美国的汇率政治与人民币汇率之争，本文主要内容关键词为：美国论文,之争论文,汇率论文,人民币汇率论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 自从布雷顿森林体系解体以后，美元的汇率问题、特别是美元的间歇性贬值成为国际货币体系的一大特征[1]。20世纪80年代中期至90年代初这一期间，日本、德国、韩国以及中国台湾地区等拥有对美贸易顺差的国家和地区，其货币都曾先后面临被低估的指责和被要求大幅升值的压力；但这些国家或地区也都曾抵制过美国的打压，其中当数日元的经历最为典型。当中国在2000年超过日本成为美国最大的贸易逆差来源国以后，人民币汇率问题便引起了美国国内的利益集团、国会以及政府的关注，成为中美双边经济关系中最引人关注的问题之一。此后，无论是小布什政府还是奥巴马政府，都将解决人民币汇率问题作为其优先目标之一①。其中最明显的标志是将这一议题纳入始于2006年的中美战略经济对话(SED)及以后的中美战略与经济对话(S&ED)之中[2]。从某种意义上说，人民币汇率这一问题在美国实际上是随着美国的政治和经济“气候”的变化而变化的[1]。而隐藏在这一问题背后的一个规律是：当美国经济和就业能够保持增长时，美国政府对中美贸易失衡即对华贸易逆差的关注相对较少；而在经济增长放缓和美元汇率不稳定时，人民币汇率就成为美国政府和相关利益集团、特别是国会的攻击目标。这一“规律”在“弱势美元”政策的实施期间表现得更为突出。同样，当美国在全球经济中的主导地位受到冲击或挑战时，美国政府和国会也会利用汇率这一手段，对有关国家进行敲打和施压。其根本原因，在于美国的汇率政治。所谓“汇率政治”(exchange rate politics)，是美国汇率政策制定的整个政治过程(political process)，即政策的制定者、监督者以及影响者之间围绕汇率政策的出台所进行的博弈、斗争、折冲樽俎以及妥协的过程。这三者在汇率政策的制定过程中，在既定的法律架构和政治制度的约束下，根据自身的利益需求，相互作用和影响，共同形成最终的汇率政策。因此，汇率政策的制定与调整作为一个涉及多方行为主体的复杂的博弈过程，从来就不是一个纯粹的经济学或金融学问题，而是一个政治经济学、特别是国际政治经济学问题。在研究中美经济关系的时候，对美国汇率政策的决策过程即汇率政治的研究，不仅使我们能够了解其汇率政策内容本身，而且能够了解该政策背后的“故事”、特别是该政策出台的政治动力与规律。本文试图研究的问题是：如何认识后布雷顿森林体系时代美国汇率政治的发展？如何认识人民币汇率之争背后的美国汇率政治？我们应该如何反思人民币汇率之争？对这些问题进行深入的研究，不仅有助于我们在与美国的经济交往中更好地审时度势和趋利避害，而且也有助于我们更好地认识加快金融转型和结构调整的必要性和紧迫性。 二、布雷顿森林体系以来美国汇率政治的发展 (一)布雷顿森林体系时代的美国汇率政策 1944年诞生的布雷顿森林协定作为美元霸权的起点，开启了以可调整固定汇率制为特征的布雷顿森林体系时代。尽管该协定早在1945年就已经生效，但由该协定确立的货币规则真正被主要西方国家所贯彻，则是在1958年底[3]。美国作为该体系的“中心国家”，出于对全球范围内综合战略的考量，承担了确保自由的国际货币秩序稳定运行的义务，其汇率政策的首要目标是维持美元汇率水平的平稳[4]。虽然美国从该体系中获得了利益，但却由于美元与黄金之间的兑换承诺而比其他国家更加脆弱[5]。这是因为，当西欧国家完成了经济复兴以后，美元与黄金之间的自由兑换成为这些盈余国家获得政治权力的一种重要来源[5]。由于当时全球贸易和资本流动规模的急剧扩大，流动性比以往更加重要，同时也使得国际收支失衡进一步加剧。由于国际收支失衡是固定汇率制中不可避免的现象，为此，各国货币当局需要更多的储备资产以维护其汇率的稳定。在1956年之前，美国的国际收支逆差主要通过流动的美元进行融资(而通过出售黄金进行融资的比重还不到逆差总额的25%)；而在1958-1960年这一时期的逆差则以出售黄金为主(这种融资约占逆差总额的50%)，从而导致美国的黄金大量外流。此后(直至1971年)，美国一直出现巨额国际收支逆差。为此，当时美国对外经济政策的首要目标就是找到一种途径去控制其国际收支逆差，并遏制其国库的黄金流失[5]。 需要指出的是，美国在面临“特里芬两难”和持续的国际收支逆差的困境下，仍然忠实地履行维持美元固定平价的义务[6]。这是因为，布雷顿森林体系下的美元固定平价得到美国国会的立法保障。事实上，在1968年以前，美国的货币政策是以本国目标服从于国际目标为原则的。为此，在该体系的固定汇率制下，基于国际外汇市场上美元汇率下行的压力，美国政府一直在人为地维持“强势美元”政策。其中美元在1945-1958年这一期间的强势和“马歇尔计划”的实施，赢得了美国的跨国公司和劳工组织这两个利益集团的拥护。即使美国的产品在1958年以后面临主要西欧国家的激烈竞争，美国国内的相关利益集团也没有积极地游说国会或政府调整汇率政策，而由于种种原因保持“集体沉默”和“失声”[4]。自1968年起，随着约翰逊政府对《对外直接投资计划》(FDIP)强化了管制措施[4]，那些受冲击的利益集团开始发起有组织的抗议活动，特别是许多中小企业通过所属的行业协会积极游说国会。此后，尼克松政府运用“善意忽视”(benign neglect)这一战略，先后通过美元的两次大幅贬值，自动终结了布雷顿森林体系，即完成了其汇率政策从美元固定平价和维系固定汇率制向美元贬值和浮动汇率制的重大转变[5]。而美元的两次大幅贬值则满足了那些在国会中最有代表性的利益集团、特别是可贸易部门的生产者，所以国会几乎没有在汇率问题上采取行动的必要。 (二)后布雷顿森林体系时代美国汇率政治的发展 在后布雷顿森林体系时代，美国在处理国际之间的经济关系时，只需考虑如何调整美元的汇率水平以实现其利益诉求，而无须承担捍卫美元平价的国际义务；美元作为唯一的霸权货币，享有自主贬值的自由(而其他国家由于对美国的单边依赖，则不得不接受美元间歇性贬值的“隐秘法则”)[1]。美国的汇率政策出现了两个重大变化：第一，美元汇率水平的高低成为美国货币当局关注的重点，由此决定了推行强势美元或弱势美元政策是美国货币当局考虑的重点。第二，随着越来越多的外围国家(包括资本账户区国家和贸易账户区国家)进入由美元主导的国际货币体系，特别是当其中的资本账户区国家(如德国和日本)的经济发展对美国经济及其国际地位构成某种冲击的时候，汇率保护主义便成为美国汇率政策的一个重要导向。 尽管在布雷顿森林体系解体后美国国会失去了对美元汇率的决定权，同时也失去了对汇率政策的直接掌控(即国会将该权力让渡给财政部和美联储)，但是国会依然拥有对汇率政策的监督权。作为行政机构的财政部和作为独立部门的美联储之间的非对称合作，成为美国汇率政策决策过程中最主要的组织动力[4]；而国内外相关利益集团的活动也成为影响美国汇率政策制定的重要因素。这种影响既包括对作为汇率政策制定者的财政部和美联储的直接游说，也包括通过对国会议员的游说而对汇率政策制定者施加的直接和间接影响。其中国内的利益集团主要包括受汇率政策影响的实体经济部门中的工商企业、劳工组织、农业以及金融机构；而随着经济、金融全球化进程的加快，相关的国外利益集团(主要是以“资本账户区”国家和“贸易账户区”国家政府为代表的利益集团)也积极寻求参与到美国汇率政策的制定与调整的博弈过程之中。汇率政治由此成为影响美国汇率政策制定的重要因素。 基于当时国内高通胀、高利率以及高失业的经济形势，里根入主白宫后推出了美国金融史上前所未有的强势美元政策[7]。这一持续了四年之久(1981-1984)的强势美元政策对美国的国际收支状况产生了重大的影响，即导致进口迅速增加；而受进口产品迅速增加冲击最大的则是美国的制造业。制造业由此成为美国国内最为积极反对强势美元政策、要求美元汇率走弱的利益集团。然而，该集团在游说政府改变强势美元政策时存在着“集体行动”的困境。为此，该集团在遭到财政部的断然拒绝以后便转向游说国会参众两院的部分议员。而国会一方面试图通过立法手段压迫政府干预美元汇率的走势；另一方面则运用其对贸易政策的控制权，逼迫政府在汇率政策上做出让步。面对国内的贸易保护主义特别是来自国会的保护主义压力，贝克在1985年初出任财政部长后做出了对美国汇率政策进行重大调整即实施弱势美元政策的决定[8](此轮弱势美元政策实施至1992年)。基于日本对美贸易存在巨额顺差，美国于1985年9月22日在纽约与日、德、英、法四国财长和央行行长达成“广场饭店协议”，实现了美元对这四国货币的有秩序的贬值。但是，该协议也引发了美国与这些国家之间长达一年多的经济冲突。1987年2月21～22日，贝克在“卢浮宫会议”上提议停止美元的进一步贬值。尽管此后美国国内的相关利益集团要求美元进一步贬值的呼声开始消退，但是财政部在国会的压力之下，开始对韩国、新加坡以及中国台湾地区(以后还包括马来西亚)等以制造业为主且对美贸易均处于顺差的东亚新兴经济体的汇率政策中是否存在“汇率操纵”行为进行“识别”。 基于当时美国创纪录的贸易赤字和财政赤字以及由1990-1991年经济衰退所造成的经济疲弱，克林顿入主白宫后试图通过美元贬值增强出口竞争力和解决外部失衡。其首任财政部长本特森认为，弱势美元政策对解决贸易赤字问题有潜在的帮助；美国贸易代表坎特也认为，弱势美元政策可以让他在谈判中占有优势[9]。在克林顿执政的前两年，作为美元汇率走向的风向标，美元对日元的汇率从1∶125下降到1∶80左右。由于民主党和共和党在参议院势均力敌，克林顿面对疲弱的经济难以在刺激需求上有所作为。为此，克林顿背弃了其在竞选时许下的承诺，实施了紧缩性的财政政策，从而为宽松的货币政策留下了空间；与此同时，推行强势美元政策[10]。克林顿政府最终转向强势美元政策的重要原因是：第一，担心“J-曲线效应”对贸易逆差的负面影响；[11]第二，担心助长通货膨胀(而对通胀的担忧则引发了人们对利率上升的恐惧)；第三，美元汇率的下跌引发了全球金融市场的动荡。这一政策转变使极力倡导强势美元政策的财政部的地位大大提高[10]。具有华尔街背景的鲁宾在1995年初接替本特森出任财政部长后，始终不遗余力地支持和维持强势美元政策[9]。在同年4月25日举行的七国集团(G7)财政部长会议上，鲁宾打破常规，声称扭转美元对日元的颓势更为可取。此后，美国和日本在德国以及其他七国集团(G7)成员国的合作下，联手干预外汇市场即拉升美元，这标志着强势美元政策的地位最终得以确定。到1996年11月，美元对日元的汇率达到1∶120左右，为42个月以来的最高水平。1999年7月，萨默斯出任财政部长后也继续推行这一政策。当然，克林顿推行的强势美元政策，作为整个财政政策和货币政策的一个组成部分，对美国的一些劳工组织和制造业利益集团的利益构成了冲击。需要指出的是，尽管克林顿在其第一任期的前两年里实施了“自杜鲁门总统以来最为雄心勃勃的贸易自由化政策”[9]，但在其连任之后也并不能完全实施其理想的贸易自由化政策，即他也需要兼顾和调和国内利益集团的压力。 小布什入主白宫以后，美国正处于由互联网泡沫破灭所导致的经济衰退。为此，美联储将短期利率从2001年1月的6.5%下调至2003年7月的1.0%。美联储的这一低利率政策刺激了国内需求，而中国和日本等国对本币升值的抵制则在一定程度上抑制了美国制造业产品的出口。小布什的首任财政部长奥尼尔由于继续推行强势美元政策于2002年12月被迫辞职，而具有制造业背景的斯诺在2003年初出任财政部长，则意味着延续十年之久的强势美元政策的终结和美国汇率政策的重大转变②。财政部基于由美国贸易逆差激增而导致的国际收支严重失衡，从过度关注金融业利益转向制造业和劳工组织的利益。弱势美元政策的回潮，使美元的名义汇率在2002-2007年这一期间对主要国家货币全面下跌。从理论上说，这种弱势美元政策应该有助于美国缩减其贸易逆差，即对美国的制造业产品出口有利，但事实上美元在这一时期的贬值并没有改变美国贸易逆差逐年攀升的趋势，特别是缓解美中双边贸易的失衡。如图1所示，在2003-2013年这一期间，美元指数除了在全球金融危机爆发后有所反弹外，一直呈下降之势；而美国对华贸易逆差则急剧增长。
图1 2003-2013年美元指数的变化与中美双边贸易失衡 资料来源：美联储网站(http://www.federalreserve.gov/datadownload/Choose.aspx?rel=H10)；联合国Comtrade数据库(http://comtrade.un.org/)。 在弱势美元政策的背景下，相对于针对性更强、但也容易造成两败俱伤的其他贸易报复手段而言，指责其他国家、特别是指责自2000年起成为美国最大的贸易逆差来源国的中国进行“汇率操纵”，所针对的范围广且不易被指责为贸易保护。美国的汇率政治由此成为影响中美双边经济关系发展的一个重要因素。 三、如何认识人民币汇率之争背后的美国汇率政治？ (一)人民币汇率问题的缘起 中国的汇率政策开始受到美国政府的关注，始于1990年12月财政部依据《1988年综合贸易与竞争力法》向国会提交的《国际经济与汇率政策报告》。该报告指责中国操纵汇率以获得不公平的贸易优势，并在1992年5月、1992年12月、1993年5月、1993年11月以及1994年7月的连续5次报告中，都将中国定性为“汇率操纵国”[12]。然而，该法并没有明确定义“汇率操纵”的条款。美国财政部的所谓“依据”主要是当时中国实行的是双重汇率制度和中国对美贸易顺差开始增长③。东亚金融危机发生后，由于中国坚持人民币汇率不贬值的政策避免了本地区货币竞争性贬值的危机，美国政府不再指责中国。此后直至2002年，人民币汇率不是美国政府对华经济政策中的核心问题[13]。美国政府在人民币汇率问题上的态度发生根本的转变始于其财政部长斯诺在2003年6月16日发表的讲话。而在此前，日本已开始在人民币升值这一问题上向中国发难④。同年9月初，斯诺为此专程访华。2005年11月，斯诺又派特使来华与中方就人民币汇率和金融市场改革问题直接接触，要求人民币对美元升值10～15个百分点。2006年12月15日，具有华尔街背景的新任财政部长亨利·保尔森在第一轮中美战略经济对话中，要求中国政府在人民币已经升值5%的基础上继续升值3～5个百分点，并声称人民币汇率是中美战略经济对话的核心问题。2009年1月即全球金融危机爆发后不久，美国国务卿希拉里在访华时要求中国政府继续购买美国国债(中国自2008年9月起成为美国国债的海外第一大持有者)；而同年4月召开的二十国集团(G20)伦敦峰会也要求以中国为代表的新兴市场国家继续购买美国国债。中国在此后至同年7月(除4月外)也一直增持美国国债。为此，小布什政府和以后的奥巴马政府明显减弱了在人民币汇率问题上对中国的施压。随着美国经济逐渐走出危机的阴影，奥巴马政府继续在这一问题上对中国施压。 (二)人民币汇率问题背后的美国汇率政治 从政治经济学的角度看，在美国国内，汇率政策是国会即汇率政策的监督者、相关利益集团即汇率政策的影响者以及拥有特定政治经济政策目标的政府即汇率政策的制定者之间相互博弈的结果。在汇率政策制定的整个政治过程中，其监督者、影响者以及制定者在既定的法律架构和政治制度的约束下，根据自身的利益需求，相互作用和互相影响；并由此决定了彼此之间存在着极其微妙的关系。 在美国的民主政治中，利益集团通过国会议员对政府的汇率政策的制定产生直接或间接的影响已经成为一个重要的现象。但利益集团不是、而且也不可能从整个国家的利益来考虑问题，而是首先考虑其自身利益即局部利益；而美国的政治体制则保障并鼓励利益集团在汇率政策的决策过程中的诉求权利。如美国部分制造业企业早在90年代初就利用国会反对给予中国最惠国待遇(MFN)的大环境，游说美国政府向中国施压，以减缓中国对美出口的增长。“全国制造商协会”(NAM)在2001年领导组建了代表美国最大的制造业和农业贸易团体利益的“健全美元联盟”(Coalition for a Sound Dollar)，要求中国停止使用通过“货币操纵”扩大出口的做法[14]。“劳联—产联”(AFL-CIO)这一老牌利益集团的代表也分别在同年9月25日和10月21日在国会“美中经济安全评估委员会”和众议院国际关系委员会作证，指责中国低估人民币的做法违反了WTO的规则，要求中国停止人民币与美元的固定汇率制度；并敦促美国政府采取包括诉讼在内的一切手段，向中国政府发出明确的信号，不再忍受其在人民币汇率方面的行为[15]。2004年1月29日，由美国制造业、农业以及劳工团体等约40个团体组成的“公平货币联盟”(The Fair Currency Alliance)宣布，已聘请一家律师事务所对中国的“货币操纵”政策提起“301条款”，并将向美国贸易代表办公室正式提出诉状。由“劳联—产联”发起、并由50多家美国企业、劳工和农业团体组成的“中国货币联盟”(China Currency Coalition，CCC)在2005年7月21日人民币汇改以后，仍然认为中国的汇率调整幅度过小，远不能对美国制造业工作岗位的流失起到任何作用[16]。这三个“货币联盟”实质上都是代表美国传统制造业、贸易和劳工团体的利益集团，而国会中在人民币汇率问题上活跃的议员也大多来自这些行业比较集中的州。尽管这些“货币联盟”推动了国会议员对人民币汇率问题的立法，但是从总体上看，它们在施压美国政府将中国定性为“汇率操纵国”上并未如愿。 在美国国会，保护主义和强硬的立场最容易得到选民的支持。国会议员的地位决定了他们要对选民负责，即争取选民的支持不仅是其目标，而且也是其“生存”的基础。为此，部分国会议员早在1993年就对人民币汇率提出异议。如有议员在最惠国待遇问题上表示，如果中国不停止对人民币汇率的“操纵”，国会就应当阻止政府继续给予中国最惠国待遇。但由于最惠国待遇问题的争论焦点是人权问题而不是汇率问题，因此当时这种声音并不成为主流。进入21世纪以后，随着中国对美贸易顺差的迅速增长，部分国会议员开始成为相关利益集团的代理人。如2003年7月31日，以纽约州民主党参议员舒默和众议院小企业委员会主席、伊利诺伊州共和党议员曼佐罗为首的16名两党议员致信布什总统采取行动，迫使人民币自由浮动，并要求财政部、国务院和“美国贸易代表办公室”采取更多强有力的步骤纠正人民币汇率[17]。同年9月5日，舒默基于此前斯诺访华未能迫使中国在汇率问题上让步，向国会提交了第一个针对人民币汇率问题的S.1586号提案；而南卡罗来纳州参议员格雷厄姆与其他7名两党议员提出的要求中国政府“纠正”人民币被低估的提案也于当月26日在参议院一致通过[18]。同年10月30日，民主党资深议员、众议院筹款委员会成员瑞吉尔和莱文再次致信美国政府，要求政府采取进一步的行动。2005年4月6日，参议院以67票∶33票的表决结果通过了舒默和格雷厄姆的联合提案，要求中国政府必须在6个月内将人民币对美元的汇率升值27.5%，否则将对中国输美的商品加征27.5%的进口关税[19]。2009年6月11日，舒默和格雷厄姆又联合向参议院银行、住房和城市事务委员会提交了《2009年汇率监管改革法案》S.1254(该法案曾于2007年由格拉斯利、鲍卡斯、舒默和格雷厄姆共同提交，并在参议院财政委员会以20票∶1票的表决结果通过；而时任伊利诺伊州参议员的奥巴马和特拉华州参议员的拜登也都是该法案的提案人)。2010年3月15日，130名国会议员联合上书财政部长和商务部长，指责中国的汇率操纵行为对美国经济产生了严重的影响，要求财政部在上半年的《国际经济与汇率政策报告》将中国列为汇率操纵国，并根据其反补贴法采取应对措施。2011年10月11日，在民主党议员的主导下，参议院又以63票∶35票的表决结果通过了主要针对中国即旨在迫使人民币升值的《2011年货币汇率监督改革法案》，再次将人民币汇率问题推上中美经济关系的风口浪尖[20]。与此同时，共和党中的极端保守派议员也强烈支持该议案。需要指出的是，尽管自2003年9月5日国会议员提交第一个有关人民币汇率问题的议案以来，相关议案的数量已经超过60个，但迄今还没有一个议案在参众两院都获得通过。对此，连美国经济学家戈德斯坦(Morris Goldstein)和拉迪(Nicholas R.Lardy)也认为：在汇率问题上，“国会既不客观也不专业，他们也不想做出公正的判断，他们所做的这一切的真正目的在于所有关于汇率的立法议案都成为其推行保护主义的有力工具”[21]。而这种保护主义和强硬的立场最容易得到选民的支持。国会议员的这些行为，给美国政府制造了压力，在一定程度上推动了政府通过外交途径向中国施压。 美国政府在制定汇率政策时，既要考虑国家的整体利益，也要考虑相关利益集团的利益并尽可能获得选民的支持。在许多情况下，政府作为各方冲突的平衡者，必须在“得罪中国或得罪国会中做出选择”[22]。如布什总统受“健全美元联盟”的压力，在2003年9月4日发表声明称：“我希望我们的贸易伙伴公平地对待我们的人民，我们的工人、农民以及制造商。在政府操纵货币的情况下，他们没有受到公平对待”[23]。同样，在2004年总统大选的前夕，布什最终同意纺织品制造商和纺织工人联盟有关限制部分中国纺织品进口的要求。从总体上看，在2003-2008年这一期间，斯诺和保尔森这两任财长对人民币汇率的施压较为温和。如保尔森在2006年7月出任财长后，面对美国国内日益高涨的保护主义压力，试图将国会及公众的注意力从狭义的人民币汇率问题引向中美双边更长远、更广阔的战略经济对话；而这一对话也推动了全球金融危机后中美两国在金融领域里的合作⑤。在保尔森的影响下，七国集团(G7)在2006年的国际货币基金组织和世界银行年会上没有把矛头指向中国，而是呼吁亚洲国家的货币更有灵活性[8]。而候任财政部长蒂莫西·盖特纳在2009年1月参议院批准其任命的听证会上，则明确指控中国在“操纵其货币”[24]。但此后白宫发言人立即对此言加以澄清，声称美国政府尚未对人民币汇率问题做出最后的裁决。当月30日，奥巴马亲自打电话给中国国家主席胡锦涛，希望平息由盖特纳的言论所引起的风波。从总体上看，财政部作为政府机构，既要对国内利益集团提出的迫使人民币升值的要求做出适当的回应，同时也要避免将中国定性为“汇率操纵国”，以防激怒中国25。这就是为什么财政部自2003年以来面对国会的巨大压力，没有在向国会提交的半年度报告中将中国定性为“汇率操纵国”，⑥甚至在2010年4月还推迟了向国会提交关于中国汇率政策的报告[26]。而美国贸易代表办公室更是在2004年9月9日“中国货币联盟”向美国政府提出对中国操纵货币的申述的4个小时之后，就断然驳回了这一申述[27]。同样，当舒默和格雷厄姆在2005年4月初再次就《2005年对外事务授权法案》提出修正案后，也立即遭到布什政府的强烈反对。2010年3月15日，130名国会议员联合向财政部和商务部上书，要求将中国列为“汇率操纵国”，而财政部却不仅推迟了本应在4月15日向国会提交的上半年《国际经济与汇率政策报告》，而且也没有在此后提交的报告中将中国定性为“汇率操纵国”。此外，美国利益集团中的“院外援华集团”的联合抵制行动，使财政部和总统在评价中国是否操纵货币和汇率时极为谨慎(除了在极个别场合如在国会做任职听证和奥巴马在大选期间外)，很少将中国界定为“汇率操纵国”，而代之以“人民币被低估或严重低估”这一表述[13]。其主要原因在于日趋紧密的中美经济相互依赖关系，特别是中国持有近1.3万亿美元的美国国债，使美国财政部在这一问题上投鼠忌器[13]。当然，美国政府也利用国会对人民币汇率问题的关注和压力这一砝码，达到促使中国对美国进一步开放金融市场的目的。 从国际经济学的角度看，汇率问题可能是一个货币金融问题，但也可能是一个贸易问题。但是最近十多年来的中美人民币汇率之争，不是一个货币金融问题，而是一个汇率政治问题；这一问题也不应该是一个贸易问题，但是被美国国内的相关利益集团认为是一个贸易问题。这一观点由于相关利益集团的游说，并通过美国的政党政治，由政府落实成为具体的汇率政策，最终造成了“屁股指挥脑袋”和全局利益服从局部利益这一结果。这种局部的利益诉求，在美中两国的多维政策交锋中最终演变为一个具有政治色彩的问题[28]，中国因此成为最近十多年来最受美国汇率政治关注的国家。然而，实证研究表明，无论在短期还是长期中，中国政府都无法依靠人民币低估以扩大净出口，即不可能“操纵人民币汇率。[29]由于中美经济失衡、特别是双边贸易失衡的状况不可能在短期内改变，在中国外汇储备居高不下的背景下，这一汇率之争将继续存在，由此决定了中美双边经济关系在短期内将难以摆脱美国汇率政治的“阴影”。 四、对人民币汇率之争的反思 对于中美之间的人民币汇率之争，美国经济学家弗兰克尔(Jeffrey Frankel)早在2004年就指出：美国对人民币的做法是其对韩元升值和自由化，以及对日元政策的翻版[30]。麦金农也认为：为了降低贸易逆差，美国的制造业企业和相关利益集团应该游说国会通过削减财政支出或增加税收来扭转财政赤字，而不是对人民币汇率进行施压[19]。对于美国财政部的半年度报告，连曾经担任过总统经济顾问委员会主席的马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)教授都认为：“其整个分析过程基于一个错误的前提，即美国的经常账户收支逆差是外国政府的汇率政策导致的。但正如每个经济学专业的学生知道(或者应该知道)的那样，每个国家的经常账户余额是由本国内部经济状况决定的，而不是由其贸易伙伴决定的”[31]。更何况即使依据美国财政部判定一国实施“汇率操纵”的指标即该国的经常账户顺差占GDP的比重，中国在2011-2013年也都低于3%。这意味着当前人民币汇率已经相当接近均衡水平，人民币兑美元的市场汇率距离由购买力平价决定的均衡汇率水平也越来越接近[32]。2014年3月17日，中国央行扩大了人民币汇率的双向波幅，这表明人民币走向由市场决定汇率的步伐在加快。 当然，我们在研究人民币汇率之争背后的美国汇率政治的时候也需要进行反思。东亚金融危机后，人民币完全钉住美元的固定汇率制对中国出口贸易的促进作用，导致我们迟迟没有重新回到人民币汇率形成机制市场化改革的轨道上。而在2002年底国际上出现了人民币升值论的背景下，坚持“汇改自主性”这一原则，也使中国不愿意在外力之下重启市场化改革。改革的拖延导致对人民币升值的预期越来越强烈，这或许可以解释人民币汇率为何在2005年7月21日改革之后一直呈现单边上升之势。尽管人民币兑美元的汇率在此后至2013年10月的8年多时间里累计升值了约45%(扣除中国的通货膨胀因素)，但是当人民币兑美元的汇率在2014年2月中旬至3月中旬这一个月里仅仅贬值了2.6%，便引发了美国财政部的指责。美国财政部在2014年4月15日向国会提交的《国际经济与汇率政策报告》中，再次抱怨人民币被低估，并毫不掩饰其对“中国让市场力量决定汇率的决心”持有怀疑。尽管人民币在全球金融危机爆发后重新钉住美元有其合理性，但这种汇率安排以及外汇储备的急剧增长也使人民币成为诟病的对象，并在一定程度上破坏了市场机制作用的发挥，从而积累了更多的问题；而危机后以“稳出口”为核心的对外贸易政策，则在一定程度上影响着中国的货币汇率政策[33]。为此，中国应该通过加快金融转型和结构调整，实现人民币汇率形成机制的市场化；与此同时，加强与美国财政部和商务部等政府部门之间的磋商、协调及合作，更好地维护本国的经济利益[34]。 ①在2014年7月9～10日举行的第六轮中美战略与经济对话中，美方要求中国走向灵活的、由市场决定的汇率作为其本届政府的一个首要重点；中方也承诺继续走向市场决定汇率，并在条件允许的情况下减少对外汇的干预——作者注。 ②在美国行政部门，由于汇率政策制定权的最终归属是总统，总统通常通过选择财政部长贯彻其汇率政策，因此，财政部长的更换通常意味着汇率政策的重大转变。来自制造业部门的财政部长通常都偏好于弱势美元政策；而来自金融界的财政部长则一般都偏好于强势美元政策——作者注。 ③按照美方的统计，美国对华贸易逆差始于1983年。当年美国对华贸易逆差为3.2亿美元；而到1993年则上升为227.8亿美元。按照中方的统计，中国对美贸易顺差始于1993年，当年中国对美贸易顺差为62.7亿美元——作者注。 ④在国际上率先向中国发难企图迫使人民币升值的是日本。2002年12月4日，日本大藏省次官黑田东彦在英国《金融时报》上发表的文章中声称，中国的通货紧缩经出口扩散至亚洲甚至全球，中国应该承担起人民币升值的责任。两天后，日本大藏大臣盐川正十郎也发表公开讲话，要求人民币升值。2003年2月22日，盐川正十郎在七国集团(G7)财长会议上倡议七国集团与中国共同签署新的“广场饭店协议”，对人民币与美元、日元及欧元的汇率水平进行根本性的调整，但被会议拒绝。此后韩国、墨西哥以及欧盟的高级官员也异口同声地附和，发表了类似的公开评论——作者注。 ⑤关于全球金融危机后中美两国金融合作的深入研究，参见刘东民，何帆.中美金融合作：进展、特征、挑战与策略[J].国际经济评论，2014(2)：81-92. ⑥经济学家陶冬将美国政府对人民币汇率的政策称之为“光叫不咬”的政策。他指出：“它是行政当局，他必须维护美国的利益，它一定要叫，而且一定要被选民看到它在叫。但如果真地咬下去，那就是另外一回事情。人民币大升值，必然带来中国商品价格在美国市场的上升。一旦涨价，受伤害的不仅是中国出口商，还有美国的消费者——选民。……不咬的时候，你愿意怎么叫就怎么叫；一旦咬下去，中国的出口商和美国的选民将同时受损失。其实，布什在人民币上做文章，是要通过这个来压中国开放市场”。
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