农村金融市场开放和民间信用阳光化：央行和银监会模式比较，本文主要内容关键词为：央行论文,金融市场论文,民间论文,信用论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、央行“只贷不存”小额贷款公司模式及其绩效解析
2005年央行选择山西平遥、贵州江口、四川广汉和陕西进行民间小额信贷的试点工作，试图引导民间金融的融资活动走向正轨，并将民间融资纳入金融监管机构的正式监管之下。这种模式目前推行得比较顺利，在5个试点地区一共建立了7个小额信贷公司，其基本情况如表1。
在5个试点地区中，进展比较快的是平遥试点和江口试点，这两个模式在基本原则上是基本一致的，如规定只能发放贷款，而不能吸收存款；规定贷款中支持“三农”的比例不得低于一定界限；规定贷款利率一般不能超过人民银行基础利率的4倍；规定信贷业务必须在一定地域范围内进行；试点中的股东人数不得超过5个；小额贷款公司的注册资本金的最低要求一般都在1 000万元左右，门槛较高，市场准入条件比较严格。表2是4个小额贷款公司的单笔贷款占注册资本金的比例和规模。
山西平遥是最早进行NGO(非政府组织)小额信贷试点工作的地区，其试点方案相对比较成熟。在平遥的试点方案中，民间小额信贷的资金来源有六大途径，即发起人自有资金及财产、国外机构资金、委托人转贷资金、捐赠资金、政府扶贫资金和人行再贷款。贷款对象为农户和农村中小企业(可跨区域)；贷款限额方面，规定单笔贷款金额上限1万元；实行市场化利率，最高不超过基准利率的4倍；在风险防范上，原则上以无偿援助、捐赠资金等设立风险补偿基金，对小额贷款损失提供一定比例的补偿(初步考虑为20％)，该部分资金由试点县相应成立的小额担保贷款促进会或贷款协会掌握，专款专用。初定的方案是，小额信贷组织资金规模为2000多万元人民币，由5家发起人的自有资金构成，将来在政策允许的情况下，再陆续吸收委托资金、吸收对公存款和吸收个人存款(初期是只贷不存)。特别值得强调的是，平遥在试点中特别重视配套制度的设计，如举办扶贫到户示范工程并对贷款户进行培训，配合小额信贷项目，为贷款户传授先进适用技术，提供投资项目的成功率，减少小额贷款风险，等等；同时平遥方案中注重扶持龙头产业，这包括对市场型农户和形成中的龙头企业发放小额贷款，并在放贷同时建立农户或企业间的小组联保机制，形成“1+N”金融服务模式。平遥正在考虑建立专业合作社组织，由信贷组织将贷款发放给专业合作社，再通过合作社将贷款发至农户和企业；同时，考虑组建为农户和企业服务的担保基金，为其融资提供信用担保。在贷款领域方面，试点方案规定，平遥小额贷款组织资金的70％必须投向农民养殖、商贸流通业，并且70％以上贷款必须控制在5万元以下，10万元以下贷款要占到总贷款额的75％以上(这里的5万、10万元指单个农户累计贷款额)。在贷款信用评估方面，将以村为单位和依托，每个村选择3到5位德高望重的村民组成“信用审查小组”，审查贷款，并随后张榜公布接受全体村民监督。信用审查合格者即可与小额贷款组织签约贷款，但仍需要一两个担保人。
贵州铜仁地区江口县NGO小额信贷试点的最大特点是面向国际国内进行招标，希望借此引进外来投资者组建小额信贷机构，同时引进国际先进的管理技术和经验。这一点与平遥以政府为主导，选择5位发起人组建小额信贷机构的做法形成对比。招标模式在透明度和可操作性上明显优于政府主导型选择模式，也有利于小额信贷机构组建中减少政府的干预，使组建工作更加透明。但面向国内外招标的方式也存在若干弊端。比如国内外中标者在中标之后如何协作、如何在将来贷款中减少交易成本，是一个值得关注的问题；再如国内外投资者进入江口小额信贷市场后是否会发生大量资金被吸走的情况，也具有很多不确定因素。另外一个与平遥模式不同的特点是，江口县的试点取得了亚洲开发银行的支持，前期调研和制作标书的工作由亚洲开发银行提供技术援助，在发标之后亚洲开发银行还将对中标机构在江口组建的小额信贷组织提供部分启动资金。亚洲开发银行的参与使江口模式在资金上具有一定优势。在贷款对象方面，平遥模式重点面向农村中小企业放贷，而江口模式则侧重于服务农户个人，这是由铜仁地区的经济结构和产业发展现状所决定的。在服务区域方面，江口模式的思路是采取渐进策略，即第1年允许小额信贷机构在县城开展10％的贷款业务，第2年允许其在县城开展20％的贷款业务，直到第3年的30％封顶。随着农村城镇化水平的提高，小额信贷机构服务县城的比例还可提高。
平遥模式和江口模式都强调一种渐进式推进小额信贷试点的策略，但在贷款对象、贷款领域、机构组建方式、资金来源等方面存在诸多不同，这种差异在很大程度上反映了两个地区在经济机构和产业结构方面的不同。江口模式最大的特点是在小额信贷机构组建中引进竞争性机制，这种竞争机制有可能在一定程度上保证参与组建的投资者的资质和经营能力，为未来小额信贷机构的规范化运作奠定一个较好的组织和制度基础。平遥模式中最值得关注是其贷款风险控制机制的设计。鉴于平遥在20世纪90年代末期的教训，平遥模式特别注重风险补偿基金的作用，并在贷款中实施比较规范的信用评估，同时尝试推行多户联保等制度来减少不良贷款的产生概率。同时，平遥模式中注重扶持贷款对象的做法也值得提倡。这种制度设计使得小额信贷机构和接受贷款的农户形成一种“命运共同体”，塑造了一种长期的契约关系，这对于从长期角度控制贷款风险非常重要。平遥模式中通过龙头产业进行“1+N”式贷款和通过专业合作社贷款的方式也是非常有创新性的做法，有助于农业产业化的推进和农户组织协调成本的降低。
从央行推行的“只贷不存”小额贷款公司的各种机制设计来看，央行在小额贷款实施的地域范围、三农贷款的比例限制、风险贷款的比例限制等方面，都有非常明确的规定，可以看出，央行推行的是一种渐进的策略，这显示出央行在民间金融规范化试点方面的谨慎态度(见表3)。但是“只贷不存”以及股东人数不超过5个等规定，确实限制了小额贷款公司的经营能力、资金来源的可持续性以及资金来源的多元化[1]。
值得警惕的是，在央行推行的小额贷款公司试点中，主导者仍然是地方政府。作者在到山西平遥的实地考察中，深切感受到地方政府在试点工作中的主导性作用。地方政府对小额信贷试点的积极参与无疑是推进试点的重要力量，但是不可否认的是，作为一个理性的自我效用最大化的当事人，地方政府也会尝试在试点中寻求自己的利益，这就产生了政府对民间金融规范化试点不当干预的可能性，同时也为各种不正当行为(如寻租)等提供了机会。假如政府在民间金融试点的过程中，按照自己的偏好和利益倾向，选择符合自己偏好的投资者组建小额信贷组织，那么这种金融组织就不可避免地带有浓厚的政府色彩，这就必然产生两种可能：第一，这种本来是民间性的信用组织势必会增强对政府的依赖性，从而就会减弱其贷款质量审查和风险控制的力度，使政府最终成为各种不良贷款的承担者；第二，政府人员会通过正当的渠道干预民间金融组织的信贷行为，从而难以保证民间信用组织的贷款的独立性，不利于贷款质量的提升。实际上，在20世纪90年代末期，山西平遥就有过类似的教训，当时由于各级政府对农村合作基金会干预过多，任意摊派，把农村合作基金会当作自己的小金库，结果造成农村合作基金会贷款质量下降，不良贷款大量累积，最终当农村合作基金会倒闭的时候，政府不得不为这种本来是民间性的金融组织“买单”，花费了大量的财政力量弥补其损失。
二、银监会的农村金融市场开放试点及其政策含义
在中国人民银行推行民间金融规范化试点改革之后不到一年，银监会于2006年12月20日，发布《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出农村金融市场开放的试点方案。应该说，银监会的农村金融市场开放试点方案，是最近十几年以来农村金融领域力度最大的改革举措，对于改善农村金融领域信贷资金外流、农村经济主体融资困难，推动农村产业结构调整和农民增加收入必将产生深远的影响。更重要的是，农村金融市场将出现多元投资主体并存、多种形式金融机构良性竞争的局面，有利于有效动员区域内农民储蓄和民间资金，有序引导这些闲散资本流向农村生产性领域，对民间信用的合法化和规范化有着重要的意义。
银监会的改革举措可以归纳为5个突破。
第一，农村金融机构设立方面的突破。积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行；二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织；三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司；四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，也可将管理相对规范、业务量较大的信用代办站改造为银行业金融机构；五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构，鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所在地辖区内的乡(镇)和行政村增设分支机构。村镇银行和社区性信用合作组织的设立对于引导和动员区域内资金有重要意义，这也就意味着各种民间信用组织和拥有一定规模资金的农村微观经济主体(包括农村中小企业和农村居民)，只要具备银监会规定的注册资本金要求和其他监管要求，就可以设立具有合法地位的正规农村金融组织(包括农村银行和农村信用合作组织)。
有意思的是，2006年10月31日通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》(2007年7月1日起实施)，其中并没有明确规定农民可以设立农村信用合作组织。而此次银监会的农村金融市场开放试点方案，却一步到位，直接允许农民设立主要为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织，这就比《农民专业合作社法》的规定又前进了一大步。可以说，这个举措，将会极大地改善农村资金紧缺和资金外流的情况，也有利于整合现有的民间信用组织，使这些民间信用组织获得合法的地位。一旦民间信用组织获得明确的法律地位，就可以达到“一箭双雕”的目的：一方面，可以进一步规范和完善民间信用组织的经营行为，把民间信用组织的运作置于监管部门的监管框架之下，从而有效监督和控制民间信用组织的潜在金融风险，加强其规范性和安全性；另一方面，改变了长期以来民间信用组织没有合法地位的尴尬，使得民间信用组织从“灰色金融”走向“阳光化”，从而可以极大地调动民间资金存量，使闲散的民间资金更多地回流农村，服务于农村经济建设。
而村镇银行设立的意义更为重大。村镇银行有希望成为未来中国社区性中小银行，它们是地区性的金融机构，一般不跨地区经营；同时，其经营能力和比较优势也使这些金融机构只能适于在一个比较封闭的区域内运作。在金融体系比较发达的市场经济国家，银行体系中占绝大多数的是社区性的中小银行，大银行为数很少。从20世纪90年代中期美国的情况来看，占据美国银行最大比例的是5亿美元以下的中小银行，占美国银行总数的94％左右；而高于5亿美元的大银行只占银行总数的6％。而从总资产来看，5亿美元以下的中小银行的总资产只占全部银行总资产的20％左右，而5亿美元以上的大银行的总资产占80％左右(见表4)。这就说明，美国银行体系中，中小银行在数量上占绝对优势，但是大银行在资产规模上占绝对优势。我国现有的股份制银行中，大多是规模非常大的银行，而缺乏规模较小的社区性中小银行。因此，此次银监会开放农村金融市场的试点，对于改善我国中小金融机构缺乏、农村金融市场竞争性不足的情况，是非常有益的。
第二，农村金融组织注册资本金的突破。此次银监会开放农村金融市场试点的主要指导思想，是调低注册资本，即根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行业金融机构注册资本，使新设机构的资本金门槛与农村经济发展的实际相符合。
从表5这个注册资本金的规定来看，与中国人民银行的5地区“只贷不存”小额贷款公司的注册资本金规模相比，银监会的试点方案更加注重降低门槛，使农村各类资金拥有者都有可能进入农村金融市场，从而扩大农村金融市场的资金来源。从理论上来说，农村金融市场中的资金需求主体多为农村中小企业和一般农户，资金需求量较低；而从农村金融市场现有的民间信用组织的融资存量来看，融资规模也是比较低的。因此，对农村金融市场中的各种行为主体降低市场准入门槛，有利于民间信用组织的规范化发展，使现有的民间信用组织可以在目前的融资水平上进入正规金融市场。相比之下，央行所推行的小额贷款公司模式的注册资本金门槛很高，这就容易把很多有能力为农村中小企业和农户提供小额贷款服务的民间信用组织排除在合法融资主体的范围之外；同时，由于小额贷款公司的单笔贷款规模都在几十万元左右，因此其融资服务对于一般农户的内在激励必然下降，从而导致央行的试点对一般农户而言意义有限。
第三，鼓励农村金融机构加强农村融资服务激励机制的突破。银监会此次试点，其政策指向是非常明确的，就是运用各种经济激励手段，鼓励各种农村金融机构加强对农村的融资服务。银监会的试点中，规定新设银行业法人机构总部原则上设在农村地区，也可以设在大中城市，但其具备贷款服务功能的营业网点只能设在县(市)或县(市)以下的乡(镇)和行政村。农村地区各类银行业金融机构，尤其是新设立的机构，其金融服务必须能够覆盖机构所在地辖内的乡(镇)或行政村。为了鼓励金融机构对在农村设立分支机构的热情，规定凡是在农村地区设立机构的申请，监管机构可在同等条件下优先审批。股份制商业银行、城市商业银行在农村地区设立分支机构，且开展实质性贷款活动的，不占用其年度分支机构设置规划指标，并可同时在发达地区优先增设分支机构；国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在大中城市新设立分支机构的，原则上应在新设机构所在地辖区内的县(市)、乡(镇)或行政村也相应设立分支机构。同时取消境内银行业金融机构对在县(市)、乡(镇)、行政村设立分支机构拨付营运资金的限额及相关比例的限制。
第四，农村金融机构股权多元化和治理结构灵活化的突破。农村金融机构的股权多元化，可以最大限度地动员区域内的资金，使每一个资金所有者都能够在农村金融市场中找到合适的位置。这有利于有效增加农村金融市场的资金供给，解决资金短缺的问题。此次银监会开放农村金融市场试点，着意调整投资人资格，放宽境内投资人持股比例，对境内企业法人向农村地区银行业法人机构投资入股的条件做了适当调整。试点方案规定，境内企业法人应具备诚信记录良好、上一年度盈利、年终分配后净资产达到全部资产的10％以上(合并会计报表口径)、资金来源合法等条件。资产规模超过人民币50亿元，且资本充足率、资产损失准备充足率以及不良资产率等主要审慎监管指标符合监管要求的境内商业银行、农村合作银行，可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。另外，为了控制村镇银行的风险，使村镇银行的设立具备良好的经营基础，试点方案规定，村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上(含1家)境内银行业金融机构作为发起人。适度提高境内投资人入股农村地区村镇银行、农村合作金融机构持股比例。这些措施，最大限度地防止新成立的村镇银行被单一的资金供给者所控制，鼓励投资来源的多元化和股权结构的分散化，为村镇银行未来的运作奠定了良好的资本来源结构。
一般来说，农村金融市场的特点是客户资金需求规模小，金融机构规模小，信贷业务比较零散，具有一定灵活性。这些特点，都决定了农村金融机构的公司治理跟一般大的商业银行必然有比较明显的区别。农村金融机构的内部治理结构应该尽量灵活化，具备高效、简洁、实用等特点，不适宜照搬大商业银行的成规。银监会的试点方案明确规定，农村地区新设的各类银行业金融机构，应针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立并完善公司治理，在强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。在机构设立中，在保证决策效率和控制风险的前提下，应尽量简洁化。方案规定：新设立或重组的村镇银行，可只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能。董事会可不设或少设专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银行，其董事长可兼任行长；信用合作组织可不设理事会，由其社员大会直接选举产生经营管理层，但应设立由利益相关者组成的监事会；专营贷款业务的全资子公司，其经营管理层可由投资人直接委派，并实施监督。这些规定都是适应农村金融市场特点的举措，可见银监会的决策指导思想是尽量贴近农村金融的现实，努力满足农村地区资金需求者和资金供给者的需求，而不是想当然地把一些现成的做法强加给新成立的农村金融机构，这种务实的作风是值得肯定的。
第五，鼓励农村金融领域金融创新的突破。农村地区的金融业务与大城市的金融业务有很大的区别。由于农村资金需求者的融资规模小且较为零散，因此农村金融机构所设计的金融产品必须符合农村地区资金需求者的特点，不能照搬大城市金融产品的成例。农村民间信用组织所提供的金融产品也具有非正式的特点，甚至其契约形式都是非正式的，以便最大限度地降低交易者的交易成本，满足农民的差别化的资金需求。在银监会开放农村金融市场的试点方案中，其基本指导原则是放宽业务准入条件与范围，鼓励金融创新。一方面，银监会在成本可算、风险可控的前提下，积极支持农村地区银行业金融机构开办各类银行业务，提供标准化的银行产品与服务；但另一方面，考虑到农村金融市场非正规化的特点，银监会也鼓励并扶持农村地区银行业金融机构开办符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务。农村地区银行业法人机构的具体业务准入实行区别对待，因地制宜，由当地监管机构根据其非现场监管及现场检查结果予以审批。这就为农村金融机构金融创新留下了很大的发展空间。
注释：
①数据来源：根据各小额贷款公司公开的招标说明书以及报刊公开报道资料整理。
②数据来源：Federal Reserve Bank of Atlanta。
③数据来源：银监会官方网站。
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