费改税的现实选择，本文主要内容关键词为：现实论文,费改税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府自1998年3月份以来，陆续取消了很多政府性收费、基金项目，也降低了很多收费的征收标准，5月21日又召开了收费收支两条线的电视、电话会议。但是当前费改税有前防后弹的倾向，具体表现在地方有关部门以本地经济不景气、税收收入征收不力以及增支任务重为借口，对收费项目能收则收，能罚则罚，甚至有的地方还召集各职能部门下达收费任务，定收费指标，“站好最后一班岗”。对这一问题我们不能掉以轻心，我们认为应在更深入、更全面地了解费改税的理论和现实意义的基础上，加快改革进程，加大改革力度，以防出现乱收费的反弹。
一、费改税的理论依据
不论是在西方经济学还是在我们的政治经济学理论中，税收都被看作是最好的政府收入形式。这是因为与其它财政收入形式相比，税收具有固定性、强制性、无偿性3个特性。即政府可以以法律为准绳，凭借其政治权力，无偿地从社会取得收入。正是由于这3个特性，税收收入才成为西方国家公共收入的主要支柱。与税收相比，通过收费形式取得公共收入，总要依据“受益原则”，通过向公共场所或公共设施的特定使用者或享用者按照特定标准收取相应的费用，以所收费用来满足政府用款的需要。这就决定了收费形式取得的公共收入不可能也不应该成为政府公共收入的主要形式，它只能是政府公共收入的一种补充形式。这一经济原则也一直指导着西方财政的实践。
现代公共产品理论对费与税的关系界定有很好的阐述。现代公共产品理论认为，物品或劳务基本可分为纯粹的公共物品、混合物品、纯粹的私人物品3大类。所谓纯粹的公共物品是指那种向全体社会成员共同提供的（效用的不可分割性）且在消费上不具竞争性、受益上不具排它性的物品或劳务。这部分物品和劳务由于具有3个特性，如果由私人提供，难以解决“免费搭车者”的问题（“免费塔车者”是对那些寻求不付任何代价而又得到效益的人的一种形象性的说法），所以必须由政府通过财政提供，即只能由税收形式来保障。纯粹的私人物品是指那种只向为其付款的个人或厂商提供的，且在消费上具有竞争性，并很容易将未为其付款的个人或厂商排除在受益范围之外的物品或劳务。这部分物品或劳务一般通过市场机制来实现供求平衡。事实上很多物品或劳务并不同时具备效用的不可分割性、消费上的非竞争性和受益上的非排它性。而是只满足其中的一项或两项。所以公共产品理论把纯粹的公共物品和纯粹的私人物品视为一个闭区间的两个极点。居于这两个极点之间的物品或劳务统一被视为混合物品。
一般来说，大部分物品或劳务属于混合物品。比较有代表性的是“拥挤性的公共物品或劳务”，即一种物品或劳务同时具有效用的不可割性和消费的非竞争性，但在技术上能够排它且排它成本较低。“拥挤性公共物品或劳务”具有一个显著的特征，由于存在消费上的效益外溢性，随着免费消费者人数的增加，会产生一个拥挤点，在这个拥挤点之后，消费者人数再增加，其边际成本不为零。如公路和桥梁等，所以对这部分混合公共物品，可通过市场提供，但同时财政需给予补贴。具体就是通过政府收取使用费的形式来提供，使用费的标准是以低于其提供该种物品或劳务的平均成本，而平均成本和使用费之间的差额，便是对使用者的补贴，这一补贴是以税收为来源的。从这里我们可以看出，政府收取的使用费既不同于市场行为，也不同于纯粹的政府行为。这是因为“拥挤性公共物品”如果完全以市场行为来提供，会造成商品供给量低于效率水平导致效率损失。如果完全以政府财政来提供，则会导致过度消费，使得拥挤成本增加，造成社会福利的损失。使用费有其自己的独特作用，一是有利于促进政府所提供的公共设施的使用效率，二是有助于避免经常发生在政府所提供的公共设施上的所谓“拥挤”问题。
通过上面的论述我们可以得出这样的结论：收费与收税的关系有一个主从关系。政府应以收税为主，收费只是为国家财政提供一些补助性或辅助性的财源。但收费也有独特的不可替代的地位和作用。
二、现阶段在我国费改税的必要性
费改税是当前理顺政府分配关系，规范政府分配行为，减轻企业负担的迫切且现实的选择。目前由于乱收费的存在，已严重损害了我国的政府收入机制，具体体现在：
（一）当前的财政困难与收费体制的混乱密切相关。
政府机构收费，最早起始于1984年国家开征的能源交通重点建设基金和预算调节基金，此后一发不可收拾，各种名目的“费”和“金”争相“亮相”。目前，全国到底有多少个收费项目，恐怕没人能说得清楚。（湖南省有的市仅办理收费许可证的部门和单位就有291家，收费额占有税费总额的2/3，收费种类1000多项。目前有些地方在成立费务局）但1997年国家收费基金已超过4000亿元，相当于全国财政收入的47%左右（市县一级的收费规模与财政收入基本持平），比市场经济国家高出近40个百分点。我国政府机构收费分为两种：一种是国家机关、事业单位和社会团体依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的财政性资金，这部分属预算外收入，随意性很大；另一种是以各级政府或政府部门的法规或规章为征收依据，即制度外收入。这部分收费随意性更大。目前政府的实际收入占GDP的比重共有25%-30%，而政府征收的税收收入和列入预算的非税收收入只占GDP的11%（1996年数）。以收费形式取得的政府预算外收入和制度外收入占GDP的比重却已达到了14%-19%。这就是国家财政预算紧张的原因。
政府性收费膨胀给社会经济带来很多不良后果。首先是大量收费游离于政府调控之外，使用的随意性和自主性很大，导致公务消耗性和消费性支出极度膨胀，同时助长腐败。其次，大量的收费项目对地方政府吸引力很大，使得地方领导利用体制转轨过程中的漏洞截留中央税收，变税为费，这也加剧了税收制度运行的困难。
（二）当前的企业负担重也与政府职能部门的乱收费紧密相关。
目前我国企业存在税负不重，但整体负担不轻的状况，直接原因就是税外杂费过多。据有关方面统计，截至1997年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个。地方的收费项目各省情况不一，最多的一个省有470个收费项目，最少的有50项：全国各类基金有421项。其中，经过国务院、财政部批准的基金有46项，其余基金均为省级政府和中央各有关部门自行设立。诸多的收费和基金直接加重了纳税人的经济负担。据国家某部委统计，全国工业企业利税总额的20%用于交纳各种各样的政府收费。此外，名目众多的乱收费严重影响了企业的经营及其投资决策。据湖南省资料统计，一个企业基建或技改项目，各部门收费占总投资的20%-40%，由于收费不同于税收，即不具有固定性，又不能进入预算，所以目前建设单位存在的项目远远超出投资的概预算，就可想而知了。
（三）从启动经济增长的角度看待费改税的问题。
当前我国的宏观经济发展正处于“内忧外患”的关键时期。从国内环境来看，多年形成的短缺局面结束后，买方市场已基本形成，但同时，经济增长率与物价涨幅持续回落，通货膨胀率已连续8个月为负数；经济增长率回落趋势仍较明显，且短期内存在继续下滑趋势，虽然多次使用货币政策手段抑制经济下滑，但推动经济增长的驱动力已呈衰弱之势。从国际环境看，1997年开始的东南亚货币危机到现在的日元贬值，整个亚洲经济乃至世界经济的波动对我国的出口及宏观经济发展都很不利。
尽管困难重重，但考虑到国有企业改革、金融体制改革及当前的就业形势等问题，新一届政府已明确提出1998年完成8%的经济增长目标。从宏观经济理论及国外实践看，启用财政政策，启动经济，确保1998年8%的实现，已基本达成共识。这主要基于财政政策手段在刺激经济发展，调整经济结构方面有其自身的优越性，并且具有时滞短、见效快的特点，但多年来形成的财政困难使得财政有些“心有余而力不足”，减税增支应成为当前财政的现实选择。从减税这方面来说，普遍减税不是很现实的，在当前预算外收入和制度外收入规模庞大的情形下，减税的措施应主要从清费立税的角度来体现。财政部项怀诚部长在其财政启动经济的措施中已把清费立税作为一项重要的工作提了出来，即“减轻企业和居民负担的重点要放在清费改税上。年内尽快取消不合理的收费项目，严控批判新的收费项目；确需保留的可以降低收费标准或相关项目归并；属税收性质和具有税收功能的收费应尽快并入税收，加快费改税进程。”从这里我们可以看出，费改税是当前启动经济发展的一项重要保证，也是以后长时期我国经济能获得可持续发展的重要一环。
三、费改税的具体思路
当前规范收费管理体制，推行费改税的具体思路已基本达成共识。即在正确划分费税的界限前提下，对那些具有税收性质且易于管理的收费项目。可开设新税种，也可扩大现有税种的税基，统一征收。而对那些合理且必不可少的收费项目，分别纳入“规费”和“使用费”系列，并改革收费管理体制、收费办法和资金管理方式，纳入统一的政府预算，实行规范化管理。对不合理的或没有法律依据的项目，要坚决予以废止。在这一基本框架下，我们应从以下几个方面进行重点突破。
（一）要对收费管理项目进行全面清理。
完善收费管理体制，进行费改税的改革已列入新一届政府的一项重要工作内容。自1998年3月份以来，政府已又陆续取消了一系列政府收费项目和基金，为企业减轻了不少负担，但是这远远不够，这次改革必须真正从全局来考虑，对收费项目进行全面清理。哪些要取消，哪些要保留，哪些要改成税收，要清清楚楚，明明白白，单纯从减几百项以至上千项，只是治标，不能治本，是不能从根本上解决问题。要治本，必须从收费管理体制出发。
首先对现在的收费项目要有一个客观的评价，有一些基金项目在成立之初，不仅是合理合法的，而且对经济的发展起了一定的促进作用，但是由于经济的发展，这些基金项目对经济发展来说已不再是必要的了，就应及时取消。比如最早建立的“两金”，充分发挥了其加强能源重点建设基金的作用，并随着“瓶颈”制约的缓解而停止了。但是仍有一些收费项目，如商业网点建设费等，在当时的产品供给制的计划经济时代，也发挥了其应有的作用，但随着市场经济的建立，大型商业网点的建设已完全进入了市场，再向企事业单位或个人征收商业网点建设费就是不合理的了，必须取消。
其次，保留规费和使用费，其余所有收费项目一律取消。这主要是因为目前的收费项目具体的种类我们很难说得清，具体取消什么是很难概况所有的收费项目的，单纯从取消什么来进行改革，不会将这项改革搞彻底。所以我们建议除了规费和使用费外，取消所有收费项目。而保留规费和使用费的理由主要是：一税和费各有其特定的地位和作用，二者之间不能相互替代。二保留使用费主要基于“拥挤性物品或劳务”的存在，对“拥挤性物品或劳务”征收使用费，不仅可以提高这些物品或劳务的使用效率，而且可以降低征收成本。二规费是指政府部门向公民提供特定服务或实施特定行政管理所收取的工本费和手续费，主要包括行政规费（如护照费、身份证费等）和司法规费（婚姻登记费、诉讼费等）。规费不宜取消或不宜改成税收主要是因为行政规费是为补偿公共部门提供劳务所需的费用，而司法规费则是基于缴纳者从公共部门劳务中得到了利益。总之，不论规费还是使用费，完全由政府支付或完全推向市场都不是彻底行不通的，但这里有一个成本与效益的权衡问题。通过收费的形式，能充分体现“谁受益谁支付”的原则，既降低了征收成本，又提高了资源的使用效益。所以保留规费和使用费是最佳选择。
最后，保留的规费和使用费，要做到所有收费项目都有法律依据，收费标准的确定要经过严格的程序，并且遵循一定的原则。更重要的还应纳入统一的预算进行管理。乱收费的起因，一个很重要的原因就是缺乏有效的预算监督和管理机制。所以通过这次改革，我们应改变以前存在的政府收入自收自支现象，做到所有政府收入全部进入预算。
（二）切实推行费改税
推行费改税已具有很多有利条件，如目前有一些收费项目已具备了收税的基础，很多地方的许多收费项目都由税务机关代征代收，这既无形之中混淆了税费的区别，又额外加大了征收成本。对这些收费项目来说，费改税已是水到渠成的事情。
费改税的核心内容是哪些费应改成税，因为税收具有很强的法律效应，所以在这个问题上一定要认真对待。从税收的产生看，它是为了维护国家政权，维持国家机器的正常运转而产生的。所以改成税收的费也必须是满足国家履行政府职能所必需的，而且是能弥补现在政府职能的实现不完善的方面。具体表现在以下几个方面：
1.为维护社会经济稳定职能，需建立完整的社会保障体系，在收入来源上，应以社会保障税来解决。
社会保障体系是一国维护社会经济稳定最起码的要求，也是国家财政的一项基本职能。由于体制上原因，我国一直采取社会保障统筹缴费的办法，由劳动、民政、财政等多个部门来管理。由于缺乏强有力的法律制约，资金的筹集上，存在着征收手段软化，资金使用分散，社会保障资金的发放难以得到有效的保障等诸多问题。所以征收社会保障税，把养老保险、失业保险和医疗保险等由国家统一管理，既可确保社会保障体系的确立，为全体纳税人提供最基本的生活保障，又可以把企业从企业办社会中解脱出来。社会保障税的征收在我国是有一定的基础的。首先目前有一些地方的社会保障资金基本上由税务机关代征代缴；其次，随着当前市场经济的深化以及下岗人员的增多，居民的基本生活保障问题已提到了很迫切的历史日程上来，从政府到居民个人这个问题都已日益被关注，此时开征社会保障税可以说是深入民心，所以遇到的阻力一定也很小。
2.为了矫正外部效应，排除私人边际效益和社会边际效益之间的不一致性，比较有代表的是履行环境保护的职能。为此需要征收环境保护税。
环境保护是一项比较典型的公共商品，其收入来源一般都是税收收入。在我国，环境保护的收入来源一般是通过征收排污费来解决。存在的主要问题是征收标准不统一，征收的资金使用效果不佳。一般来说，收费定价方式是按低于平均成本的边际成本收费，而排污费的征收也是按此定价的话，就既不足以治理污染，也不足以防治污染。所以积极的办法就是以税收形式来进行环境保护。
3.为提高国家公民整体素质，促进经济可持续发展的需要，需征收教育税。
我国的初等教育实行的是义务教育制度，中高等教育是国家与社会共同负担。但在实际执行中，由于财力紧张，城市教育费附加、农村教育附加、地方教育附加以及学校各种收费形式很多。各种附加费实质上已具有了税收的性质，而且一般也由税务部门征收，所以改成税收比较容易。而学校的各种收费由于征收上的随意性和使用上的不规范，造成学校这片净土也衍生出了很多贪污腐败问题。所以目前应在各种教育附加的基础上，适当提高税率，改征教育税。坚决杜绝各种形式的教育系统乱收费问题。
4.由于提供了国有资源，并需维护其所需要的收入，需开征土地使用税、城市维护建设税、（矿产和森林）资源税等。
土地、矿产和森林是国有资源，属于具有非排它性但在消费上有竞争性的物品。由于消费上的竞争性使得资源维护需要一定的收入来加以补偿，目前在我国大多以育林基金、林政保护建设费和水资源费等形式存在，所以最好在现有资源税的基础上，将各种基金和收费合并，统一征收资源税。
四、成功实现费改税须解决的几个问题
（一）赋予省一级地方政府一定的税收立法权
从行政事业性收费的现状看，名目繁杂的收费项目和基金以地方政府为多，所以乱收费与地方政府有很大关系。究其原因，主要在于地方政府作为一级政府，承担着一定的事权，需要一定的政府支出。这就需要足够的收入予以支持。而实际上，自改革开放以来，财政一直处于收不抵支、捉襟见肘的窘境，这牵掣了财政的宏观调控能力。这样在中央政府自身财力紧张，不能直接供给地方足够财力的情况下，转而供给一种“制度”（1998，吴升文，关于税费改革的几点认识）。即从1984年起，国务院相继颁布了一系列允许地方和部门收费政策，但对收费如何加以规范，却未给予足够的重视，这也就产生了当前诸多的预算外收入、制度外收入。1994年税制改革虽然建立了较为稳定的中央财政收入机制，实现了工商税收收入每年增收1000亿元的目标，但是地方税体系的建设在1994年税改中并未提到历史日程上来。目前地方税的大部分是小型的、分散的收入零星缺乏稳定性的税种，地方财力很难得到保证。在这种收入格局下，地方政府作为“理性经济人”，会充分利用中央政府未建立起的对地方收费的有效监督和约束机制的漏洞，自然而然地选择了依赖大规模收费筹集收入的道路。虽然这种行为从中央政府角度看属于非理性行为，但从地方政府角度考虑，这也理所当然地属于理性行为。
随着市场经济的发展，地方政府的理性经济行为会日趋得到加强、完善。这样，中央政府在推进改革时应注意到这一点。费改税是理顺政府收入机制的重要举措，要想使此项改革得到成功实现，赋予地方政府一定的税收立法权是必要的。
值得注意的是，目前由于各地地方收费项目不统一，多的几百种，少的几十种，有人提出在费改税的过程中，会不会在各地也产生税种多少不一的问题。我们认为，不论是中央的费改税，还是地方的费改税，都应坚持除了规费和使用费外，其余收费项目一律取消。而改成税收的那部分收费项目，则应坚持由中央提供的纯公共物品由中央税来解决，应由地方提供的纯公共物品由地方税来支付。一般来说，地方政府履行的职能是相同的，既然有一些地方几十项收费项目就能满足政府的职能需要，那么上百项的收费项目无疑就很有乱收费之嫌，这样就不会真有那么多的费需要改成税了。所以，在这种情形下，地方的设税权应完全置于中央政府的控制之下，以免再次引发乱收税的现象。
（二）政府职能的转变及政府机构的改革
政府收费体制的改革应结合政府机构改革同时进行。对收费项目的管理我国政府是作了很多工作的，从1993年以来，政府共进行了3次清理乱收费的行动。1993年、1996年、1997年分别取消不合理收费1922项、48项、217项，共计2000多项。尽管如此，不合理收费仍在膨胀，究其原因，主要在于政府机构、事业单位太多，人供养这些人员吃饭，他们均披上合理或合法的外衣，征收各种各样的费、金。所以收费体制的改革以及费改税的成功，一个关键因素在于政府机构的改革。
乱收费造成的政府收入机制不规范，其深层次的原因就是政府企业关系仍没有按市场经济的要求理顺，即政府职能转变没有到位。应当由政府承担的职能推向了社会，而应推向社会的事情却由政府包揽。政府职能的“缺位”与“越位”，直接影响了政府职能的行为主体的行为。所以在这次机构改革中，政府部门应承担起原由事业单位或企业履行的政府管理职能（如社会保障），同时把一些应由中介机构或企业改造的职能交给企业或行业协会，这样即可达到费改税的目的，又可以减少政府不必要的支出，从根本上取消不合理的收费项目。
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