关于农业保险现状和体制改革方案的思考，本文主要内容关键词为：改革方案论文,体制论文,现状论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，农村保险保障事业的发展，明显地落后于整个农村经济的改革步伐。农村经济的市场化与农业生产受制于自然条件的特点，迫切地提出了建立市场经济的新型农业和农村保险制度的要求。尽管1982年以来中国人民保险公司为农村和农业保险的发展作出了巨大的努力，但由于按照商业保险的办法管理和经营农业和农村保险，不仅脱离了我国农村和农业的现实特点，而且酿成了农业和农村保险“大干大赔”、难以为继的发展困境。
为此，1991年中共中央十三届八中全会《关于加强农业和农村工作的决定》，明确地提出了农村保险改革与发展的方针是：积极发展农村保险事业，扩大险种范围，鼓励农民和集体投保。在各级政府的支持下，建立多层次的、相互联系的农村专项保险基金，逐步建立农村灾害补偿制度。应当说这个方针全面、准确、深刻地指出了我国农村保险的道路。但令人遗憾的是，这个方针并没有得到落实，近两年来农业保险非但没有发展，反而出现了大幅度滑坡。尤其是当前在中国人民保险公司集团化改革的时刻，农业和农村保险向何处去的问题，更为迫切地需要做出体制改革上的决策。
本文谨就农险的现状和体制改革方案谈几点意见。
一、中国人民保险公司农业保险发展概况
1982年，中国人民保险公司根据农村经济发展的要求，开始试办农业保险。这项工作得到了各级党政的高度重视和关心，也受到了广大农民的欢迎。13年来，农业保险按照“收支平衡、略有结余，以备大灾之年”的经营原则，不以盈利为目的，取得了显著的社会效益，为保障农村经济的发展和安定广大农民的生活做出了积极贡献。
从业务情况来看：1982年—1993年农险（种、养两业）保费收入由23万元，发展到8.3亿元，1994年下降到5.1亿元，比1993 年下降了39 .1%。前13年累计保费收入32.8亿元，赔款支出35.3亿元，赔付率107 .7%。其中赔付率在100%以上的有7年，100%以下的有6年，最高年份赔付率136%，最低年份72%。如果把农业保险的盈亏临界线定在80 %，则亏损率为27%。另，整个农村保险（不含人身险）经营亏损更为可观，1982—1991年累计亏损15.2亿元。
1982年恢复试办时仅试办了牲畜、生猪保险等几个险种，到1993年，农业保险险种总数近百种，主要有粮食作物保险、经济作物保险、蔬菜及其他作物保险、森林保险、农作物火灾保险、大牲畜保险、家畜家禽保险、水产养殖保险等险种，其中麦场火灾保险、棉花保险、烟叶保险等险种已在全国大面积开展。据统计，1993年种植业保险的承保面积达3.18亿亩，养殖业承保耕牛372万头；生猪437万头；鸡鸭4931万只；承保水产养殖面积179万亩。
从机构和人员的发展看：13年来，农险机构和技术队伍随中国人民保险公司的发展不断壮大，到1992年全国29个省、区、直辖市的公司和15个计划单列市分公司中，基本设立了农业保险机构，大部分农村乡镇建立了保险所，全公司已经形成了农村保险机构系统，拥有2 万多专兼职干部和代办员的业务队伍，农业保险在各级政府的支持下显示出强有力的经济补偿和风险保障作用。1994年后，农业保险在人保转轨中呈下滑形势，浙江、广州、青岛、四川、辽宁等少数省市撤并了农险机构，一些从业干部转业，目前这种形势日益恶化。
二、人保经营农险政策和体制关系长期不顺
当前，农险的危机是长期政策体制关系不顺的结果。1994年后的大幅度业务下滑的主要原因是：
（1）1993年财政部对中国人民保险公司改变了按30 %固定赔付率计提经营费用的办法，而代之按企业的经营效益大小，确定经营管理费用和利润留成比例。农业保险作为社会效益大，而企业经营亏损的险业则难以发展。
（2）1994年新的企业财务核算制度的实行， 把中国人民保险公司的经营效益与企业的自身利益结合的更为紧密，从而使中国人民保险公司商业化，不能再采取1993年前通过国家保险公司内部暗补农业保险亏损的办法，维持其发展。
（3）农业保险缺少系统的政策、体制、法规和资金保障。 我国至今没有农业保险方面的立法，也缺乏对农业保险性质的规定。农业保险业务在人保公司内混合经营核算，国家对农业保险没有政策、资金的扶持，难以积累专项风险基金，人保公司对农业风险的承受能力严重不足，基层公司办农业保险没有积极性。
三、关于国际经验的参考
国际上无论是发达国家或是发展中国家，农业保险的经办都是在政府的支持下进行的，它是政府对农业实施政策保护的一项措施，与商业保险具有明确的政策界限和不同的发展方式。美国、日本、加拿大、法国、西班牙等发达国家，对农业保险均采取了补贴保险费和承担农业保险经办机构开办事业费的政策。印度、菲律宾、巴拿马等发展中国家，也都采取了由国家专门的农业保险机构经办农业保险的办法，政府同样给予了政策和风险资金的投入。
1994年，美国国会通过的农作物保险改革法案，不仅进一步明确了联邦农作物保险公司的主导权威和作用，而且将农业保险与农业救灾项目合二为一，与农业信贷、农产品价格补贴和农业的公共基金等项目进行统筹管理，农业保险具有一定的强制性，比如农户如不参加政府规定的巨灾保险，就不能购买追加保险，也不能得到政府给予其他农业项目的利益。同时，美国还建立了国家农作物保险公司并以之为主体，制定政策、条款，选择19家商业保险公司协助经办业务，对商业保险公司按业务量补贴31%的发展格局。但商业性公司要自负盈亏、照章纳税。
日本的农业是在国家高度发达的工业化反哺保护下发展的。农业保险在国家给予补贴农民保险费40—70%的情况下，由全国农业共济组合联合会这一民间性组织经办的。政府为分散农业风险，还通过专项基金为该组织提供再保险，以保护农业和农民利益。据考察，日本政府年补贴农业保险的资金约700亿日圆。此外， 为了向农民提供其他财产和人身保险，政府还允许成立了全国共济协同组合联合会，来开展农民的保险业务。
纵观世界各国农业保险，基本可以归纳出以下特点：1、 农业保险具有明显的政府行为；2、政府不同程度地给予了财政资金补贴和免税 等支持政策；3、建立了专门的农业保险经办机构， 以使农险区别于纯商业保险；4、制定了农业保险法规；5、实施国家农业保险计划。
四、我国农业保险发展的道路与改革思路
农业保险是市场经济条件下保险农业自然和经营风险、保护农民利益的一项重要措施。
中国人民保险公司自1982年试办农业保险以来，先后与有关部委开展了大量的研究工作，同时河南、湖南、云南、沈阳、上海、新疆等地的农险改革试点也取得了一些好的经验，总的体会是：
（1）要保持农业的基础稳定， 促进科技兴农及农业向“两高一优”发展，必须建立农业保险体系；要通过农业风险的社会分担解决农业保险资金的来源，改革“谁种田谁承担风险”的传统办法，减轻农民负担。
（2）农业保险应突破单搞种、养两业险的范围， 树立大农业的观念，以农村为发展基础，保障目标是农民灾有所补（老有所养、病能就医）；
（3）农业保险不同于纯商业保险， 其经办原则是不以盈利为目的，应在国家的政策和资金支持下，实行以丰补欠，当年结余积累专项风险基金，以备大灾之年，逐步提高农村保障水平。
（4）农业保险的发展方式是，在各级政府的领导下， 走农民互助合作为基础，专业性农业保险机构办理业务，建立多层次相互联系的风险基金和农村保险保障制度的道路。
（5）要制定保护农业保险发展的《农业保险法》。
根据这些经验和当前中国人民保险公司集团化体制改革的形势，从中国农村的经济和社会条件出发，笔者认为，农业保险体制改革的基本设想是：以中国人民银行、财政部、中国人民保险公司、农业部为核心，以中国人民保险公司14年业已成型的业务、机构和技术干部队伍为骨干，筹划组建中国农业保险公司。
五、关于中国农业保险公司的设计方案
1.公司的经营原则和宗旨：中国农业保险公司的经营原则是：“取之于农、用之于农、以农养农、以工补农”，通过建立多层次相互联系的农村专项风险基金，逐步建立农村经济补偿制度和社会保险制度。
“取之于农，用之于农”的含义是：以农业和农民互济为基础的农村保险业务收入来源于农民，应全部用于农民的风险保障，免征税费。业务经营结余应作为“农业专项风险基金，专款专用，以丰补歉”。“以农养农、以工补农”的含义是：用农村财产（包括乡镇企业）险可能产生的结余来弥补种、养业保险可能产生的亏损，以实现自求平衡，尽量减轻财政补贴的负担。
中国农业保险公司的宗旨是：为农业的持续发展服务，为农村社会安定和农民生活保障服务。
2.公司性质和业务范围
A、公司的性质：中国农业保险公司是以农民互助共济为基础的， 有国家政策和资金支持的农村合作保险经营机构。是独立核算、自主经营的非商业性企业法人。
公司行政上受中国人民银行的领导，业务上由财政部管理、监督、稽核。
B、业务范围
（1）农村财产保险、种、养业保险、责任保险、保证保险、 及农民人身保险（这些均在农民互助共济范围内）；
（2）法定保险及系统内的再保险业务；
（3）代理国内、外保险机构的各类保险业务；
（4）办理有价证券、投资及经中国人民银行批准的其他业务；
（5）参加国际保险组织及有关活动；
（6）办理经有关部门批准的其他业务。
3.公司的注册资金和组织形式
A、注册资金：公司的注册资金为人民币10亿元，由财政部投资。 另按每年农业（主要农产品）保险的发展计划和业务盈亏情况确定补贴数量。
B、 公司的组织形式：中国农业保险公司实行中央与地方分设机构的体制，各地方可根据自身条件设立省、市、区农业保险公司，与中国农业保险公司建立业务管理和风险分保关系。县（市）一级以农村互助保险为主导建立经办机构。
中国农业保险公司设立董事会和经理室，由国务院聘任董事会和总经理人选。各省、市、区的农业保险公司的董事会和总经理室人选由各地方政府聘任。县以下的农村互助保险机构由有关部门代表和农民代表参加，县政府聘任。
考虑到农业保险公司的工作大头在县，应加强经营、管理和民主监督机构。省、地级机构要尽量从简。
C、中国农业保险公司的风险管理要点
基本原则是：中央一级通过比例或超赔分保分担各省、市、区的巨灾和主要农产品项目的农业风险，实行逐级核算、自负盈亏、适当补贴的经营机制；省、地一级的农业保险公司作为分保管理的纽带，开展业务工作；县一级的农业保险公司是经办业务的基础，要根据中国农业保险公司的业务规定，开展业务的经营核算，向上级公司分保风险。由此，分保一方面使各级公司对农业保险的定向补贴上下贯通，另一方面使各级公司进行风险约束，形成多层风险基金的积累机制和风险过滤与分散机制。
基本办法是：将农村保险业务分为两块，即主要农产品如粮、棉、油、糖、林、猪等按全国统一条款办理的统筹保险部分，和除此以外的农村互济财产保险部分。中央对按统一条款办理的主要农产品统筹保险，通过比例分保实施保险费和经营费用的比例补贴，统筹保险中含巨灾的基本保险。农村互济财产保险部分在免征税费后，应是农业专项风险基金积累的源泉，这部分风险的承保原则上不含有补贴成份，但为了分散风险，亦应实行逐级分保，具体采取哪种（比例或超赔）分保方式另定。
六、关于农业保险公司政策、机构、资金和业务范围的补充备忘录
政策上：
1.免税；
2.国家和各级政府要给予一定量的资金补贴；
3.农业保险当年节余允许作为基金积累并按安全增值的原则运用；
4.要通过“农业保险法”建立法定保险和个别险种的统保制度。
资金上：
1.中国农业保险公司的注册资本金财政一次注入资金投入10亿元、作为中国农业保险公司的启动资金；
2.国家每年向农业保险的定量资金补贴，可从其他商业性保险公司当年保费收入按5—7%提取，以支持农业保险；
3.争取世界银行的农业项目贷款，用于中国农村保险保障改革和体系建设的试验；
4.将农业的防灾和救灾的资金由经贸委、民政部划归农业保险公司；
5.各省、区、市级财政也要向地方的农业保险公司注入启动资金。
业务范围：农村、农业及与农业相关的财产险、责任险和农民意外伤害险；这个业务范围主要是考虑到减轻财政负担，以农民互助共济为基础，发挥以农（村）养农业、以工补农，建立农业保险的造血能力和自求平衡能力。
发展步骤：先以农村保险的发展形成风险资金的积累基础；同时，根据风险基金的存量及风险承担能力，坚持保重点项目（粮、棉、油、糖等主要产品生产）的原则，逐步向高风险的种、养业大规模保险推进。切忌在风险基金不足的时候，盲目扩大高风险范围，造成高额亏损。
机构上：中央一级的农业保险机构主要负责执行农业保险计划、业务管理和农业风险基金的管理与运用。通过与各省、市、区自建的具有法人资格的农业保险机构建立再保险关系，开展业务管理；不单独自建行政隶属性的分、支机构；中央对经办农业保险的定向和定量费用补贴和对农民的保险费的比率补贴，也通过对省级农业保险机构的再保险实施。
这一方案的要点是：以各级财政的启动资金为基础，建立政府政策支持的农业保险体系。通过农民互助共济，实现农村保险的以农养农和以工补农，从而达到重点保农业险的目标，形成整体推进农村保险事业发展的新局面。
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