用与传统意义上三大区域略有不同的划分。其中沿海地区包括京、津、冀、辽、苏、沪、浙、闽、鲁、粤、琼、桂；中部地区包括吉、皖、赣、豫、鄂、湘、川、黔、晋、陕；西部地区包括内蒙、黑、滇、藏、甘、青、宁、新疆等西、西北、北、东北部边远省份。）。
在省级层面，除广西外，沿海和中部地区所有省份的耕地总量都是净减少，且上海、浙江、广东、湖北和陕西的耕地净减少占各自省份耕地总量的比例都超过了10％，只有河北、吉林、贵州的耕地净减少所占比例低于4％。从总体上看，1978年至1996年间在全国范围内实现耕地净增加或增减数量大致平衡的只有黑龙江、内蒙、西藏、云南、广西和新疆六个省份。
（2）耕地减少方式也具有明显的区域特征。1978年至1996年全国平均每年非农建设占用耕地约20万公顷，大约占各年耕地减少量的20％～40％，其他减少则来自于农业内部用途转换、生态退耕和灾毁等。由于我国非农建设占用耕地与经济增长速度呈高度正相关，因此沿海和中部地区各自非农建设占用耕地总量均高于西部地区，只是在不同年份中非农建设占用的比例有所不同。
据原国家土地局分类统计数据，1988年至1995年的耕地减少中，非农建设占用在全国多数省份所占比例都较低（10％～20％），而由耕地转变为其他农业用地的所占比例都较高（40％～60％）。在沿海和中部地区，由于农业内部调整而减少的耕地大多被转变为果园和鱼塘。江苏、浙江、安徽、山东等由耕地转变为果园的分别占各省份农业内部用途转换的70％以上。而在西部地区，农业内部调整主要表现为将耕地转变为林地与牧场，其中内蒙、黑龙江、新疆和云南十分突出，分别占各省份农业内部用途转换的90％以上。此外，西部地区因灾毁和弃耕所造成的耕地减少也占有较高比例，其中减少最多的是内蒙和黑龙江，分别占各自耕地减少总量的比例为50％左右，其次为甘肃、新疆和云南。而在沿海和中部地区，这种现象相对较少。
（3）耕地增加的主要方式为开垦，大多来源于西部边远省份。有关数据表明，1978年至1996年期间，新增耕地分别来自于开垦、围湖造地、复垦以及其他农用地转变等，其中开垦方式是增加耕地的主要途径。在大多数年份，全国新增耕地中开垦所占的比重都高于50％，1985年达到了80％。
增加的耕地主要来自于内蒙、黑龙江、云南、新疆和广西。1988年至1995年间，这些省份增加的耕地占全国同期耕地增加总数的52％，其中90％来自于开垦，占全国同期开垦耕地总数的57％，而沿海和中部地区大部分省份新开垦的耕地极为有限。
由此可见，西部地区少数省份的开垦方式是增加耕地的主要来源，所增耕地部分抵消了沿海和中部地区减少的耕地。然而，这种增加是以损害局部生态系统为代价的。西部地区土地开垦多的省份，如内蒙、黑龙江、云南、新疆等，相应灾毁及弃耕比较多，这种高度相关性也正是由于环境恶化的结果。
问题的另一方面是，在全国范围内，耕地减少主要发生在沿海和中部地区那些土地相对肥沃、土地产出率高的省份，而耕地增加主要来自于西部地区少数几个自然条件比较差的边远省份。西部地区新开垦耕地的土地生产率及复种指数都较低，而沿海和中部地区所减少耕地的相应指标都较高，显然，这种替代无法保证粮食供给安全。
2.1996年以后至今我国耕地变化的主要特征
（1）耕地逐年递减的趋势仍未根本改变。根据全国土地利用现状调查资料，1996年全国耕地实际面积约为13003.91万公顷（19.51亿亩）；至2000年，全国耕地面积按1996年同口径统计约为12824.31万公顷（19.24亿亩），4年间净减少耕地达179.6万公顷（2694万亩），平均每年净减少约44.9万公顷（673.5万亩）。而在2001年，耕地净减少已达到62.73万公顷（940.95万亩）。
从人均指标看，随着人口不断增加，人均耕地进一步减少，人地矛盾更加尖锐。虽然1996年的统计数据显示全国耕地面积实际数量多于原统计口径数量，但此后按新口径统计的人均耕地数量逐年递减的趋势仍未从根本上改变（见图1）。
图1 中国人均耕地变化状况（单位：亩/人）
资料来源：根据《经济日报》2001年03月6日《中国统计年鉴—2001》等资料整理。
注：1996年及以后的数据根据土地利用现状调查资料和利用现状变更调查费料得出。
通过以上数据比较不难得知，从表面上看实行新的土地管理制度以后在控制耕地数量减少方面取得的效果并不明显，但实质上却有了较大变化。
（2）非农建设占用控制力度加强，全国逐渐实现耕地占补平衡。根据国土资源部公布的资料整理，1996年以后我国耕地变化情况见表1。从表中可以看出，我国非农建设占用耕地的控制力度明显加强。1997年至2001年，非农建设占用耕地共为90.04万公顷（1351.1万亩），平均每年占用18.01万化顷（270.2万亩），低于1978年至1996年间平均每年非农建设占用耕地量，2000年以后非农建设占用量减少到16万公顷左右。
表1 1996年以后我国耕地变化状况单位：万公顷（万亩）
另一方面，1998年全国共有17个省（自治区、直辖市）实现了耕地占补平衡；1999年实现耕地占补平衡的省（自治区、直辖市）增加到24个；2000年底增加到29个；2001年底全国31个省（自治区、直辖市）总体上全部实现建设占用耕地当年占补平衡。
显然，这种基本上就地实现的耕地占补平衡优于不同区域的耕地增减数量抵消，各省份在本省域范围内新补充的耕地与其所占用耕地的质量差异相对较小，因而有利于保障粮食安全。
（3）实现耕地净增加的区域分布有所变化。1999年全国实现耕地净增加的有14个省份，覆盖到沿海、中部和西部地区，它们是天津、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、山东、河南、广西、海南、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆。这些省份1999年共净增加耕地7.2万公顷（108.5万亩）。然而，新增耕地主要来源于西部地区开垦的状况尚未彻底改变。例如，1999年全国补充的耕地比建设占用耕地增加20.0万公顷（299.7万亩），其中四川、内蒙古、黑龙江、新疆补充耕地的数量最大，占全部补充耕地总数的81％，而这些补充的耕地大多为新开垦的耕地。
（4）生态退耕逐渐加大，灾毁逐渐减少。1998年以来，中国加大了退耕还林的力度，通过直接对陡坡退耕农户给予合理补偿和补贴，使退耕还林工作取得了很大的进展。经过两年多试点，到2001年8月底。全国有100万公顷（1500万亩）陡坡耕地实行了退耕还林政策（陈锡文，2002）。
从表1中也可看出，1998年以后全国生态退耕量增加很快，1999年至2001年生态退耕量分别占当年耕地减少量的46.87％、61.29％和71.18％。在区域分布方面，国家根据生态环境建设的需要，将中西部地区的14个省份划为重点生态退耕省份，有侧重、有步骤地安排生态退耕。2001年，14个国家重点生态退耕省份共退耕51.85万公顷（777.7万亩），占当年全国生态退耕总面积的87.8％，其中内蒙、宁夏、陕西和四川的退耕面积最大，分别占当年全国生态退耕总面积的26.6％、23.4％、16.5％和8.0％。2002年，政府继续安排200万公顷（3000万亩）陡坡耕地进行退耕还林，从而进一步改善整个西北部地区的生态环境。
与此相对应，1998年以后，我国因灾毁造成的耕地减少量逐年下降，这说明保护生态环境已取得了初步成效。由此可见，实行新制度以后耕地净减少的主要原因在于有目的地生态退耕，实际上是在注重保护耕地的同时，也注重了保护生态环境。
（5）开始全面推行内涵式挖潜的土地利用方式。从增加耕地的三种主要途径看：农用土地开发是一种外延式土地利用方式，开发成本相对较低。据国土资源部估计，我国可开发耕地约667万公顷（1亿亩），主要分布在西北和东北地区生态环境比较脆弱的地带，因而这种方式受到生态环境和后备可开发耕地资源有限的制约。土地复垦是将工矿废弃地和其他废弃地重新恢复或转变成为具有现实产出能力的耕地或其他用地的人类活动，属内涵式土地利用方式，但所需成本相对较高。目前我国工矿废弃地通过复垦可增加的耕地资源约为93万公顷（1400万亩）。农用土地整理也是一种内涵式土地利用方式，所需成本一般高于农地开发，低于土地复垦。我国通过土地整理可增加耕地533～733万公顷（0.8～1.1亿亩）。
几年来，我国土地整理工作已取得了明显绩效：一是全国大多数省、自治区、直辖市都开展了土地整理工作，并结合自身特点形成了多种类型的土地整理模式；二是增加了耕地面积，通过土地整理增加有效耕地面积的比重已由1996年前的10％左右提高到2001年的22％；三是土地整理提高了耕地质量，改善了生态环境，因而也增加了农业综合效益。
三、存在的主要问题
1.缺乏科学评价耕地总量动态平衡的依据和标准
首先，人们对耕地总量动态平衡的认识并不十分一致，从总体上看主要有以下4种：一是区域耕地数量（包括人均耕地数量）的平衡；二是以一定质量为基础的耕地数量动态平衡；三是耕地粮食生产力的平衡；四是综合指数（耕地资源综合生产能力）的平衡，即包括耕地数量、质量以及农业科技、资金以及经营管理等多元要素所决定的区域耕地资源综合生产能力的平衡（濮励杰等，2001）。显然，不同含义的平衡有不同的评价标准，体现出各自的平衡目标。比如，通过治理盐渍和洪涝灾害，改造中低产田，提高耕地的生产能力，即使耕地数量有所减少，也完全有可能满足粮食安全的平衡目标。这虽然不能满足第一种或第二种平衡，但却可能满足第三种或第四种平衡。因此，在认识和平衡目标不一致的状况下，难以形成科学评价耕地总量动态平衡的标准。
其次，在实际工作中控制区域耕地的数量平衡相对比较容易，但考核耕地质量、粮食生产力、以及包括生态环境在内的耕地资源综合生产能力的平衡则比较困难。正因如此，我国目前主要针对建设占用耕地采取“占一补一”的政策措施。然而，由于耕地耕作层的形成年代通常十分长久，不同耕地除存在土质、土层的差异外，还存在气候、地形、水利以及所在地经济条件等多方面的差别。一般而言，通过开垦、复垦所补充的耕地在质量和生产能力方面都难以平衡建设所占用的耕地。此外，耕地总量动态平衡也应是区域内的代际平衡，是不同区域根据本区域特征和不同时期的要求而实现的平衡。如以粮食安全目标为例，由于不同区域在不同时期人口和经济发展状况的变化，一方面随着人口增加引起粮食需求增加，另一方面随着经济发展和收入增加而改变人们的食物结构，如增加蛋禽肉类和蔬菜水果等的消费，由此导致人均粮食消费减少，但随着肉食品需求增加又会引起饲料用粮增加，因而使区域粮食品种和数量需求发生变动，农业生产结构也随之相应调整。因此，如何确定衡量耕地总量动态平衡的评价依据和标准是需要研究的重要课题。
2.缺乏适应土地资源区域分布差异的合理保护措施
从我国土地资源分布状况看（罗明和王军，2001），东部（或沿海）地区土地总面积虽只占全国的13.9％，却占了全国28.4％的耕地，且大多为优质耕地。一些地方每亩粮食产量高达1000公斤，0.8亩耕地的产量相当于西部地区4亩耕地的产量。但同时东部地区人口密集，人均土地仅为1.11亩，未利用土地仅占全国的6％，后备资源十分短缺。中部地区土地总面积占全国的29.6％，耕地占全国的43.2％，且光热条件好，粮食产量占全国的43％。但中部地区未利用土地只占全国的14％，耕地后备资源不足，而且不少省份降水较少且季节分布不均，旱涝盐碱等自然灾害严重。西部地区土地总面积占全国的56.5％，耕地却只占全国的28.4％，且耕地质量总体较差，其中12％的耕地为大于25度的坡地。虽然该地区未利用土地占全国的80％，耕地后备资源丰富，但由于自然和人为的原因，该地区生态环境脆弱，部分地区沙漠化、盐渍化及草地退化问题十分突出，耕地生产能力也较低。
由此可见，对于不同区域保护耕地的具体措施应有所不同。然而，目前笼统实行的“占一补一”政策，既不能实现对东部地区耕地的重点保护，也不能激励中部地区的耕地保护和土地整治，反而可能刺激东、中部地区转向西部地区寻求替代，从而跨地区实现占补平衡。这样既不利于西部地区生态环境的保护和改善，也不能实现粮食安全目标。虽然国家同时也制定了基本农田保护政策，但执行效果却并不尽人意。
3.缺乏适应市场经济的耕地保护机制
长期以来。在耕地保护问题上我国一直采用行政手段或以行政手段为主，没有形成适应市场经济的耕地保护机制。然而，由于市场机制具有自发引导土地资源从低收益用途向高收益用途转变的功能，因此在很多场合都会与强制性的耕地保护政策发生冲突。如果过多依赖于行政手段，结果往往导致政策失效。
从总体上看，我国农民集体土地所有权与政府行政权利之间缺乏有效的相互制衡机制，土地利益关系含混，因而造成两种权利经常被人为扩张而发生相互侵权。一方面，基层政权在利益的驱动下，往往打着“为了公共利益需要”的旗号，违法滥用行政权力侵占耕地，损害国家和集体土地所有者的利益；另一方面，农村集体经济组织在追求自身利益最大化的目标下，往往也会扩张土地所有权权能，如违法将耕地改变为非农建设用地、非法出售集体土地等，从而侵害法律赋予政府对农村集体土地实行行政管理的权利（艾建国，2000）。而这两方面的侵权行为正是导致耕地大量减少的重要原因。
在制度方面，除缺乏对“公共利益”的严格界定外，现行的征地制度安排也不合理。由于法律规定的征地费用不能正确反映土地的经济价值，因而由市场决定的土地真实价格与制度规定的扭曲价格之间的差就是一种“租”，自然会吸引各利益集团参与寻租。在城市边缘或城镇附近，土地不同用途之间经济价值所存在的巨大反差，强烈刺激改变农地或耕地用途的行为发生。有资料显示，近年来发生在城市边缘或部分乡镇的土地违法案件中，县、乡（镇）政府和村委会通常是违法主体。
其次，我国现行法律规定对农用地实行用途管制，对耕地实行特别保护，因此农民集体即使面对转变农地用途就可增加收益的机会，也不能违法改变土地用途。事实上，这是农民在实行耕地保护政策中所作出的牺牲，却得不到任何补偿。然而，在市场机制的作用下，农民以及农村集体经济组织在不能通过正常途径得到合理补偿的条件下，就会通过与政府的博奕来获取这种利益，从而导致耕地减少。
此外，不合理的征地制度安排除刺激权力寻租外，往往还会使地方政府在编制城市（城镇）发展规划时脱离市场，导致城市“摊大饼”式的扩张，城镇发展一哄而上，从而引起大量优质耕地良田被多占、滥占。显然，仅仅依赖于法律和行政手段实现耕地占补平衡，既不能制约地方政府决策失误，也不能保证实现特定目标的耕地总量动态平衡。
4.现行土地管理政策还不适应农业经济发展
政府对耕地实行的特殊保护政策，在某种程度上也限制了农民的耕作选择权，农民不能完全根据市场需求变化自由选择耕作类别和自发调整生产结构。此外，由于政府在粮食问题上行政干预过强，如90年代先后实行的粮价管制和粮价保护政策，最终都导致了政府垄断粮食市场，从而进一步限制了农民选择生产和销售的权利，使得农民即使在粮食增产的条件下也不增收，一些地方甚至出现种粮亏损，因而不仅影响了农民收入增加，而且抑制了农民的生产积极性，这也是造成局部农村大面积弃耕的重要原因之一。
（1）缺乏指导农民适应市场生产的土地管理具体措施。虽然政府主管部门对因农业结构调整等的耕地变更考核作出了原则性新规定，但缺乏既能引导农民适应市场又不破坏耕地基本性状的农作物生产指导目录，农民依然难以根据市场需求在一定范围内合理选择农作物类别。因此，农民要么根据市场生产而可能破坏耕地，要么虽不破坏耕地却不能适应市场生产。据笔者对美国印第安那州农户（农场主）的访问得知，美国农户通常一方面根据市场需求（订单）安排生产，另一方面根据政府有关政策统筹安排和调整不同地块的耕作类别，通过不同作物隔年轮番耕作，改善使用农药和化肥对土地生产力的影响。这充分体现了美国农户适应市场生产与保护土地生产力有机结合的现代农业精神，值得我们借鉴。
（2）耕地保护缺乏经济激励。如前所述，如果只是通过强制手段对农地实行用途管制，而在经济上却不给予任何补偿，显然对农民有失公平，农民也没有保护耕地的激励。尤其在农业生产报酬低、土地利用机会成本高的城郊，农民会自发产生改变农地用途的动机。此外，随着我国市场经济发展，农业生产内部土地不同用途的收益差异也日益显化。基本农田作为特殊保护区域，比一般耕地受到的限制更多且更严格，因此，对于必须按照基本农田保护政策从事农业生产的农民，耕作选择权更小，这些农民所能获得的利益往往更低。而政府却缺乏相应的激励和补偿措施。这不仅影响了农民收益，而且也不利于保护耕地，结果往往造成农民盲目从众生产，基本农田也并未得到有效保护，不少地方还破坏了生态环境。
（3）不利于促进农业按比较优势发展。我国劳动力资源丰富，耕地资源稀缺，从发挥比较优势的角度看，粮食是耕地密集型产品，我国并不具有生产粮食的比较优势，因而应将农业劳动力更多用于生产劳动密集和技术依赖型的农产品如蔬菜、水果、花卉、养殖品及其加工品等，提高农产品附加值，促进我国农业经济发展。然而，出于粮食安全考虑，我国又必须保持必要的耕地生产粮食。但我国目前尚缺乏解决这一矛盾的有效综合政策。在土地政策方面，目前只是从总量上控制耕地面积，而缺乏对提高土地粮食产出能力的制度激励。例如，在土地整理中即使提高了中低产田的生产能力，也不作为增加耕地考核，因而地方既不能得到土地整理资金补助，也不能抵消耕地占补平衡任务，由此反而刺激一些地方将不具备开发条件的荒地用以开垦。其结果表面上虽实现了耕地占补平衡，但由于土地开发质量下降，粮食生产能力却大大降低，使得能从生产粮食转换为生产其他农产品的耕地数量十分有限，因而也制约了农业按比较优势发展的生产结构调整。
四、对策
1.合理确定耕地总量动态平衡的评价标准
（1）明确耕地总量动态平衡的评价依据。我国人口众多，且还在不断增长，因此应将实现代际粮食安全和可持续发展目标作为评价耕地总量动态平衡的依据。也就是说，在依靠科技进步及保持和改善生态环境的条件下，考核我国保有的耕地总量是否具有满足人口增长所需的粮食产出能力。在需求方面，根据人口净增长预测，并通过考察每年国民人均粮食消耗量及其变化、饲料用粮需求、以及粮食库存指标，确定全国对粮食的总需求；在供给方面，一方面通过科技育种提高粮食作物单产水平，另一方面通过大面积改造中低产田提高耕地产出能力，由此确定能够提供满足粮食需求的耕地总量。
（2）合理确定耕地总量动态平衡的评价标准。根据全国对粮食的动态总需求，确定国内所需粮食动态供给量，并由此确定在平均产出水平条件下各时期所需的耕地总量。另一方面，建立土地产出能力的评价指标体系，比如设标准评价单元的值为1，代表平均单产水平，若某耕地单产水平为平均单产水平的1.5倍，则该地块折算成平均产出水平耕地的数量指标（面积）为其实际面积的1.5倍；同样，若某耕地单产水平低于平均单产水平，则该地块折算指标将少于其实际面积。因此，建设占用优质良田将不再“占一补一”，而是根据所占用耕地和补充耕地的产出能力来决定需补充的数量。同时，激励科技育种和提高中低产田的产出能力，这样即使耕地面积没有增加，也可以使耕地折算指标增加，通过动态提高耕地的产出能力，实现耕地总量折算指标的动态平衡。当区域耕地总量折算指标超过本区域耕地总量动态平衡要求时，可用于抵消建设占用。另一方面，从发挥比较优势的角度看，我国粮食自给率并非一定要达到100％，可以考虑通过国际贸易适量购买土地密集型的粮食产品，从而缓解经济发展与耕地稀缺的矛盾。因此，在合理确定粮食自给率的条件下，确定耕地总量动态平衡的评价标准。在各个区域，则根据本区域粮食需求变化和土地产出能力的指标体系，按折算指标确定各时期所需保持的耕地总量。
2.根据土地资源区域分布差异采取不同的保护措施
东部（沿海）地区耕地质量好，产出能力高，是维护国家粮食安全目标的关键资源，需重点保护。因此。应在进一步加强对现有基本农田有效保护的基础上，大力推进土地整理：一是通过农地整理改善农业生产条件，提高耕地质量和产出水平，增加有效耕地面积；二是通过城市和城镇土地整理促进土地集约利用，减轻地区经济和城市化快速发展所带来的非农建设占用耕地的压力。同时，应依托东部（沿海）地区经济发达优势，推进科技农业发展，优化农业生产结构。在不破坏耕地性状条件下，增加劳动密集和技术依赖型农产品及其加工品的生产。提高产品附加值和农业竞争能力。
中部地区耕地数量多，光热条件好，土地利用率较高，是维护国家粮食安全的基础。但同时该地区受旱涝盐碱等自然灾害影响的耕地面积大，中低产田分布较广。因此，在耕地保护政策方面，应从注重耕地数量保护转向提高耕地产出能力，增加耕地的折算面积。除对高产良田实行重点保护外，应加强对大量中低产田的综合治理，提高耕地质量，减少自然灾害的危害。
西部地区自然条件差，耕地产出水平低，生态环境脆弱，因此目前不应大量开发耕地后备资源，而应以改善生态环境为重点，通过生态退耕和恢复植被，逐步治理水土流失和土地“三化”，在保护和改善生态环境的前提下适当开发。同时依靠科技进步和土地整理，提高耕地粮食产出能力，促进畜牧业发展。耕地保有量以保障本区域食物安全为前提，严格限制以新开垦耕地作为补偿指标换取东、中部地区资金的行为发生。应积极发展多种经营，种植适宜当地生长并有利于改善生态环境的经济作物，促进西部农村经济的发展。
3.逐步形成适应市场经济的耕地保护机制
在市场经济条件下，产权的核心作用是协调人们之间的经济利益冲突，并通过市场交易进行调整。交易的实质是产权转移，交易双方通过产权让渡获得各自的利益，而产权明晰是实现市场交易的前提。
首先，在耕地保护中应以明确农民集体土地完整产权为基础，从强制性管理逐步转向市场交易。也就是说，除不能对抗国家为了公共利益征用外，农民集体土地所有权应具有占有、使用、收益、处置四项基本权能，其中也包括由基本权能衍生的发展权能。在城乡结合部，农地非农用途转换的压力大，政府为保护耕地，应通过购买农民集体土地发展权来限制农地转变用途。此后，无论谁试图改变农地用途，除应得到法律许可外，还必须向政府购买或赎回土地发展权。这一方面可提高农民从事农业生产的比较利益，另一方面也可增加农村集体以及其他经济组织和个人试图改变农地用途的成本，同时还可制约地方政府盲目扩展城镇的行为，促进现有城镇土地的集约利用。而在农业腹部地区，城市化或工业前景不明，市场机制将引导农民自发选择农业生产。
其次，改革现行征地制度。一是严格界定公共利益的内涵，约束地方政府不规范的征地行为。目前可参照国土资源部2001年颁布的《划拨用地目录》中所列用地类别细目，作为界定为了公共利益征地的范围。二是尊重农民集体土地所有权和土地承包经营权。集体土地所有权是土地承包经营权的存在基础，土地征用将导致土地承包经营权灭失，从而也直接影响到土地承包经营权人的利益。因此，地方政府在批准征地方案后应及时公告，如公告期间遭到征地范围内农村集体经济组织、或过半数土地承包经营权人的反对，则批准机关应甄别反对理由是否合理，自己是否滥用行政权力，并及时予以重新核定。对于严重侵害农民利益的，农民有权向上一级政府申告。如果征地方案无异议，则地方政府土地管理部门应会同有关部门，按市场交易原则与被征用土地所有权人拟定补偿安置方案并予以公告，农民至少应获得不低于拥有土地承包经营权和从事农业生产收益水平的补偿。三是对于确实需要为了经营目的或部分经营目的征地的，也应按上述程序由政府征地，而相应的安置补偿由用地者与农民协商，并由用地者承担，且用地者还需向政府另行购买一定年期的土地发展权而取得完整的国有土地使用权。四是征地占用耕地的，应根据所占耕地产出能力相应的折算面积，作为考核补充耕地数量或货币支付的依据。
第三，建立农地估价制度。一是对城乡结合部农村土地发展权进行估价，为建立适应市场经济的耕地保护机制提供基础性服务；二是对既定农业用途的承包土地进行估价，为培育土地承包经营权流转市场提供中介服务，同时为征地补偿提供市场参考价格。
4.完善耕地保护配套政策，促进农业经济发展
（1）积极引导农民根据市场选择生产。在耕地保护方面，政府应及时颁布不破坏耕地基本性状的农作物生产指导目录，并积极作好宣传工作，使政府关于耕地保护新政策深入到广大农户，鼓励农民根据市场需求在指导范围内合理选择农作物类别。在市场引导方面，除进一步作好信息传播工作外，还应加强对产品需求未来走势的分析，积极为农民服务，使农民避免盲目从众生产，并积极为农民广开销售渠道创造条件。在农业生产方面，依靠科技进步，为农民提供优质作物品种，提高单产水平；同时，鼓励农民根据市场调整耕作类别，改善土地条件，提高土地生产力，使我国广大农民逐步成为既能适应市场又能自觉保护耕地的现代农民。
（2）加强对耕地保护的经济激励。除前述对农业生产报酬低、土地利用机会成本高的城郊农地应采取的措施外，还应对基本农田特殊保护区域制定相应的经济激励政策。笔者认为，可采取以支付放弃耕作选择权的形式对农民进行补偿，提高那些必须按基本农田保护政策从事农业生产的农民的比较利益，使他们所能获得的收益与选择其他农业生产所能获得的收益不至于相差太大，从而使他们能安心为实现国家食品安全目标生产，同时也达到了保护耕地目的。
（3）在保护耕地的同时积极为促进农业按比较优势发展创造条件。一是通过土地整理提高耕地粮食产出能力，增加耕地折算面积，为农业生产结构调整提供必要的土地资源。在促进土地整理的政策中应以提高耕地产出能力为目的。措施上采取以耕地折算指标进行考核，激励和规范土地整理。应根据当地条件科学制定土地整理项目规划，保证资金投入，并严格项目的执行和管理。二是加大农业科技投入，既包括对土地密集型粮食产品的科研投入，也包括对劳动密集型农产品的科技投入，提高产品的竞争能力。促进农业经济的发展。