人文普遍服务与中国行政管理体制改革，本文主要内容关键词为：中国论文,管理体制改革论文,人文论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2008)03-0027-05
人文普遍服务体系是一项服务社会全体成员，让其共享社会发展成果的综合保障制度，既是一种社会发展的目标，又是一种社会实践的过程。而无论从理想目标来说还是从实践过程来说，人文普遍服务的性质决定了它离不开人这个主体因素，坚持以人为本，尊重人的价值，以人的全面而自由的发展的普遍性为原则，肯定和维护人权是推进人文普遍服务的前提和基础。
一、人文普遍服务体现政府公共服务的演变趋势
上个世纪七八十年代，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方发达国家相继掀起了一场以追求经济、效率、效益为目标的政府再造运动。这场公共行政范式革命的结果导致了政府管理模式的彻底转变，即政府由传统“管制型”模式向现代“服务型”模式转变，提供良好的社会公共服务开始成为政府的主要职能。随着经济社会的发展，发达国家政府公共服务呈现出新的发展态势，即政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以人文普遍服务为主。最后，人文普遍服务成为政府公共服务的主要内容，一切落实到人本身的生存与发展。这一趋势体现了政府公共服务的价值基础和发展方向，标志着政府公共服务开始迈向一个新的更高的境界。以西欧国家为例，二战前，西欧国家社会公共服务欠缺，穷人和富人的生活质量差距很大，穷人普遍缺乏基本生活的社会保障，社会矛盾突出，冲突频繁，直接影响社会稳定，最终导致阶层对立、民族分裂、战争爆发。二战后，为了使经济和社会协调发展，西欧国家吸取战前经验教训，普遍加强对社会公共服务的投入，注意加强社会公共服务的机会均等和公正透明，服务的范围不断扩大。除了国防、内部安全、法律等广义上的公共产品以外，主要在和人们生存与发展密切相关的人文普遍服务上加强供给，建立了完善和良好的人文普遍服务体系，保护公民基本权利得到实现，均等享有社会发展的成果。这种做法不仅大大提高了公民的文化素质和身体素质，确保了每个公民在生、老、病、死、伤、残、孤、寡以及教育、就业等方面均有保障，而且也促进了社会的进步与稳定，加强了社会的凝聚力。
对我国来说，人文普遍服务是一个新的理念。所谓人文普遍服务就是要以人文理念为引导，以正义、民主、平等、透明、责任、法治等社会价值为基础，从个人在一定政治经济条件下的普遍基本需求出发，提供人们在物质、精神和文化等各方面所需要的最基本的公共产品和普遍服务，目的是充分保障人的生存权、发展权、健康权、居住权等基本人权得到尊重和真正实现。在人文普遍服务的定义中，尊重和维护人权是人文普遍服务的出发点和落脚点。没有对人权的尊重和维护，就没有真正意义上的人文普遍服务。推行人文普遍服务，就可以帮助每一个社会成员有效地防范和应对社会风险，保证未来生存与发展的基本水准，促进社会和谐。由于社会资源分配结构的不完善、市场经济的风险、家庭“遗传”优劣势的不同以及个人能力的差异等诸多因素的存在，社会成员不可避免地会遇到各种各样的生存与发展方面的风险。所以，社会有必要通过多个方面的人文普遍服务，确保每一个社会成员有一个合理的基本生活水平，以有效地应对社会风险。从某种意义上讲，人文社会普遍服务是一种预先的制度准备与安排。它不仅可以有效地解决处境不利的社会成员当前的困难，而且可以有效地增强社会成员解决未来困难的能力。可以说，人文普遍服务为民众提供的是生存和发展底线边界的保证，如果一旦跨越这个底线边界，人之为人最基本的物质、精神和文化方面的需求在一个社会不能得到有效满足，那么它蕴藏的担忧和不满情绪所带来的直接后果就可能是社会各种矛盾的冲突激化，进而导致整个社会秩序的重新调整，所以人文普遍服务在这个意义上讲，就是保证社会和谐稳定的减震器。从西欧国家二战以来在建立人文社会普遍服务上的探索中可以清晰地看到，西欧国家社会之所以保持长期的繁荣、发展和稳定，和人文普遍服务在社会的积极推行有着极为密切的关系，而西欧国家人文普遍服务最突出的特点就是整个制度体系建设完全以社会中人的基本需求为中心，尊重和维护人的基本权利，肯定人的尊严，充分尊重人在发展中的主动地位，确保人对发展的全面参与、对发展成果的平等分享。没有对人权尊重的社会，必定是没有保障的社会，而没有保障的社会必定是秩序混乱的社会，人文普遍服务既然是为社会秩序的稳定运行提供安全的保障，那么，它的建设就必须以尊重和维护人权为核心宗旨。
那么在人文普遍服务中究竟体现的是哪些“人权”呢？1948年12月由联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》第二十二条、第二十三条、第二十五条、第二十六条分别对每个社会成员享受社会保障、人人有权工作并获得相应报酬、有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活必需品以及免费接受基本教育的权利做了明确阐述。这些权利此后又在联合国大会通过的更具有强制性的《经济、社会、文化权利国际公约》中有更进一步的强调。[1]概括起来，在社会领域有6项公民权利是国家必须予以保障或满足的。这就是：生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这6项需求，对普通民众而言，是不可或缺的甚至是没有退路的。在市场经济条件下，市场满足人们的各种需求是有条件的，就是要首先满足资本“利润最大化”的投资目标。在社会领域，上述人的6种需求，资本却往往不能实现“利润最大化”——要么因价格太低使投资者不能获利，要么因价格太高使消费者难以企及。这样，市场经济中那只“看不见的手”通常的做法就是撒手不管。这些因市场失灵而留下的“服务空白”，就需要政府和社会给予制度性保证和有效社会支持，大力推行人文普遍服务，确保社会领域最基本的公民权利的实现。
由于政治和意识形态的原因，东西方两大阵营对人权标准有着不同的态度和看法，但随着全球化时代的到来，人们越来越承认，当人们生活在水深火热之中或面对来自自然界的各种灾害时，把民权与政治人权放在首位并不具有合理性和正当性。在这样的情况下，采取措施推行以人的基本需求为内容的人文普遍服务，改善医疗卫生和居住的标准，普及教育就业，保障每个人的生存权和发展权，相对于自由而言似乎更是当务之急。只有这样才能让无力者有力，让有力者前行。通过救困扶危让无力者有力；通过保障社会秩序，让有力者前行。通过提供人文普遍服务，让人各得其所，在生命的每个环节都能享受尊严，即便最弱者也不至于掉队，也能分享社会发展的成果。只有这样，这个社会才是一个崇尚人性、公平和相互关怀的社会，才是一个人人都享有尊严的美好世界。
二、人文普遍服务：中国行政管理体制改革的基本方向
改革开放以后特别是进入市场经济的轨道后，我国政府的外部环境和内部状况都发生了巨大的变化。尽管改革的道路艰难、曲折，中国的行政管理体制改革还是被逐渐提到日程上来，并不断深入。但是经过多年的摸索，人们终于认识到，政府行政管理体制改革的根本目标和归宿，是要为公民提供他们所需要的各种服务，而且是高质量、高效率的社会服务。
而从前在计划经济条件下，政府的职责就是负责人、财、物的分配，而不是提供社会服务，政府组织是微观经济活动的组织领导者，而不是服务供应者，政府组织将市场中的企业和个人作为管制对象，而忽视了为社会和民众服务的功能。这种管理模式使政府存在的正当性受到置疑和诘难，并导致官僚主义盛行、效率低下、基本服务缺乏。市场经济条件下，政府职责的基本领域，是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。包括为各类市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。政府对社会的管理主要体现在再分配领域而不是直接的生产领域，因而，要求政府应当也必须把更多的财力和精力投入到组织基本的社会服务和公共产品的供给方面，保障社会全体成员基本社会权利，为他们的基本生存和发展创造条件，并使他们能够在平等的起跑线上共同感受社会发展的成就。因此，提供普遍的公共服务，特别是围绕人自身基本需求如生存、发展、健康、居住、安全等的基础性公共服务就必然成为政府行政管理体制改革的基本方向。因为，这些基础性公共服务“具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[2]。
从世界各国的情况看，出于历史经验、国家本质和社会正义的考虑，将以保障和维护人权为核心的人文普遍服务视为政府的重要责任，应由政府部门提供或主导提供，已经成为一种基本共识。所以准确定位政府职能，切实转变政府职能，是人文普遍服务推广取得成功的保证，也是市场经济条件下维护社会稳定和社会公平、促进经济社会全面协调可持续发展的重要条件。2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部研究班结业式的讲话中明确指出，政府公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化、活动提供保障和创造条件”。这虽然是对政府公共服务范围的总体概括，但是从温总理界定公共服务的内涵中，我们可以看到其所设定的范围中，已经全面包含了关系基本人权保障和人文普遍服务的内容，而且是作为政府公共服务的基础性内容提出的。这就说明，人文普遍服务不仅是政府部门的责任所在，更是政府部门的核心职能所在，是行政管理体制改革的首要任务，目标就是均衡提供满足公众最基本权利的具有人文关怀的公共产品和普遍服务，“最大程度地体现公民的共同意志和增进公民的共同福祉”[3]。政府只有通过提供充足优质的人文普遍服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有人文普遍服务就没有现代意义上的公共服务型政府。
就目前的情况看，我国政府基本上还是一个传统的经济建设型政府，还不是一个真正意义上的公共服务型政府，原因就在于我们在提供人文普遍服务上距离公共服务型政府尚有很大的差距。例如，据统计，到目前为止，我国公共财政支出的一半左右还是用在竞争性领域和基础建设的投资上，没有把主要精力和财力用在为社会提供公共产品和最基本的公共服务上，更不要说充足优质的普遍公共服务。某些提供最基础公共服务的机构在改革理念上出现偏差，结果造成这些服务机构自身利益的集团化、普遍化，产生了义务教育不到位，高等教育、公共医疗乱收费、住房保障缺乏等某些比较严重的社会问题，导致公众基本权利受到侵害，发展机会的公平性遭到破坏，改革成果的普惠性没有得到兑现的严重后果。这些问题已经引起社会公众，特别是弱势群体的强烈不满，成为社会的一个突出矛盾，如果任其发展下去，必定损害政府的社会形象，弱化以至瓦解我国的公共服务体系。当前的社会矛盾、社会问题很多都与利益关系的失衡、失调有很大关系。和谐社会最关键的是利益关系的和谐，而健康有序的人文普遍服务正是调节利益关系的“黏合剂”，对构建和谐社会建设具有十分重要的意义。随着经济社会的快速发展，人民生活水平的不断提高，公众对公共服务特别是关系自身生存和发展的人文普遍服务的需求在不断增加，对政府的要求也越来越高。如何适应社会发展趋势，推进人文普遍服务的创新，转变政府职能，为社会每个成员提供更加公正、平等、充足、共享、高质量的公共产品和普遍服务，已经成为现今政府行政管理体制改革面临的重大课题。
三、强化人文普遍服务应遵循的基本原则
人文普遍服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗卫生、住房、就业、社会保障等方面，让每个社会成员的普遍的基本权利得到实现和满足是人文普遍服务的重要目标，其核心前提就是尊重和保障人权。从尊重和保障人权的前提出发，人文普遍服务的推行应该遵循以下原则：
1、公平正义
普遍服务必须公平正义，公平正义才能使社会和谐。从亚里士多德开始，公平正义就被看作是评价社会制度的一个价值标准，用以匡正人类不平等的社会现实。在社会学意义上，公平指的是社会成员之间的社会地位、经济收入、消费水平比较接近而不过分悬殊；在法学意义上，公平指的是权利与义务对称，人们的获得应该与他们所承担的责任以及所做出的贡献相一致；在伦理学意义上，公平指的是每个人都拥有平等的生存、发展的权利和机会。如果把三种意义上的公平叠加在一起，正是人文普遍服务所努力的方向。公平正义是现代社会推行人文普遍服务的首要依据，是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，也是一个社会具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。它意味着社会在推行人文普遍服务时，必须首先考虑到对“人之为人”的基本尊重，应保障社会全体成员都平等享有最基本的权利。所谓“对人的基本尊重”，就是指无论一个人的价值贡献大小、成就高低，他都应当作为人而受到起码的尊重，享有与所有其他人同样的基本权利，没有任何人是可以被歧视的。其次，体现人文普遍服务的公平正义，还需要建立起以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，促进基本公共服务均等化，提高发展成果共享度。再次，运用法制的力量保证人文普遍服务，公平正义超越价值层面成为社会现实，而不是空洞的口号。人文社会普遍服务作为以尊重和保障人权为目的的公共产品和社会服务，只有树立法治权威，才能还民众以公平，给社会以正义。最后，人文普遍服务的公平正义必须建立在制度的基础上。制度是维护和实现人文普遍服务公平正义的根本保证。制度或体制的设置有多种目的和功能，其中最主要的就是规范和调整社会中人与人之间、不同群体之间的相互关系。因此促进和保障人文普遍服务公平正义的制度建设，必须体现以人为本，从制度上营造公平的社会环境，构建社会公平机制，保证全体社会成员都能比较平等地享有教育、医疗、工作就业、劳动创造的权利等。有了科学合理的制度，人文普遍服务才能在一定的轨道上正常有序地发展下去。
2、机会均平
人文普遍服务推行有了公平正义的价值标准，对于社会弱势群体来说，也就意味着和社会最弱势群体基本生存相关的公共服务状况能够得到一定程度的改善，但是这种对最弱势群体公共服务的改善，可能只是保障了其最基本的生存权，却并不一定能保证他们在“发展权”如教育、就业等上的平等。比如虽然增加了对弱势群体基础教育的支持，使他们的状况有所改善（例如普及了小学入学），但是这种支持程度不足以使他们获得基本发展权上的平等（比如至少要求“普九”）。而发展权和机会的被剥夺，也是希望的被剥夺。如果每一个公民的发展权都能够平等地得到尊重，对于一些处于弱势的公民来说，他们就会看到改变自身命运的希望，就不至于对社会产生强烈的抵触情绪。因此提供服务不能只顾某一部分群体的利益和需求，还要充分考虑大众的普遍权利与愿望，并通过立法和政策调节等手段，打破不同生存群体之间的森严壁垒，为弱势群体的发展权切实提供国家保障，使尊重和保障人权的原则在人文普遍服务中得到全面贯彻和落实。在这个意义上，要让社会全体成员特别是社会弱势群体享受人文普遍服务，我们就必须保证人文普遍服务的机会均平，即所有地区和所有个人都应该享受到“基本底线完全平等”的人文普遍服务，使社会成员通过提高自身和下一代的受教育水平、转变生产方式和建设自己的资产，来获得向上流动的机会。需要指出的是，人文普遍服务均平化不是平均化。均平化是基于公平原则和社会平均水平，把公共资源的差距控制在合理的范围之内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，使不同社会阶层在底线平等上的均衡受益，由此确保全体人民公平分享经济社会发展成果，保障公民基本权利，消除不和谐因素，有效解决可能出现的各种社会问题。而平均化则是对公共资源进行单纯的份额等同的分配，既不公平也无效率，有碍于全体人民共享水平不断提高的人文普遍服务。
3、普遍受众
人文普遍服务遵循普遍受众的原则，意思是指国家政府的人文普遍服务应该面向社会、面向公众普遍提供，为社会的全体成员服务，大多数社会成员都能感受到人文普遍服务给自己增进了实际利益。如果说，人文普遍服务推进的过程是一种利益调整的过程，那么，这种利益调整必须是一种“帕累托”改进，即由一部分人的利益的改善引起的群体利益的改善，而且任何人的利益都没有受损。提供人文普遍服务，是国家政府面向公众的一种社会回报；获取人文普遍服务，是社会公众普遍享有的基本权利。作为对人民负责的国家政府，应该按照普遍服务的原则，努力为社会公众提供基本的社会服务，并使之惠及社会的全体成员。这就是说，只要是本国的公民，人不分男女老少，地不分南北东西，钱不分多寡贫富，业不分工农商学，都应该普遍地享有国家政府所提供的人文普遍服务。人文普遍服务必须均等普遍地提供给全体社会成员。在发展城市人文普遍服务事业的同时，还要大力发展乡村人文普遍服务事业。通过各种渠道，使人文普遍服务资源更多地流向基层、流向农村、流向弱势群体，从而促进人文普遍服务资源的合理配置和均衡发展，逐步形成覆盖全社会的比较完备的人文普遍服务体系，全面提高整个社会的人文普遍服务保障水平，努力实现人人享有基本的社会公共服务的目标要求，使经济建设和文化发展的成果，能够真正惠及全体人民。可以说，努力提供平等的而不是有差别的、公平的而不是有歧视的人文普遍服务，不仅是维护和保障公众基本权益的现实需要，也是追求和实现整个社会普遍公平的基本要求。
4、地位优先
从公共支出的领域来划分，政府公共服务可分为经济性服务和人文性服务两种。经济性服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等等；人文性服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、住房补贴等社会发展项目所提供的公共服务。政府人文性服务即人文普遍服务，因为和每个人的生存发展密切相关，它对于实现人的全面发展，保障社会成员的基本权益，维护社会公平，构建和谐社会，具有基础性意义，因而在政府的全部公共服务中处于核心地位，对于任何一个国家的政府来说，要想维护社会稳定，保持经济政治秩序的正常有效运转，赢得人民的拥护和支持，就必须坚持人文普遍服务的优先发展。人文普遍服务不优先发展，各种社会矛盾冲突就会不断涌现甚至激化，社会稳定与健康发展就无从谈起。
总之，人文普遍服务是政府公共服务以人为本理念的具体体现，是一个国家的公民无条件地平等享受社会基本公共服务的权利。 它对于实现人的全面发展，保障所有社会成员的基本权益，维护社会公平，缓解各种突出社会问题，具有极为重要的现实意义。只有不断推进人文普遍服务，让每个人都能有尊严地生活，社会的文明程度才能不断提高，各种社会关系才能协调顺畅，社会的和谐发展才有保障。
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