关于我国高等学校办学自主权的探讨——历史与特征，本文主要内容关键词为：自主权论文,特征论文,学校办学论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概述
“高等学校办学自主权”这一概念，是我国高等教育理论工作者根据我国高等教育改革和发展的现实，提出的一个具有相对明确指向性的概念。它与西方学者提出的“学术自由”、“大学自治”概念，既有某种历史的继承性，又有不同的使用范围。
1、具有“基本的历史联系”的三者
所谓“学术自由”，是指在法律规定的范围内，学术探索者随自己意志活动的权利。所谓“大学自治”，是指大学除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对大学的事务行使一定的权力。所谓“高等学校办学自主权”，是指高等学校在办学方面具有主动权，能够自己做主。
在历史上和现实中，这三个概念各有其时代背景和实际含义。正如列宁曾经提出的：对待社会科学问题，必须“不要忘记基本的历史联系。考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”（注：《列宁选集》第四卷，第43页。）学术自由、大学自治和高等学校办学自主权正是有着“基本的历史联系”的三者。
2、各国普遍重视、多样化的自主权
大学是学生或教师的自治体→教会日益插手大学，欧洲多数大学成为教会的附属品→随着国家政治实体的不断确立，政府与教会逐渐分离，国家开始管理高等教育（注：1802年拿破仑在法国颁布《帝国大学敕令》，以法律的形式确立了政府对高等教育的管理。），这是大学自治所走过的基本路线。时至今日，高等学校办学自主权得到各国普遍重视，政府、社会、市场和高等学校的关系正在裂变与重组。这条历史轨迹同时是研究相关问题的重要线索。
“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就象战争太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”换言之，大学越是远离社会，其自治程度可能越高；反之，大学越是走近社会中心，其自治程度受限制的因素就越多。还有一个堪称十足“硬件”的问题是，完全意义上的自治必然要求高等学校在教育经费上的经费独立性。从过去到现在，尤其是当代，要让大学获得在教育经费上的完全独立性，这是根本不可能的。可见，教育的社会性始终是大学自治不能成为绝对的重要因素。
政府的强权性决定了在政府与大学二者的关系中，政府起主导作用，大学自治仅仅是相对而言。包括立法机关在内，“既然政府可以轻而易举地居于大学的上风，甚至，如果它愿意的话，可以摧毁大学，那么，对学术自治的某些限制是不可避免的”（注：[美]约翰·布鲁贝克：《高等教育哲学》，浙江教育出版社，1987年版，第31页。）尤其是随着大学职能的不断扩展，大学与政府、社会之间相互依存的关系更加紧密，大学从中世纪时期的传统中继承下来的“反控制”力量日益式微。另一方面，政府与社会干预大学自治的力量却不断壮大。政府对大学进行实质性控制的方法主要有：立法、财政资助与预算、专业评估和规划等。
由于历史时期不同，国情不同、政体不同和文化传统不同，使得大学自治在世界范围内具有多样性的特征。即使在同一国家内，大学自治权在机构上和层次上的表现，也不尽相同。英国的董事会、校务会、评议会和教授会，德国的评议会，美国的董事会、教授会和公理会等等，各有职责各具特色。正如英国教育史学家博伊德所说的：大学自治制度的建立，是大学在各种政治势力之间取得的一种平衡，大学自治更多地表现为各种力量（包括政府、大学、个人及高等教育有关的组织机构）的妥协。大学自治对西方各国而言，是一种大学通过长期抗争而获得的权益。
研究表明：“对大学自治的概念，不同的国家，不同的学者，基于不同的背景，出于不同的目的，着重不同的侧面，其认识既有相同的方面，同时也存在着许多差别。我们认为大学自治是一个相对的、发展的、具有多层次含义的概念。”（注：唐卫民：《西方大学自治的理论分析和比较研究》，沈阳师院硕士学位论文，1996年，第2页。）学术自由和高等学校办学自主权也同样如此：在世界范围内，主题相同而表现形式却因国而异、多种多样。
二、历史回顾
学术自由是大学自由的一个方面，另一个方面也同样属于自由的范畴，即：高等学校工作环境的条件性自由——高等学校面向社会自主办学的权利，这是学术自由的必要条件。西方的“大学自治”与我国的“高等学校办学自主权”，从核心内容的本质上说，并无太大差别。当然，在一些具体问题上，如社会背景，自治或自主的具体运用形式等，存在某些不同之处。可以说，我们称之为“我国高等学校办学自主权”是有中国特色的“大学自治”。
1、建国之前的情况简述
建国以前，从总体上看，我国高等学校并无多少“自治”可言。（注：中国古代具有大学特点的书院，享有高度的自治和比较充分的学术自由，另当别论。）然而，民国时期前十几年期间的教育改革值得回味。如果从清末1862年北京同文馆的建立说起，至民国末年的1949年，我国高等学校的“自治”大致经历了从无到有又渐趋式徽的历史演变过程。这一演变过程，与社会大环境（包括政治、军事等）息息相关。
(1)清末王朝统治下的中国近代高等学校，在“大学自治”方面，乏善可陈。
(2)中华民国南京临时政府成立后，蔡元培就任第一任教育总长。蔡元培接受西方资产阶级的哲学思潮，在政治制度上，他反对专制主义，赞同议会制和内阁制；在学校体制上，他反对校长权力过分集中，主张民主办学及“教育独立”。在1912年由他主持起草颁发的《大学令》中，就规定了大学要建立评议会、教授会，并对这些组织的权限作了相应的规定。其后，于1922年，蔡元培发表 《教育独立议》一文，提出了：教育事业，当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教会的影响。教育独立的主张，既是蔡元培教育思想的一个组成部分，也是当时社会的一种教育思潮。这一教育思潮的出现始于辛亥革命失败以后。其时，各派军阀连年混战，北京政府“你方唱罢我登台”，政局混乱，经济凋蔽，加上帝国主义各国对包括我国教育在内的控制甚嚣尘上，我国教育事业风雨飘摇。主张“教育独立”的目的在于独立自主地发展我国的新教育，摆脱封建军阀政府和外国势力的钳制。独立的主要内容有：教育经费独立：教育事务独立；教育离政治而独立：教育离宗教而独立；高等教育之学术独立。其中，蔡元培关于教育脱离政党而独立的主张，是包含教育方法、教育行政和教育经费的独立。质言之，蔡元培所要求的教育独立具体涉及到高等教育，就是完全不受军阀政权控制的“大学自治”。这一要求，从当时社会背景而言，包含太多的理想主义成份。
因此，尽管在蔡元培治下的北京大学评议会曾多次发表反对北洋军阀政府的宣言，曾数次宣布与北京政府教育部脱离关系：尽管由他为代表提出的实行大学院制和大学区制的改革方案得以实施（1927年6月—1929年6月），但是“教育独立”最终化为泡影。国民党南京政府明确规定中国的教育是“一个主义、一个党、一个领袖”的教育，并通过颁布一系列法令、条例，加强了对高等学校的控制。
2、建国之后的发展与演变
建国以后，我国高等教育领导管理体制在权力集中与权力下放的选择中，颇费周折。而所谓“权力下放”实际上与80年代所谓的“高等学校办学自主权”，虽然不是一回事，但在思想逻辑上、体制嬗变过程中，有着紧密的联系。总体观之，建国后我国高等学校办学自主权问题由来已久，只不过在改革开放之前此问题隐藏于中央与地方政府对高等教育的权力划分背后。简言之，在改革开放之前的1949年至1978年，在计划经济体制下，高等教育管理的基本特征是以政治性的经验决策为基础，以权威的行政指令为主导方式，高等学校办学自主权缺乏必要性、没有可能性。随着改革开放的步伐越来越大，随着有计划的商品经济和社会主义市场经济的建立与发展，高等学校办学自主权的问题浮出海面，而且日益突出，以致在我国于1998年8月29日颁布的《高等教育法》中作为重要内容之一进行法定。
(1)一般来说，建国至今我国高等教育的领导管理体制，大致可以划分为六个阶段。
第一阶段：建国初期至1958年。这一阶段国家强调集中统一管理高等教育，高等学校主要由教育部和国务院各部委直接管理。高度集中是这一阶段高等教育领导管理体制的基本特征，强调全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则。无疑，计划经济管理模式是这种高等教育管理体制权力集中于中央的基本原因。
第二阶段；1958年至1963年。鉴于权力集中于中央，不利于调动地方积极性，这一阶段强调对高等学校的管理，要权力下放、分散管理。因此，下放权力成为这一阶段高等教育领导管理体制的重要特征。
第三阶段：1963年至1966年。这一阶段高等教育领导管理体制在权力是集中还是分散的问题上，采取走中间路线的办法。具体而言，在总结上述两个阶段经验教训的基础上，中央决定实施既能对高等学校有效领导与控制又能发挥地方积极性的领导管理体制——中央统一领导，中央和省市、自治区两级管理。
第四阶段：“文化大革命”期间。这一阶段属于非常时期，原有的高等教育领导管理体制遭到严重破坏，失去了其应有的职能和行为规范，从而陷入一种无序的状态。
第五阶段：“文化大革命”结束后至1985年。这一阶段我国拨乱反正，实行改革开放。中央统一领导，中央和地方两级管理的高等教育领导管理体制得到逐渐恢复，我国高等教育领导管理体制的基本结构得以确立。
第六阶段：1985年至今。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，这一文件对于我国高等教育发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。为了“在新的经济和教育体制之下，各地将有充分的可能发挥自己的经济和文化潜力，加快教育事业的发展”，中共中央对于分级办学作了进一步规定：“为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。”
随着高等教育领导管理体制从权力集中向权力分散的改革，高等学校作为办学的一个独立实体，应该拥有什么样的权力？于是，扩大高等学校办学自主权的问题被正式提到议事日程上来。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“要扩大高等学校办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费，有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。对不同的高等学校，国家还可根据情况，赋予其他的权力”。
在建立社会主义市场经济的社会背景下，中共中央、国务院于1993年2月颁发《中国教育改革和发展纲要》，明确了进行高等教育改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。这次改革是对整个高等教育布局和结构的调整和重构，是对政府、社会、高校各自角色的重新组合，是对整个高等教育资源配置方式的彻底更动。其内容要点有：其一，在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体；政府转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构，对高等教育方针政策、发展战略和规划等提出咨询建议，形成民主的、科学的决策程序。其二，在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门指导性学校的统筹权。省（自治区、直辖市）在充分论证、严格审议程序，自行解决办学经费等条件下，有权决定高等学校招生规模和专业设置。设置高等学校，由全国高等学校设置评议委员会评议，国家教委审批。其三，在国家教委与中央业务部门的关系上，国家教委负责统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务。中央业务部门要加强对本行业的人才预测和规划，协助国家教委指导本行业的人才培养工作，负责管理其所属学校，包括在国家宏观指导下，决定所属学校的招生规模、专业设置、经费筹措、学生就业等。随着中央业务部门职能转变和政企分开，中央各业务部门所属学校要面向社会，其办学体制和管理体制分别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、交给地方政府办、企业集团参与管理等不同办法。
(2)建国以来，我国在教育管理体制上有过几次较大规模的调整与改革，《中国教育改革和发展纲要》的出台，至少在以下三个方面表明这次改革是富有新意的：
第一，以往的改革并未改变政府与高等学校的关系和直接行政管理的做法，仅仅在管理权限上有一些变化：而现在的改革目标是建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制，要扩大高等学校的办学自主权，使得高等教育学校变为自主办学的法人实体。
第二，以往的改革仅仅是中央统一管理的权限的下放，地方没有独立的统筹决策可言：而现在的改革是给予地方政府办学的自主性。
第三，一个重要的社会大背景是：以往的权限调整是中央高度计划统一的经济体制下开展的，地方并无独立的资源基础，所有的资源都集中在中央政府手中。这种经济体制之下，地方和高等学校的权限缺乏可资保障的基础。而现在的改革是与经济体制改革同步的（至少几近同步），所以，地方和高等学校权限的获得具有比较现实的资源基础。（注：谢维和：“我国教育管理体制改革的走向及其分析”，《教育研究》，1995年第10期，第24页。）从这些方面来看，《纲要》对于我国高等教育管理体制改革，对于高等学校办学自主权落实，的确是有承前启后、继往开来的现实作用和历史意义。
变化是从反思开始的，改革需要法律的保障。时至1998年8月29日，《中华人民共和国高等教育法》经第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过，并于1999年1月1日开始实施。如果说《中共中央关于教育体制的改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》都具有里程碑意义，那么《中华人民共和国高等教育法》作为《中华人民共和国教育法》的配套法律，更是我国高等教育发展史上一件具有里程碑意义的大事。它规定了高等教育的性质和地位、发展高等教育的基本原则、高等教育的基本制度、高等教育投入和条件保障、高等学校的设立条件、高等学校的法律地位以及高等学校教师和学生的权利义务等内容，尤其是对高等教育的管理体制和办学条件、高等学校的办学自主权等问题作了明确规定，充分体现了教育法和《中国教育改革和发展纲要》的基本要求，规范了高等教育管理和办学活动，大大改变了以往高等教育工作无法可依，单纯依靠政策指导的状况，为依法治教奠定了基础。
1998年12月，在教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》第30条中提到：“切实落实《高等教育法》关于‘高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理’的规定，扩大学校办学自主权。”
1999年5月，教育部下发《教育部关于实施，〈中华人民共和国高等教育法〉若干的意见》，强调要依法治教，全面落实高等学校的办学自主权：“教育主管部门要尽快制定有关规定，加强分类指导，采取有力措施，依法落实高等学校的办学自主权，促进各类高等学校和其他高等教育机构建立自我发展、自我约束，面向社会依法自主办学的运行机制，保障高等教育事业的继续发展。”
(3)历史发展到今天，困扰政府管理部门和高等学校的关于高校办学自主权问题，终于有法可依。然而，有法可依并不意味着相关的过去争论不休的理论与实践问题都已澄清与解决。仅以高等学校法人的基本性质和政府对学校的管理为例：过去我国教育体制改革之所以总是陷入“放权则乱”、“收权则死”的不良循环，根本原因就是缺乏确立“高校法人地位”这一基础。高校法人地位最基本的特点应包括：高等学校的独立性与自主性，高校法人的独立性和学校法人的具有财团法人的性质。根据这三个特点，高等学校的法人概括而言就是：高等学校具有独立的主体地位，享有独立的法人财产，并可在法律允许的范围内自主地行使权利，并承担相应的任务。这一法律地位是落实高等学校办学自主权的依据和法律基础。法人的本质即是社会组织作为民事活动主体具有的独立人格和自主性质。高等学校法人除具有一般法人的民事主体性质外，还具有教育主体性质，即具有相应的办学权利能力和行为能力，享有办学自主权利。高校法人具有民事主体性和教育主体性的双重性质，表明高校不是民法上的一般法人，而是一种特殊类型的法人，应定性为公法人性质的特别法人。然而，一种观点认为：用法人制度只能解决高校的民事权利问题，而不能解决高校与政府的关系问题。解决这一问题取决于政府在多大程度上放权，是否依法放权，依法管理高校。因此，确立高校法人地位并不等于扩大办学自主权，二者没有必然联系。另有一种看法则认为：高校成为法人，政府将以双重身份与高校发生联系。一方面，政府将以高校的投资者和高校财产委托人等身份，选派代表依法或依合同参与高校财产的内部管理。在此种法律关系中，政府与高校的地位是平等的。另一方面，政府教育主管部门仍代表国家行使教育行政权，即从目前对高校的直接计划管理转化为宏观调控，这种宏观调控是严格依法而实现的。由于我国高校层次、种类繁多，差别很大，其权利和义务要求也必然不一致。政府对高校法人的管理应视不同情况而有所区别。（注：王晓泉：“关于‘高等学校法人地位’问题的观点综述”，《中国高等教育》，1993年第2期，第36页。）“高等学校法人”只是高等学校办学自主权包含的众多问题之一，单单这一问题，就向教育法学提出了一个众说纷纭的难题。可见，有法可依是一种大进步，同时也存在着如何理解和执行法律的问题。
总之，建国后对于高等学校办学自主权的认识历程，大致走过了这样的阶段：
一是从乞求式地要求政府“下放”权力，“给学校一点自主权”，到理直气壮地强调办学自主权是高等学校办学应有之义。
二是从直觉地需要具有高等学校办学自主权，到理性地、全面地理解和认识高等学校办学自主权的必要性和可行性。
要言之，要求政府放权让权，仅仅是从高等学校缺乏办学自主权出发，并非真正法律意义上的赋权。从要求扩大高等学校办学自主权到确认高等学校的法人地位，直至比较深入地探讨高等学校与政府的权力分配关系问题，这是一个有关高等学校办学自主权研究问题层层递进的嬗变过程，说明了对这一问题的认识逐渐由浅入深、由片面到全面。
三、特征探讨
特征，是指事物特点的征象、标志。研究我国高等学校办学自主权的特征有助于更加深刻地观察与分析有关我国高等学校办学自主权的问题。纵观世界的历史和现实，可以发现一条规律，即：越是社会大变革时期，高等学校之间和高等学校与外部社会部门为获取更多资源的竞争越是激烈，高等学校关于办学自主权的呼声就越高。这是教育外部关系规律的又一种体现。而高等学校办学自主权的实质意义并不在于如何自主，而在于能不能真正地行使自主权。高等学校拥有了办学自主权，也就意味着它在实质上拥有了自身的生存权和发展权。进一步而言，高等学校只有在政府认可后摆脱来自政府方面不必要、不合理的控制，高等学校办学自主权才有实现的可能。要做到这一地步，取决于社会政治体制与经济体制变革与否以及变革程度。
概言之，我国高等学校办学自主权具有三个特征：模仿性、难产性和过渡性。
1、模仿性
我国高等学校办学自主权的模仿性问题，可从历史与现实这两个维度进行探讨。
(1)如前所述，建国前的本世纪二十年代，我国曾经一度掀起“教育独立”的风潮。
这一风潮的最大背景无疑是清王朝的封建统治被推翻，“旧者已亡，新者未立，伥然无归”（严复语）。在封建势力与外国势力的夹缝中，蔡元培作为我国近代学习西方教育的先进代表，选择了模仿西方所谓的“教育独立”的路线，他关于教育经费、教育事务、大学学术和教育远离政治的主张，深具超阶级、超社会的倾向，因此而成为抽象而又不现实的主张。“是时国内教育界对于美国教育仿效之风正盛，差不多唯美国之‘马首是瞻’，孟禄、杜威二氏之来华，尤足以助此举之完成”。（注：转引自蔡克勇：《高等教育简史》，华中工学院出版社，1982年10月第一版，第136页。）
“教育独立”与“高等学校办学自主权”二者的含义决不能等量齐观。然而，在某些方面、某种程度上（如大学学术）二者又有相近之处，有着必然的逻辑关系。正是从这一意义上去追溯历史才有意义。
(2)从现实来看，我国高等学校办学自主权也存在一定的模仿性。
改革开放以来，一方面我国坚持走有中国特色的社会主义道路，另一方面提倡要学习和借鉴国外的先进经验。民办高等教育的兴起、学分制的改革、校长负责制的试行等等，既与我国经济体制和教育管理体制改革的大背景密切相关，也与受到“欧风美雨”的影响有关。同样道理，扩大高等学校办学自主权的提出，实际上标志着高校向高度集中统一的高教管理体制提出挑战并要求调整两个关系：中央与省两级高教主管部门之间的关系和政府与高校之间的关系。长期以来，我国深受前苏联高等教育管理体制的影响，国家对高等教育管理统得过死，不能很好地发挥地方和学校的积极性。质言之，高等学校办学自主权的目标指向就是让集权走向分权。美国作为当今世界最典型的高等教育分权制的国家，其分权模式在很大程度上影响了我国高校办学自主权的内容。但是，中国有自己的国情，所以这种模式性或称参考性，又夹杂了许多中国本土的色彩。此外，八十年代中期企业界实施的厂长（经理）负责制，也在一定程度上促进高等学校办学自主权加快进程。
2、难产性
(1)19年的争取和努力。
1979年12月6日《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青等几位著名大学校长、党委书记关于“给高等学校一点自主权”的呼吁。同时，《人民日报》在编者按语中指出：学校应不应该有点自主权，应该有哪些自主权，教育体制如何改革，才能更好地适应工作重点的转移，这是很值得探讨的问题，希望全社会就此提出建设性意见。苏步青教授等人的这一意见，可视为建国后关于我国高等学校办学自主权的先声。其后，在有关报刊杂志和各种会议上，“高等学校办学自主权”的论述与呼吁不绝于耳。批评“上面”管得太多、太死，要求“松绑”，改变高等学校直接附属于行政部门的关系，把高等学校办成“独立的实体”，建言纷纷。诸如在80年代就有人尖锐地提出：“当前，高等教育改革的首要一环，是把由于国家化而被剥夺了的高等学校的自主权力交还给它”。（注：孟明义：“高等教育改革的根本目的是实现社会化”，《高等教育研究》，1989年第3期，第8页。）等等。直到1985年《中共中央关于教育体制的改革的决定》和1993年《中国教育改革和发展纲要》，都将高等学校办学自主权作为重要问题写入文件之中。然而，真正以法的形式规定高等学校“面向社会，依法自主办学”却是在1998年。此时，对1979年而言，已历经了19个春秋。我国高等学校办学自主权的难产性特征由此可见。
(2)高等学校办学自主权难产的原因何在？
首先，这与我国发端于70年代末的改革具有三大特点的第三个特点是分不开的。
我国的改革开放不是以突变、以“休克疗法”而是以渐进为策略。其具体体现在于：十一届三中全会提出“在计划体制框架下，充分运用价值规律”；十二届三中全会提出“计划经济与市场调节相结合”；十三大提出“国家调控市场，市场引导企业”；十四大提出“社会主义市场经济”体制；十五大带来了以“公有制实现形式多样化”为主要特征的经济体制改革的新突破。我国走向社会主义市场经济的渐进性改革，经济体制改革的步伐总是先于教育管理体制的历史进程，是我国高校办学自主权难产的决定性因素。
其次，是与从学术界到政府部门对高等学校办学自主权认识不足与认识不清大有关系。
高等学校办学自主权是必要的，这没有歧见。但是，这种主权的内涵与外延是什么？如何处理好高等学校与政府、社会的关系？什么样的办学自主权是适度的？随着经济体制的改革，人们对于这些问题略有触及，却难于定论。理论上的困惑，实践中的迷茫，成为高等学校办学自主权难产的又一重要因素。
再次，一个十分重要的原因是与几十年来我国强调政府的作用为基础的行政约束高等教育运行的制度有关。
长期以来，我国高等教育形成了以集中控制和服从模式为其制度的主要特征。运用经济学的观点来分析，这种模式是一种被控制者（高等学校）丧失了自由进入和自由退出的服从模式。这种强制的结果，使得高等学校的制度形成本来应该是一种重复博弈的结果而变成了一次性博弈的结果。在重复博弈的过程中，高等学校为了实现自身利益的最大化，必须拥有自主权地来调整人和事的办学活动，而追求办学质量与效益的最优的动态过程，其实质就是对办学主权充分和合理与否的验证过程。而在一次性博弈的状况下，高等学校处在外在强制的压力下，丧失自由进退的选择，它必须按照上级主管部门的意愿按部就班地办学，这就导致高等学校漠视办学自主权倾向的出现，最终导致高等学校办学自主权因外部强制压力和内部缺乏冲动而难产的结果。
此外，我国教育法规建设滞后于教育实践，也是高等学校办学自主权难产的一个外在因素。
3、过渡性
(1)高等学校办学自主权的过渡性这一特征与整个中国改革路径的渐进性特点紧密相关。
我国改革在起始阶段就确定了改革过程所应遵循的基本原则，即“我们的改革要在党的领导下，有计划、有领导、积极而又稳妥地进行”，其后又反复了强调“要正确地处理好改革、发展和稳定三者之间的关系。”因此，我国改革被称为“渐进式改革道路”。形成鲜明对照的是，东欧、俄罗斯的改革方式是“激进式”、“大爆炸式”、“休克疗法”，他们认为只有快速破旧才能快速立新，并且这种激进的改革可以摧毁潜在改革过程中的“可逆转性”因素和“可逆转性”势力。其实，我国改革的渐进性特征，并非体现在改革推进速率的快慢上，亦非反映在改革内容选择的先后次序上，而是体现在包括高等学校办学自主权的扩大与落实等几乎每一项改革都具有“过渡环节”这一特征上。换言之，渐进性主要是它具有中间“过渡地带”、“多步到位”方式和鲜明的演进特征。显然，经过近二十年的呼吁力争，我国高等学校办学自主权终于第一次以法的形式作了规定。“初生之物，其形必丑”，这意味着这些规定具有不成熟性，表现在特征上就是过渡性。
(2)“过渡性”包括两个含义：
首先，从历史发展过程来看，我国高等学校办学自主权发生与发展的社会背景是改革开放。尤其是社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型，成为高等学校办学权问题日益受到重视的主要促进因素。
市场经济区别于计划经济的核心问题是资源配置方式市场化。与此同时，政治权力、行政权力从过去计划经济时期的无限性到市场经济时期的有限性，包括高等学校在内的社会机构及成员由过去完全依赖国家行政配给，到现在逐渐通过市场体系自由竞争、相互依存。政治是经济的集中表现，经济体制的改革势必引起政治体制的相应调整。既然资源配置的基本方式由政府转向市场，就必然要导致生产关系和权力机构相互关系的新的整合，其中，放权与分权就是整合的重要体现。一方面，企业在商品生产与流通领域自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，使得企业在实现自主权方面远远走在高校的前面，同时为高校提供了性质不同本质相近的经验：另一方面，充分认识市场经济引发了从中央集权到地方分权的改革态势，地方政府成为越来越活跃的经济利益主体，地方的自主权较过去而言大大加强，也从客观上要求高等学校办学自主权要与市场经济的需要和为地方经济建设服务相适应。而这种相适应需要一定的时间和过程，从这个意义上来说，只要我国社会主义市场经济的建立还未臻完善，只要我国与经济体制在同一性中互存的政治体制改革还不到位，高等学校办学自主权就只能是过渡性质。
其次，从具体内容来看，随着社会形势的不断变化和高等教育的急剧的改革与发展，法规所定的我国高校办学自主权其实也只是纲要式的、不完整的，尤其是在具体实践上，红头文件与法规并存的现象，比较充分地反映出有关高等学校办学自主权的实际上的过渡特征。例如，在《中华人民共和国高等教育法》第四章“高等学校的组织和活动”中，第三十四条规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。而实际情况则是关于高等学校教学方面政出多门，统得过多、自主太少。以教学计划为例，教育部高教司并不强求统一，但是一些有关主管部门却纷纷下达红头文件，甚至连学时、教学大纲、教研室设置都作统一规定。仅“两课”方面就有：毛泽东思想概论、邓小平理论、马克思主义经济与原理，马克思主义哲学原理、思想品德、法律基础、当代世界政治与经济、形势教育、军事理论；此外，还有高校要开设音乐欣赏课、美术欣赏课、就业指导课等等规定。连同专业课和外语课在内，高等学校在教学计划的安排上十分困难。又如，在教材方面，有的部门用行政命令的方式要求学校统一购买其指定的教材，高校不得自选。如此做法的缘由，无疑是与经济利益驱动和长官意志有着密切关联。可见，高等学校也必须“减负”，另一方面必须实实在在地“争权”与“增权”。否则，“依法治校”如同口号，高等学校办学自主权落而不实，红头文件的权威性压倒法律法规，将会造成高等学校自主办学在过渡中演进受阻。这不符合法的精神，也不利于高等学校乃至整个社会的发展进步。
质言之，高等学校办学权的过渡性特征，所反映出来的是在信息不充分、未来具有不确定性条件下改革活动主体理性认知的有限性特征。从这一点来看，多步到位和“迈小步、紧迈步、不停步”演进可能是解决高等学校办学自主权问题的最为合理的途径。必须明确指出的是，当社会发展到一定程度，当有关法律法规已颁布出台之后，低层次的不合法的小步慢走则可以休矣。历史的经验告诉我们，法制推动了人类社会走向文明，法制调整经济关系促进社会的发展，法制调整政治关系保证国家机器的运转，法制调整社会公共职能使社会达到有序，法制对高等教育的盛衰同样具有重大影响。
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