集体土地制：中国乡村工业发展和渐进转轨的根源，本文主要内容关键词为：中国论文,根源论文,工业发展论文,乡村论文,集体土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国渐进转轨的相对成功是对西方产权理论的一个有力挑战，它引起了中外学者的广泛关注和争论。在比较中国和前苏联、东欧的改革时，人们注意到中国的农村人口和劳动力比重很大，而后者的这一比重很小。这可能是造成转轨差别的重要原因（Sachs and Woo，1994）。 另外，中国农村部门中的乡镇企业产权界定不清，按西方产权理论它应很难发展（Weitzman and Xu，1994）。但事实是，它在改革中最具活力，并与农业共同成为中国80年代高增长的两大支柱。简言之，争论者强调了中国较大的农村部门和乡镇企业在转轨中的重要作用。
但这些研究过多地重视了改革时期，而忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。这意味着它们在转轨中必然要发生作用，但人们却本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本但却被忽视的事实是，中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天可能就不会有乡村集体企业。但是，该制度的这些作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。这三大问题包括：什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业崛起的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。
一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源
集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动， 土地的集体化是其中最根本的内容。 周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的土改中无偿地分到了土地。因此，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身并不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此没有进一步解释。
集体化使集体组织而非国家成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。
但是，大包干利用自下而上的合同原则改变了原有的控制关系。农户在与村政府讨价还价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着它使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有者代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了社会财富的重要源泉，从而变得强大起来。第二，大包干制意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变了国家、乡政府和村政府的关系。公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能也随之消失，即乡村政府开始从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。
那么，什么是以上变化的制度根源呢？它就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%的人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei ， 1994 ； Peiand Gunnarsson，1996）。
二、集体土地制：农村集体工业产生和发展的制度根源
在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。
1.集体土地制度与集体工业的内在联系
从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出社队工业来。这种逻辑关系非常简单，但最简单的往往是最基本的。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。
根据张毅（1990，第209页）的数据，农村工业早期投资的82.6 %来自集体积累，银行贷款只占17.4%， 且基本是流动资本。 周其仁（1995）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。由此我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的再投资，它是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义反映了社队或乡村工业的最本质特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。
2.为什么国家无法控制社队工业？
这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法禁止买卖社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。理解这一问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则，它就必须承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它划分出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管也有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它并没有演变成全局性的制度基础。
3.为什么农村集体工业由乡村政府控制？
许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上并没有多少发言权。这就是常与王（1994）指出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地但土地很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊有关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈地反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队或乡村企业是对原土地的再投资，因此仍被该土地的所有者拥有。
正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们仍能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。
总之，两权分离并不是外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。 这可能也是为什么社队工业在70 年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。
三、集体土地制：中国渐进转轨模式形成的根源
诺顿（1994，p.266）认为， “乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应了中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应”。但事实似乎并非完全如此，因为恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，而非这一环境在乡镇企业发展前就存在因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品”。当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业、城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个谜。诺顿的解释是外因性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。
首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万， 工人数量从2830万增到9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。农村工业年均30%的增长率推动了中国经济的全面增长。这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。
第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示的，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。但更进一步的问题是什么造成了这种就地化。不少人曾认为是户籍制。但户籍制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。
事实上，户籍制与集体土地制同为改革前发展模式的有机组成部门，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户籍制无法操作。除了三年大饥荒那一段时期，集体土地制确实具有此功能。这一点在下文还将提到。我要强调的是，集体土地制是户籍制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户籍制更不在话下。
假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户籍制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户籍制本身。支持这一判断的事实是户籍制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。
相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户籍制，人们可以在市场上自由买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户籍制显然难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户籍制的基础立刻就崩塌了。
总之，是集体土地制度导致了就地工业化，并使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换言之，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是造成中国与东欧转轨模式差别的根源所在。
四、集体土地制：中国转轨低风险的根源
激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织则用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。但从它们的角度看，这却是理性选择。我们以浙江桐乡某个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家工厂：服装厂、印染厂、菊花茶厂、砖厂和为上海桑塔那轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成；其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村调查时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果等服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主则需重起炉灶。
这里，服装厂的市场风险是怎样被分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，p.226）。第二，市场风险不仅被工人， 而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评，说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。其一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物，那个集体组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。其二， 亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。其三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴、养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。
经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业却做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产则不可能如此容易就东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。
集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例的很小一部分。由此我们可以想见东欧转轨的社会震撼有多大。所以，使中国经济转轨风险小的制度基础不是别的，恰恰就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。
五、对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾
本文开头曾指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。而集体土地制的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度被改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。
虽然突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但该理论在两个基本点上没能反映出中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的中国乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权，而政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展中起了重要作用（Pei，1996，1998）。 第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中央国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，p.96）。但如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体。（注：其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开， 乡村政府不再控制农村集体经济。）但事实是，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。
经验显示，只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换言之，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制着农村集体的。
与此相反，如果土地在80年代初被私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，村集体也会自然崩溃，政企合一也会自然分离。村政府会变得不再具有中国特色，与其它发展中国家的村政府也不会有什么不同，它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。
正象我们前面的定义所界定的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没有私有化。土地下放生产队那次调整几乎使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万家社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。
现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，p.101 ）对中国渐进转轨成因的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，但这一思路确实指出了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，这一差别是造成不同转轨模式的原因之一。不过，由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最多只对了一半。
如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的深重压力。这是由改革前的人口爆炸、重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每一块集体土地平均地分担着的。
假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户籍制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会再有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就会变成转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳动力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。
事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用，才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。当然，集体土地制度的弊病也不少，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。但本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长远设计。
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