对“村官”罢免程序中的几个问题的探讨，本文主要内容关键词为：村官论文,几个问题论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2004)01-0113-03
“村官”的罢免程序是指由村民依法撤消村民委员会成员职务的方法、步骤和时间、 顺序构成的过程。1998年新颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《 村民委员会组织法》)，加大了村民自治力度，明确了村民对“村官”具有罢免权。罢 免权是村民们主动行使的权利，它是村民们监督“村官”们的一个极为重要的方式，罢 免权的行使，促使“村官”们时刻意识到要以维护村民利益为己任，而不敢滥用职权。 但同时，我们也看到，《村民委员会组织法》对村民如何行使罢免权即具体的罢免程序 却规定得不够明确。因此，笔者认为，加强对“村官”罢免程序的研究，对于加强村民 自治建设具有重要的意义。
一、罢免程序的启动阶段
在现行的《村民委员会组织法》中，对罢免程序的启动作出了相关的规定。该法的第1 6条中规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以罢免村民委员会成员，罢 免要求应当提出罢免理由。”在这条规定中，我们可以看到，罢免程序的启动应当具备 两个条件：一是罢免要求的提出要达到法定人数，否则就无法启动罢免程序，或者说是 启动的罢免程序非法。二是要有罢免理由。
对于罢免理由，在新的《村民委员会组织法》中并没有明确指出，到底是什么样的理 由可以提出罢免要求，从理论上来讲，违法犯罪的“村官”自然应当是被罢免之列，但 并不是只有对违法犯罪的“村官”才可以提出罢免，若村民认为某个“村官”在任职期 间不能胜任该职务的，当然也可以提出罢免要求，另选出合适人选。其理由在于：一是 “村官”们来自于民选，是接受村民委托之人，如果他们无法再取得村民的信任，村民 当然可以行使罢免权；二是村民有随时罢免“村官”的权力，则“村官”们就不敢公然 藐视民意，他们的贪污舞弊行为或者可以减少。从该规定来看，为了防止罢免权被滥用 ，在罢免程序启动之前，需要对上述的两个条件进行形式上的审查，即要求罢免的人数 是否达到法定人数和是否有罢免理由。那么这个形式上的审查应当由哪个部门进行呢? 罢免程序由谁来负责启动才比较合适呢?从《村民委员会组织法》中的有关规定来看， 罢免要求应当交给村委会，村委会先对村民的罢免要求进行法定人数上的审查后，由村 委会负责启动罢免程序。然而，在现实生活中，由于村委会的主任和副主任手中握有公 共权力，当他们成为罢免对象时，往往就会利用手中拥有的权力拒绝召开村民会议，导 致罢免程序无法启动，造成村民所享有的罢免权落空。这种现象在现实生活中屡见不鲜 的。例如，1999年哈尔滨市王岗镇前兴隆村村民几乎每两三天就向村支书递交一份《罢 免书》，要求召开村民大会，罢免兼任书记的村委主任梁振志，但副书记则表示对此无 能为力，使得村民们的罢免权无法得到实现。[1]这种情况的出现，说明《村民委员会 组织法》对这一问题的规定过于简单化，不能适应现实的情况。
笔者认为，对于这个问题，不同情况应当采用不同的方式，不能简单地规定交给村委 会，这不利于事情的解决。当村民要求罢免的对象是村委会成员时，可把罢免要求和罢 免理由交给村委会主任，由村委会负责召开罢免会议；当村民要求罢免的对象是村委会 主任或者副主任时，罢免要求和罢免理由应当交给乡镇政府有关部门，由乡镇政府有关 部门负责对提出罢免要求的村民进行法定人数上的审查和罢免理由的审查，并负责召开 村民大会，以保证村民的罢免权能够得到依法行使。虽然在《村民委员会组织法》中规 定，乡镇政府只是起指导、支持和帮助的作用，但是在目前的情况下，乡镇政府在必要 时也需要介入，以便于更好引导村民真正实现自治。
二、罢免程序运作的步骤和时间
村民行使罢免权，需要通过一系列的步骤来完成，这一系列的步骤就构成了罢免程序 。在每一个步骤中，都需要有时间的限制，用来保证罢免程序得以顺利进行。否则，就 有可能造成罢免案被长期搁置的现象产生，在现实生活中也出现过这样的情况。例如， 2000年6月26日，在浙江省温州市城乡结合部的水心村，村民董志平等282人(该村有选 举权的村民共有445人)签名同意的罢免村委会主任孙荣光等人的罢免要求被送到城郊乡 政府，他们列举了罢免的三项理由：第一，以建村民安置房的名义，进行违法活动；第 二，集体私分店面房；第三，村投资有重大过失，使集体资产遭受损失。但是他们的这 一罢免要求一直都没得到回应，直到2001年7月22日才由村民自行组织召开村民大会罢 免掉了原来的村委会主任，重新选出了他们认为合适的人选，依法实现了自己的权利， 这期间竟然经历了一年多的时间。很显然，村民的罢免权的实现需要这么长的时间，是 不符合《村民委员会组织法》的立法精神的，同时也容易激化村民与村委会之间的矛盾 ，既不利于村民的工作和生活秩序的正常运行，又不利于村委会开展工作，这最终受到 损害的只能是村民自己。因此，为了使村民的罢免权得到真正的实现，必须对罢免权的 运作过程作出时间的限制。笔者认为，应当在以下的几个阶段明确时间的限制。
第一，有关人员在接到罢免要求和罢免理由之后，应当在7天内向村民们和被罢免人公 布罢免要求和罢免理由，这样可以使村民们知道罢免程序启动了，从而可以进一步监督 罢免程序的运作过程和结果。
第二，选民登记，并公布选民名单。村委会或者乡镇政府的有关部门应当在公布罢免 要求和罢免理由之后的20天内组织选民登记，并公布选民名单。
第三，村委会应当在公布选民名单之后的10天内决定罢免大会的日期和地点。并在大 会召开的7日前将开会的时间、地点予以公布，以利于村民们提前做好准备。
第四，投票结束后，村委会应当当场进行投票整理，通过公开唱票的形式来得出结果 ，村委会应当在唱票结束后，当场宣布投票结果，把罢免程序完整地置于村民们的公开 监督之下，从而保证罢免的合法性、公正性。
三、违反罢免程序的制裁规定
在罢免实践中，罢免权的行使总不是一帆风顺的，在很多时候，村民行使罢免权还是 受到了诸多的阻碍。有的村干部利用村民法律知识不多的弱点，采取哄吓的方式来干扰 村民行使罢免权。例如，2002年12月28日，贵州习水县李子村300多名村民称，该村主 任自主持工作以来，不为村民着想，把李子村搞成了一个破烂不堪的尴尬村，经多数村 民提议，准备罢免村主任。部分村民以告全体村民书的方式提请全村讨论，对村委会主 任是否罢免，凡同意罢免的可以联名签字。但正当签字期间，派出所通知牵头罢免的村 民立即到派出所交代，认定他们是拉帮结派，企图推翻共产党，是违法行为。但这实际 上是村民依法行使自己的罢免权的行为，而不是违法行为，乡镇干部、司法机关应当支 持，而不应当乱扣帽子。派出所的行为从心理上引发村民的恐惧和不安，在一定程度上 起到了阻碍村民行使罢免权的作用。有的则采用各种压制手段来阻碍村民行使罢免权的 ，例如上述提到的哈尔滨市王岗镇前兴隆村的村民在哈尔滨市人大会议召开之际，走了 50里路到会场外打出红色条幅：“根据《村民委员会组织法》要求市人大弹劾梁振志书 记村长职务”。陆书记(王岗镇镇委书记)一见村民代表唐怀恩就一把拧住他的耳朵说： “快给我滚回去!”并训斥副书记：“连老百姓都看不住。”百般阻挠村民行使罢免权 。[2]
这些村干部、乡镇干部如此胆大妄为地阻挠村民行使正当的罢免权，与《村民委员会 组织法》中没有对破坏罢免的行为做出相应的制裁规定有很大的关系。法律规定了村民 享有罢免权，却缺乏对罢免权行使的保护规定，这等于虚设“罢免权”。罢免权的行使 得不到乡镇干部、乡镇党委的支持，要实现是极其困难的。那么，这种罢免权能算得上 真正意义上的村民自治权吗?真正的村民自治是村民依法管理本村事务，而不是依靠乡 镇干部、乡镇党委以及村委会的“良心”来管理本村事务。
因此，要从法律上来保护村民的罢免权的行使，就需要在法律上增加关于阻碍村民罢 免权行使的制裁规定。具体地说来，笔者认为，可以对以下的行为作出规定：对于破坏 和阻挠罢免的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代 表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关负责调查并依法处理。 对有下列行为之一的，由上一级人民政府责令改正，并视情节轻重给予批评教育或者行 政、纪律处分；违反治安管理规定的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑 事责任：(1)用暴力、威胁、贿赂等不正当手段破坏或者妨碍选民自由行使罢免权的；( 2)对提出罢免村民委员会成员要求的人进行压制、报复的；(3)无正当理由拖延村民大 会召开的；(4)未经村民会议通过，罢免村民委员会成员的；(5)以其他不正当方式干扰 、妨碍罢免工作正常进行的。
收稿日期：2002-12-15
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