’98财政政策述评，本文主要内容关键词为：财政政策论文,述评论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年，中国经济经受了严峻的考验。亚洲金融危机的影响迭加到我国经济周期低谷阶段上使经济增长明显趋缓，市场有效需求不足，国有经济战略性改组带来了下岗分流人员和失业的压力，货币政策连续、密集运用但政策效果不够明显，综合这几方面的情况，党中央国务院为力求实现经济增长目标而采取增加投资、扩大内需，实施更加积极的财政政策的方针，并且把增加的投资全部用于基础设施建设。为有力地贯彻这一思路，启动财政政策便是必然的选择。于是，中国1998年的财政政策，成了国内外各方面特别关注的领域。
一、财政政策的调整及其内容
1998年4—5月间，当一季度和1—4月的宏观统计数据得出之后，各方面关于宏观经济态势的认识趋于统一，决策层下定了刺激和增加投资、扩大内需的决心，在货币政策效应不理想的情况下，转向考虑更多运用财政政策的可能性。6月中旬， 财政部长项怀诚在《人民日报》发表关于宏观经济调控与启动经济增长的重要文章，指出我国现时不宜采取通过减税刺激经济的方法，而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，并通过推进改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。有关部门加紧研究了启动财政政策手段、对原预算安排进行了适当调整，并获得全国人大常委会批准。
预算调整方案的重点内容是：其一，增发1000亿元长期国债，所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。这1000亿元国债只对国有商业银行发行，期限10年，年利率5.5%。其中的500亿元，转借给地方政府使用。其二，通过调整支出结构，增加180 亿元用于科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出。对财政预算作如此大的年中调整，在新中国成立以来是极罕见的，但符合《预算法》的规定，属于宏观调控中灵活的相机决策，反映了我国政府宏观调控水平的提高。
与预算调整相呼应，1998年，财政政策方面还采取了一系列配合扩大内需、发展外贸、促进经济增长、防范金融风险和深化改革的举措。年初，国务院确定对进口国内不能生产的先进设备减免进口税；继年初提高纺织品出口退税率之后，又在年中提高了煤炭、水泥、钢材和船舶等类出口产品的退税率，同时加快退税进度，简化退税程序；向国有商业银行发行2700亿元特别国债（期限为30年），以增加国有商业银行的资本金，使国有商业银行的资本充足率大为提高，达到巴塞尔协议8 %的要求；在财力安排上积极支持和配合再就业工程、国家机构精简改革、粮食流通体制改革、反走私、住房制度改革等重大事项，维护社会稳定；为减轻农民、企业负担，推进政府财力分配规范化进程，加紧研究“费改税”方案，在清理整顿各种收费项目、取消不合理收费的基础上，确定1999年以燃油税取代养路费为突破口，渐进实行预算外收费向预算内正税与规费的转化。
1998年，财政部门在政策导向上，强调了按社会主义市场经济的客观要求调整政府职能，有进有退。在“进”的方面，除前述的一系列积极举措外，还特别强调了履行财政应承担的提供公共产品与服务的职能，在一定期限内使中央预算安排的教育支出占中央财政支出的比重每年提高一个百分点。在“退”的方面，主要涉及以下内容：不再审批国有企业具体财务事项、下达财务计划和考核指标；减少国有事业单位财务的具体审批制度；改革对社会集团消费的控制管理办法，不再审批中央部门社会集团消费的专项控制商品（相应取消单设的“控办”）；取消一年一度的税收财务物价大检查，改而进行各种规范的检查监督（相应取消单设的“大检办”）；清理财政部门的周转金，“只收不贷”，积极配合国家整顿金融秩序、防范金融风险的总体安排；财政部门原办的国债服务部、会计师事务所等中介机构要彻底与财政部门脱钩，以真正解决财政部门“既当裁判员，又当运动员”的问题，贯彻市场公平竞争原则并防止腐败；对竞争性企业，原则上不再安排技改支出，让真正有生命力的项目去市场融资。
二、财政政策效果的初步评价
1.在反经济周期、扩大内需方面起到了十分积极的作用；需注重短期调控与中长期发展和改革的协调衔接。
在经济的低谷阶段，财政政策相对于货币政策在启动经济方面有如下优点：一是时滞短，环节少，资金到位快；二是运作直截了当，由政府直接安排投资，项目的料、工、费支出使资金与生产资料、消费资料的形态转换立即开始，一波又一波地不断拉动前一个生产环节，通过乘数效应促使经济回暖；三是可以通过国债方式便捷地把储蓄转为投资。因此，在反经济周期、扩大内需方面，财政政策确有十分积极的、不可替代的作用。初步测算，1000亿元国债资金的使用大致可使银行配套增加贷款1000亿元，总数约2000亿元建设投入形成的最终需求，可以拉动GDP增长2个多百分点，1998年按发挥一半效果推算，必将有助于实现经济增长8%目标。当然， 市场经济中政府的投资并不能也不应企图“包打天下”，举债增加政府投资主要是一种阶段性的、旨在反周期的调控安排，很大程度上是着眼于带领、拉动、引致企业和民间投资，促使总需求扩张。从第三季度以来的动态看，本次经济周期速度下降曲线的拐点，可望借宏观调节之力在1998年越过，即速度可望由下降转为上升。不论8%的具体目标最终是达到还是接近达到（7%以上也是非常高的速度，属当前世界范围内最高之列），态势和预期调过来了，就是调控的成功——这才是最具实质性的内容，同时，要大力配之以优化结构、提高效益的措施。
国债规模是否适度，是否能保证财政经济的可持续发展，是衡量和评价1998年财政政策效应时不能回避的一个问题。当前，我国财政虽然处于困难境况，但当年财政赤字和债务余额占国内生产总值的比重为1.5%，还是比较低的，即使加上追加的500亿元赤字额，比重也大约为2.2%，低于国际公认3%的警戒线。1997年中央政府债务余额占国内生产总值的比重为8.1%，今年这一比重约为10.3%， 也低于大多数国家的水平。主要问题是中央财政债务依存度偏高。有鉴于此，我们应该认识到如下几点：第一，国债余额占GDP的比重是一个更为全面、 综合地反映一国举债潜力的指标，我国在这一指标很低的情况下却出现中央财政债务依存度偏高的情况，与现时体制因素和政府财力分散程度关系很大。第二，这次增发1000亿元国债用于加快基础设施建设，是在特定条件下采取的暂时性积极财政措施，着眼于宏观经济短期调控，并不意味着中长期控制债务规模、压缩赤字的原则被放弃。第三，举债扩大投资的支出安排同样具有支出刚性，抬高了的支出基数和建设盘子，会给后续年度的基建投资和债务还本付息造成很大压力。因此必须精心协调好短期调节与中长期的发展改革，合理运筹，避免形成过于陡峭的偿债高峰，出现政府债务危机和支出盘子难以为继的状况。第四，当前中央财政的脆弱性需引起高度重视，要通过必要的体制调整和加强管理，扭转中央财政收入占国家财政收入比重连年下降的局面，增强中央财政的调控实力。
2.防范金融风险，财政是后盾。
亚洲金融危机的爆发，使防范金融风险成为我国1998年的重大事项。绝对不能认为金融风险与财政相隔甚远，由于财政与金融存在密切关系，金融风险将会十分迅速地传导到财政。从财政角度看，需防范的金融风险主要包括两部分：一是国有金融机构的风险，这种风险一旦发生将直接地传导到国家财政；二是非国有的金融机构，一旦出现风险，就可能引起广泛的社会震动，并间接对财政产生压力，要求国家财政来收拾局面。因此所有金融机构特别是国有金融机构的风险一旦集中爆发，必然传导到国家财政，成为财政的风险和国家风险。
2700亿特别国债的安排，是在1998年防范我国国有商业银行风险及整个金融体系风险的重要举措。这其实已明白无误地向世人表明国家财政作为防范金融风险的后盾，已经进入严阵以待和正面介入的位置。迄今中国之所以在亚洲金融危机中被公认为表现最好的国家，关键的一点当然是中国在渐进改革中把握住了节奏和步伐，对外开放与市场成熟程度相适应，而且近年在经济体制改革和结构调整上所做的努力，使得中国抗风险的能力明显增强；此外，财政的后盾作用，对于中国金融在此次经济动荡中保持稳定也功不可没。
3.短期政策发挥作用的过程中，深化改革方面的矛盾关系仍犬牙交错。
财政政策服务于发展和改革，既需要进行短期调节，又需要中长期的总体转换、协调与配套。财政自身走出困境，也有待经济发展、市场成熟过程中财力状况的改善和政府财力运作的规范化。在1998年财政政策着重实行短期调节的过程中，深化改革方面的矛盾关系仍然犬牙交错。突出的几点包括：“政企分开”、淡化行政隶属关系控制的改革目标与现阶段往往在很大程度上不得不依靠、或过于依靠行政力量推动企业重组的矛盾；政府着力推行企业、产业重组与企业所得税迟迟不改而成为重组障碍的矛盾；如果下决心改革企业所得税按行政隶属关系上缴办法，现阶段几乎唯一的选择，是实行中央与地方共享，而此又似乎与向分税制的彻底过渡发生矛盾；1994年体制的设计导向与内在逻辑之一，是加强中央政府宏观调控的主动性与财力基础，但几年来的运行却出现了中央收入占财政总收入比重下降的矛盾；中央财政的被动与困难又引出了稳定与规范中央、地方分配关系的持续努力同仍然存在不稳定因素威胁的矛盾……诸如此类环环相接、犬牙交错的矛盾关系，是财政政策的短期调节无法有效化解的，我们必须主要地把希望寄托于中长期改革与发展的配套。
三、财政政策的几点前瞻
1.财政政策“反周期”调节的目标和功能将被进一步加强。在前几年“软着陆”的成功经验之后再加上此次启动经济走出低谷的成功做法，我国的宏观调控水准和财政政策的运用艺术迈上了新的台阶。
2.随着政府职能和财政职能的进一步转变和调整，财政提供公共产品与服务的职能将被摆到更靠前的序位上，教育、医疗保健、公用基础设施等“准公共产品”的两重性将带来许多新探索、新开拓的空间。比如，今后为贯彻科教兴国战略，财政在对如何更有力地支持教育及高新科技倍加关注的同时，如何使政府财力与民间财力在这一领域更有效地结合运用，势必成为财政政策所特别着力的一大重点。依次举一反三，其它种种准公共产品，都存在类似的探索空间。
3.“费改税”渐入快车道。以“费改税”为重点按“预算完整性”原则实行政府财力整合，使税收、规费、使用者付费等按经济性质各就其位，成为现阶段财政政策不可避免的选择。这意味着对政府行为的规范约束和对“既得利益”的调整，将进入更深入、更具体的阶段。
4.短期调控政策与中长期发展和制度变革的衔接协调，将是今后两三年间一个十分重大的问题，其间某些现实矛盾的明朗化，可能会孕育和催生一些配套改革措施，并推动宏观调控走入更为成熟的新境界。
5.市场经济条件下，财政政策应以“间接调控为主”，因而必须积极探索新时期可行的间接调控新方式。比如，财政如果继续沿用传统的将仅有的一点资金作为拨款投入新建项目的做法，在财政基建投资只占社会固定资产总投资极小比重（近年不足3%）的情况下， 财政的宏观调控将明显乏力，而如果以这笔资金用作贴息实行“四两拨千斤”似的调控，作为经济杠杆就能发挥数倍甚至十几倍、二十几倍的引导投资、优化结构的效果。
6.现实生活正在呼唤财政收支管理的进一步规范和与国际惯例接轨。比如，通过招标竞价的方式实行政府采购制度的改革，在各地正得到积极探索和推行，就是一个明显例证。今后从财政政策指导上看，必将对收入、支出、转移支付的各个环节与相关领域进行日趋于严密和规范的管理。