政府行为企业化：中国经济奇迹的一种解释，本文主要内容关键词为：中国经济论文,奇迹论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国连续30年的高速经济增长引起了世界的广泛关注，为了解释中国经济奇迹之谜，国内外的经济学家从不同视角来界定、解释中国奇迹的形成根源。本文在政府和市场关系的分析框架内，结合我国改革开放的实践，在界定政府行为企业化基础上，分析政府行为企业化推动区域经济发展，进而解释中国经济奇迹。最后从经济可持续发展角度分析政府行为企业化要向企业性政府转变。
一、政府行为企业化的相关理论研究概述及文献回顾
对我国地方政府行为的理论解释，比较有影响的有以下几种：
地方国家合作主义模式(Local State Corporatism)。中国财税制度的分税制改革准予地方政府保留除了上缴国家的税额外所剩的余额，在这一利益推动下，地方政府就像是一个拥有着许多生意的大企业，努力地利用和整合在自己权限下的资源并参与到企业的行为中去(Oi,1992)[1]。因此，在区域经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，就像是一个从事多种经营的实业公司，官员们完全像董事会成员那样行动，进而形成政府与经济结合的新制度形式。
政府厂商论。科尔奈认为只有切断政府和厂家之间的所有权联系，政府与企业间的讨价还价机制才会消失，预算约束才会硬化[2]。然而，中国的现实与科尔奈的理论不符。魏昂德(Walder,1995)[3]提出了两个解释：预算软约束分析通常假定只有一个“所有者”，然而事实上公有制企业的潜在所有者与政府的各级行政区的数目一样多；不同层级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样。因而Walder提出了他的中心论点：激励随着政府级别的降低而增强。政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系，即政府作为所有者，类似于一个公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色。实证研究表明，在中国20世纪80年代，乡和村的工业企业都由当地政府所有并操作，地方官员实际上深深地卷入经理人员的聘任或酬劳、企业的建立或关闭、资本的筹集、生产线的改动以及市场策略的决策过程，尤其是经济活动超出其行政区之外时。
企业型政府。马克·布莱彻(Marc Blecher,1996)[4]认为地方政府企业化的倾向是因为需要增加财政收入。基本上，县级以上的地方政府是以其所属各种机构参与商业的方式进入商业领域，以此增加财政收入并为那些可能被减裁的人员提供就业机会。
政府至高无上。张炎在对“苏南模式”考察的基础上指出，(地方)政府的地位总是至高无上的，它试图控制一切，如任命企业的经理、决定生产的规模及投资的水平等[5]。企业的许多决策权由于被政府的决策权代替而萎缩了。政府至高无上来自政府拥有稀有资源产权。
总之，上述不同理论观点说明政府在拥有局部产权、追求GDP(产能)和分税体制激励下，地方政府在区域经济发展中发挥了积极作用，也说明政府行为企业化特征的合理性和积极性。但是他们的研究主要集中在中国改革开放初期，县级或县级以下地方政府行为。本文得益于上面研究的启发，提出政府行为企业化的概念。政府行为企业化含义是指政府在追求区域经济利益最大化的过程中，像企业一样对区域内部资源进行配置，按照“经济人”规则，实现区域经济效益最大化，并在区域利益最大化的基础上实现政府官员的政治利益最大化。
二、市场转型催生政府行为企业化
在由计划经济向市场经济转型过程中，我国的经济增长和社会发展是由政府推动和主导的。某种意义上说，我国政府主导型的市场经济是在政府主导下发挥后发优势，实施追赶型发展战略的必然选择。本质上，政府具有企业性特征，在我国的市场经济转型时期，政府行为表现为企业化特征。中国政府行为企业化在中国渐进式改革中创造了持续高速发展的奇迹，被西方学者冠以“北京共识”①，并且被当作一种模式区别于新经济自由主义倡导的“华盛顿共识”②。由于中国的国情，政府行为企业化有其独特的形成路径。
(一)渐进式转型需要政府行为企业化
政府在制定规范市场运行的制度性规则中起到了关键性的作用：一方面，市场的扩张并不是一个自我演进的过程，而是受到社会背景和历史变迁进程制约；另一方面，政府总是积极地根据自身利益和偏好来主动地影响市场而不是被动地接受。经济分配制度、政治利益和政府中心地位支配着国家和市场互生的机制[6]。作为一个整体，政府有维护国家政治稳定和经济发展的功能和需求，代表国家行动的各级政府，它们有自身的需求取向。对他们来说，政治安定和经济发展是衡量他们政绩的两大指标。如何实现这两个目标，在市场转型过程中，在有指令性计划的传统背景下，政府不可能很快从“运动员”转变为“裁判员”，政府行为企业化是政府在市场改革过程中均衡两个角色的最佳实现点。
不论从理论还是实践方面都可以论证政府具有企业属性特征。科斯认为：企业是“一种可以与市场相互替代的协调生产的手段”[7]。亚当·斯密认为政府是守夜人。凯恩斯的理论则认为“看不见的手”要发挥作用，“看得见的手”也要发挥作用，看得见的手就是政府的作用。政府要调节经济周期，在经济萧条时期，要设立基础设施项目，扩大就业和刺激经济；在经济繁荣时，要调节经济增长速度，防范通货膨胀。按照凯恩斯理论，企业与政府间存在共性，不能从政府守夜人角色就否定政府与企业之间的共性。亚当·斯密并不认为政府没有协调生产能力，而是不需要协调生产，只需充当守夜人。像在英国的维多利亚时代，女王什么也不做，英国自由经济飞速发展。在20世纪20-30年代的苏联，政府直接干预企业的生产，经济发展速度超过西方发达国家。Grossman，S.and O.Hart(1986)[8]认为企业是对特定控制权和剩余控制权的拥有和控制。政府具有通过命令、权威或者约束行动来解决问题的权力，这是一般市场所不具备的。政府拥有命令、权威和约束行动的解决问题权力是毋庸置疑的，当政府的职能延伸到微观领域后，在经营过程中一样拥有剩余控制权。因而，政府和企业都能与市场相互替代协调生产，也即政府具有与市场相互协调生产的属性。
中国在改革开放前，企业就是由政府来经营的，改革开放要求计划经济向市场经济转型，我国采取的是渐进地把政企分开。渐进过程决定了政府行为由直接经营企业向政府行为企业化转变。
(二)财政改革是政府行为企业化的推动力
我国政府行为企业化特征的形成与我国渐进式改革是密切相关的，早期的渐进式改革是以财政体制改革为中心。计划经济时期，中央财政包办一切，市场经济改革重点是财政减负，产生的结果是价格回归价值。因而在以“放权让利”为特征的分利化改革中，地方政府在微观领域内获得了较多的配置资源权利，并成为相对独立的市场主体和分享市场改革利益的主体。随着地方政府的资源配置和财政权力增加，在利益驱使下地方政府因地制宜和积极主动地推动地方经济发展。
分权让利的财政体制改革增强了地方政府与中央政府之间的博弈能力。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现自身利益最大化的冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府对地方经济的控制。由此而产生的是地方政府企业化特征越来越明显。为了增加财政收入和显示政绩，地方政府利用其拥有的自然资源及对银行的初始所有权，像企业一样扩大投资和追求利益。在这一过程中，为了保证税收和国民生产总值的稳定增长，地方政府在对政治利益和经济利益平衡过程中配置资源。政府控制的资源(优惠政策、土地资源和银行贷款权)经历了由倾向于国有企业包括集体企业配置逐步转向倾向于民营和外资企业。这一过程中的追求目标是政治利益和经济利益。
在改革开放初期，政府主要通过支持和经营国有经济和集体经济实现经济效益的最大化和政治风险最小化。随着国有企业改革的深入发展，民营企业是政府重点扶持的对象。随着我国对外开放的层次和深度加大，政府把引进外资和出口创汇作为自己的政绩，政府经营经济的重点又转向外资企业，首先是港、澳、台企业，然后是大的跨国公司。
(三)市场不完善依赖政府企业化行为
由于市场经济体制的有效运行要以市场的发育和市场机制的完善为基础，而市场的自然发育过程是漫长的，因而在体制转换过程中特别需要发挥政府的理性作用，以促进市场体系的成熟，缩短自发发育的过程，并且克服转轨过程中因协调机制的缺位或市场机制不完善引发的盲目和误导。在存在分工不完全和市场、企业组织均无效率或存在功能范围局限的情况下，市场或企业组织协调分工及促成交易会产生高昂的交易费用或组织费用，或者分工协调和交易根本无法通过市场方式或企业方式来实现，因而把分工协调和交易交给政府组织来安排的经济运行则具有更高的效率[9]。政府主导的市场经济体制是新兴市场经济国家转型过程中的一种客观选择。
市场经济不完善直接表现形式是资源配置中政府有更多的作为空间。在政府主导下，我国由计划经济向市场经济转变，在渐进式的转变过程中，政府一直拥有对重要资源配置控制权。如土地、银行资本和矿藏等资源没有市场化抑或没有完全市场化。从产权角度来看，全民所有的生产要素归中央政府管理；不是全民所有的，地方政府就有处置权。真正市场化的生产要素只有劳动力，劳动力资源可以自由流动；企业家还是部分由政府配置，特别是国有企业和国有控股企业的企业家。
我国行政区域和经济区域高度重叠，一般情况下行政区域即经济区域，并且行政区域作为衡量经济指标的独立经济体，他们控制和配置资源。这种不按规模经济和产业关联经济原则划分经济区域的行政结构本质上就是“诸侯经济”。在这种地方行政结构中，地方政府通过行政手段建立起自我经济体系。地方政府不仅要实现区域经济增长，还要实现社会和谐发展。经济增长用GDP来衡量，社会和谐发展依靠财政收入支撑。因此，地方政府希望更多资金进入本地区，又希望区域产品尽可能地拓展市场，同时还希望能够保护自己的市场。争夺和保护区域市场都是地方政府追求区域利益最大化的理性化选择。这种保护又不等同于市场完全封锁，介于保护和开放之间。因此，地方政府像总公司，管辖内的企业更像子公司，如此形成新型的政企关系。
三、政府行为企业化推动区域经济发展
地方政府在自身利益驱动下相互之间展开利益博弈——争夺资源和拓展市场。在区域经济合作中，不仅在省际和县际之间，甚至在同一个地区不同的机构之间也可能展现出企业化行为倾向。
(一)政府行为企业化加快区域经济发展
1.政府参与企业运作。在改革初期，政府把国有企业承包或者租赁给个人并不实行私有化，这有助于提高企业的自主经营能力，也不会丧失政府对企业监管和控制。承包制把集体企业日常的经营管理权分散下放，并且用物质激励厂长、经理提高工作效率和增加生产。政府可以对企业的人事、发展、投资及生产提出建议，且最终决定权还是掌握在政府手里。即使在国有企业进行公司制改造以后，最大股东依然是政府，政府通过任命董事会成员参与国有企业战略管理。
2.稀缺资源分配。地方政府掌控本地的稀缺资源，并有选择地分配稀缺资源。地方政府为了培育和发展支柱产业，积极为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级并给高科技企业提供扶植资金。政府利用市场准入制度把石化、电信、汽车、航空、电力、烟草、银行、证券和保险等行业控制在政府手中，而非垄断资源让市场自由竞争；在资本和资金配置方面，倾向于大中型企业，导致中、小型企业到银行或信用社贷款较难。分配土地和矿山资源则是政府调节地方经济和展开区域经济合作与竞争的有力武器。如地方政府通过调控土地资源而调控房价并有效展开区域间经济竞争。
3.行政服务。政府的行政服务包括协助企业取得营业执照、产品合格证、产品奖项和减免税赋等常规服务；动员地方政府管辖下的机构扶植重点的企业；甚至直接给予企业行政拨款。此外，政府还积极树本地名牌企业和名牌产品，提高区域品牌的知名度；举行区际产品展销会，甚至省长、市长亲自带领企业家到外地推销产品；举办各种贸易恳谈会、招商引资会，请外商、外地企业家、外地官员到本地来建立经济联系。
(二)政府行为企业化促成区域经济合作
国内不同地区的地方政府为了吸引企业以及资本、人才等要素进入，在投资环境、法律制度、政府政策等方面开展了政府间合作和竞争。
1.改善合作环境。在市场机制不完善的阶段，政府行为企业化在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用。政府加强了交通运输体系和服务设施建设，逐步完善市场体系；制定了吸引资金的地方性政策，吸引了外资或外部区域资源向本地区流动。为了争夺市场，推销本地企业和产品，政府采取了一系列的制度化经济活动。为培育企业竞争力营造更好的市场环境，地方政府建立和完善了社会信用体系。环境建设使得区域在吸引人才和产业集聚方面发挥了重大作用，也提高了区域经济合作的可能性。
2.政府帮助提升企业竞争力。在提高区域企业竞争力方面，政府的作用不可低估，政府既是企业竞争力的培育者和推动者，又是企业竞争力环境的建设者。这主要表现在以下几个方面：为培育企业竞争力推进体制创新，体制环境是企业生存、发展的基础条件和提高竞争力的灵魂；为培育企业核心竞争力制定了优惠政策，使得产业集聚加速发展成为可能；为了吸引人才向本地区积聚和构建优化的人才引进战略，构建了吸引人才机制，节省了企业培养人才的成本，缩短了企业培育周期，使区域经济合作中人才流动成为可能。
3.拓宽区域市场和内部市场保护。在区域经济中，虽然产业同构现象比较突出，但是由于技术原因产品差异还是比较明显的。地方政府为了扩大本地产品的市场份额，积极向中央要政策，要求打破市场封锁。与此同时，地方政府出于对税源和地方企业的保护，对其他地区同类产品实施了市场准入限制，结果又形成封锁市场。在两难选择中，地方政府间加强了合作，使得区域经济在竞争和合作中向前推进。
4.政府充当中介组织，维护企业权益。随着产权制度改革的深入，政府一方面有选择地对少数重要的、获利较多的企业保持直接控制，并把扶持的对象延伸到民营企业，地方政府与企业经营之间形成了共生关系。政府一方面在区域竞争中，通过资金支持、技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内企业的发展；另一方面，在区域竞争中，本地区企业利益受到损害时，给企业进行维权和利益保护。如在区域工程项目合作中，地方政府替代企业为争夺项目或共同完成项目而进行协商和切磋。
不可否认，由于政府行为企业化，增强了政府办事的目的性并提高了办事效率，推动了我国市场化进程，加快了地方经济发展，进而推动中国经济的整体发展水平。地方政府之间的竞争导致地方增加基础设施的投资和改善投资增长的政策环境，加快了金融深化的进程和融资市场化的步伐。同时，外商直接投资的增长和中国经济的深度开放，是地方为增长而竞争的结果。在区域经济合作方面，地方政府作用主要表现在倡导区域经济合作、推动区域经济合作进程和完善区域经济合作机制。因而，从这个意义上说，我国政府行为企业化创造了中国经济奇迹。
四、政府行为企业化不能适应新的环境
对区域内企业而言，地方政府是行政机构，而对其他地区来说，地方政府则是合作伙伴或竞争对手。政府与企业之间的利益强相关性决定了地方政府作为经济人要保障企业的利润最大化。地方政府作为“企业代理人”参与区域合作和市场竞争，越是接近基层，地方政府的代理作用越强。因此，不同区域企业之间展开竞争和合作，是躲不开地方政府的。政府企业化行为是在特定的历史条件下形成的，短期内政府行为效率高，成效大，可是从长期来看，政府介入容易，退出难，必然会导致长期交易成本加大和效率低下的问题。
(一)政府行为企业化与企业独立性的关系
在微观层面，政府行为企业化一定程度上影响了企业的独立性。从根本上说，不论是产业合作还是开拓市场的合作，在区域经济合作中，企业都是主体。在市场中，企业已经具备配置资源的能力，政府如果不恰当干预企业间的合作，不论是国有企业还是民营企业，都会使得企业失去创新性。如果企业不能独立地应对区域合作中的协调，必然会制约区域经济的长期发展。其次，政府行为企业化将产生挤出效应。政府企业化行为往往倾向于国有企业和国有控股的大中型企业，这些企业在政府行为企业化过程中是既得利益者。而对一些中小企业，在政府主导的区域经济合作中，获得利益较少，甚至是负利益。长此以往，有创新能力的企业会形成对政府的依赖，政府会因为企业依赖而设租，软预算将使得企业创新动力不足。可是，随着我国的产能过剩和区域间产业同构现象越来越严重，会迫使一些企业走出去——产业国际转移。在产业国际转移中，企业作为独立市场主体需要独自面临国际市场竞争，政府行为企业化不能在国际市场中发挥作用。因而，政府行为企业化必须处理好与企业独立性的关系。
(二)政府行为企业化与政府作为之间的关系
地方政府行为企业化可能导致地方政府与中央政府博弈过程中以区域利益最大化为原则向中央政府要优惠政策。由于市场体制不完善，在摸着石头过河的思维模式下，中央政府优惠政策供给不足，一般采取先试点后推广方式展开，因而，造成区域间政策不同。在不同的政策环境下，区域经济合作变得复杂了。实行优惠政策的地区在区域经济合作中将获得更多的收益，而未实行优惠政策地区经济合作效益小，甚至是负效益。在这种情况下，没有获得优惠政策的地方政府为了维护自身利益而采取不合作策略。另外一种情况是，获得优惠政策的区域如果和没有获得优惠政策的区域合作，总的收益没有增加，还要分摊部分利益给合作区域，这时它也会采取不合作策略。因此，政府行为企业化将可能导致在区域经济合作中处于劣势地位的地方政府的不作为。
在现有考核指标体系的前提下，只要能够增加区域GDP或税收的区域经济合作都是比较容易进行的，可是GDP指标的效用权重将越来越小，绿色GDP和人民生活质量等指标越来越重要，因而环境因素将会被地方政府看成合作与否的重要指标。因而在未来的区域经济合作中，环境因素会使得本来可以合作的项目而合作不成。如，现在某些地区提出的“总部经济”，其要求的是税收留在本地区，而污染和GDP留给别人，因此，这种转移社会成本的区域经济合作也可能导致政府的不合作。
(三)政府行为企业化与中介组织发展的关系
内部区域经济合作是我国市场经济转型的特定产物，它将随着市场经济完善而自然消失。除了关乎国计民生产业，产业布局是一个市场化的过程，在市场化形成区域间的产业流动过程中，起着协调和引导作用的是行业协会等中间组织。行业协会是政企之间的桥梁和纽带，它行使自我教育、自我管理、自我服务、规范市场行为、维护企业权益和促进企业发展的功能。在全球范围内的经济合作中，行业协会的作用越来越大，特别是在解决反倾销和工人工资等问题上，这些方面不允许政府直接介入的。因此，中介组织要有所作为和能够有所作为变得非常重要。可是在我国的区域经济合作中，企业与企业之间的桥梁以及政府与企业之间的桥梁，仍然被政府与政府之间的企业化行为所替代，而中介组织成为政府的附庸，因为它的产生、发展都在政府掌控之中。虽然政策规定，政府官员不允许担任中介组织的领导，可是只要政府企业化行为实质不变，中介组织依然不能充分发挥应有作用。
(四)政府行为企业化产生的外部性与区域合作补偿关系
由政府企业化负面的影响可以推理出：傍上有很强管理经济和发展经济能力的地方政府的企业就强，傍上弱管理经济和发展经济能力的地方政府的企业就弱；企业弱则区域经济水平就差，因而地方政府的企业化行为是造成区域经济差距的原因之一。区域经济差异必然会阻碍区域经济的深层次合作——产业和市场一体化等。因而，为了加强区域经济合作的深度和广度，地方政府必然要承担对区域差距的补偿责任，否则不合作将替代合作。
总之，政府行为企业化是中国渐进式改革在特定阶段的产物，虽然在促进我国经济发展方面发挥了重要作用，但是它具有过渡性的特征。从长远来看，由于政府和政府官员行为动机上的偏离，政府行为企业化会不仅不能适应新的环境，还可能会导致政府效率低下、官僚主义和腐败行为[10]。在我国，这种负面影响已经显现，因此要实现我国经济的可持续发展，我国的政府行为企业化要向企业性政府③转变。企业性政府是为了克服和遏制政府官员行为目标和政府行为目标的偏离，在不改变政府组织的性质和功能前提下，改变政府和政府官员思考问题和处理问题的方式，使得政府运作更有效率，企业性政府也就是追求更加有效率和效用的管理方式[11]。
注释：
①北京共识是西方学者对中国经济体制改革模式的总结，指中国没有完全照搬美国自由主义学派的经济全球化和经济自由化的观点，而是在政府主导下进行经济体制改革，并取得巨大成功。
②华盛顿共识是西方学者为新兴市场国家开的药方，主要观点是市场开放、经济全球化和自由化。但是，华盛顿共识在拉美国家的试验是失败的。
③企业性政府(entrepreneurial government)源自戴维·奥斯本(David Osborne)的《改革政府——企业家精神如何改革公营部门》，在我国大部分学者把它翻译成企业化政府和企业家政府等等，但是中国台湾学者把它翻译成企业性政府，他们认为企业化政府是个贬义词，本文因此采用企业性政府。