完善与规范教育投入体制初探，本文主要内容关键词为：体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、完善和规范教育投入体制的重点
（一）从“改革和完善教育投资体制”到“完善和规范教育投入体制”
中共中央、国务院1993年《中国教育改革和发展纲要》提出：“改革和完善教育投资体制，增加教育经费。”“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”后来，教育部财务司补充了科（科研经费）、贷（教育贷款）、息（利息）。当时教育投入体制概括地说，是由财、税、费、产、社、基、科、贷、息等渠道组成的。2003年10月，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：“完善和规范以政府投入为主，多渠道筹措经费的教育投入体制。”2004年2月，国务院批转的《2003—2007年教育振兴行动计划》规定：“非义务教育的办学经费，以政府为主渠道，由政府、受教育者和社会共同分担。逐步形成与社会主义市场经济体制相适应的、满足公共教育需求的、稳定和可持续增长的教育投入机制。”教育投入体制从“改革和完善”到“完善和规范”，反映了十年来教育投入体制质的变化，同时也提出了教育投入体制继续完善和规范的艰巨任务。
（二）对十年来教育投入体制的反思
1.教育经费不足，国家财政拨款（主渠道）虽逐年增长，但仍未达标。据教育部、国家统计局、财政部联合发布的“全国教育经费情况执行公告”披露，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例，1993年为2.54％，1994年为2.52％，1995年为2.41％，1996年为2.44％，1997年为2.5％，1998年为2.59％，1999年为2.79％，2000年为2.87％，2001年为3.19％，2002年为3.41％。这十年中呈“U”型，后五年虽逐步增长，但离《纲要》规定“本世纪末达到4％”的要求，尚未达标。
2.教育收费混乱。据媒体报道，到2002年全国十年教育乱收费达2000亿元，2003年一年的乱收费达21.4亿元，成为全国三大纠风重点之一。2004年1月6日，国务院新闻办记者招待会上，教育部部长周济认为，教育乱收费三个原因之一是教育投入严重不足。同时，作为收费主体的学校也确实存在问题。
3.校办企业产权关系未理顺。所谓校办企业，投资主体是学校。据2002年度《中国高等学校校办产业统计报告》，全国1534所普通高校共有5047个企业。向学校上交利润和费用17.24亿元，返还学校的工资等费用6.79亿元，净上交利润10.45亿元。平均净资产收益率为6％。如果考虑减免税的因素（国家对校办企业减免税不应视为企业的利润），上交学校收入更少。校办企业收入作为学校筹资的重要渠道，在学校收入中占的比例不大，其根本原因是校办企业校企不分，产权不明晰。学校与校办企业是投资与被投资的关系，而高校概念的31家上市公司中，第一股东就是所挂靠的大学，法定代表人就是该校的校长。这显然是越位了。学校不仅承担校企的经营风险，而且承担其运营的无限责任。
4.运用金融、信贷手段，融通教育资金工作滞后。党和国家在提出财、税、费、产、社、基等多种渠道筹集教育经费的同时，还提出了金融渠道，《纲要》规定：“运用金融、信贷手段，融通教育资金，支持校办产业、高新科技企业以及勤工俭学的发展，开办教育储蓄和贷学金等业务。”《教育法》规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。”中共中央、国务院1999年6月13日《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》指出：“积极运用财政、金融和税收政策，继续鼓励社会、个人和企业投资办学和捐（集）资助学，不断完善多渠道筹措教育经费的体制。”但与财政等渠道相比，金融是教育投入体制中最薄弱的渠道。
教育投入体制的各渠道都需要完善和规范，但上述四个渠道，是完善和规范教育投入体制的重点。教育财政与教育金融重在完善，教育收费与校办企业重在规范。
二、完善教育投入体制
（一）建立与公共财政体制相适应的教育财政制度
公共财政理论告诉我们，社会资源按其特征可以分为公共物品与私人物品，私人物品的特征是所有权上的排他性与消费上的竞争性；公共物品的特征是所有权上的非排他性与消费上的非竞争性。混合物品基本上具备公共物品的特征，所以又称为准公共物品。义务教育属于公共物品，非义务教育属于准公共物品。社会资源的配置方式也有两种：公共物品采用财政拨款机制，私人物品采用市场机制，准公共物品以财政拨款机制为主、市场机制（收费）为辅。建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，本文建议：
1.增加国家财政性教育经费。教育是公共物品，政府拨款是题中应有之义。政府实施“科教兴国”和“人才强国”的战略，就应该将教育放在战略发展的地位。邓小平同志在1988年指出：“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好。”我国经济从1978年到2003年，以年均9.47％的速度在发展。预计今年经济增长将在8％左右。今年以来，我国经济界一直强调要控制投资过热，但是教育领域的投入并不热。能否把经济控制在7％左右，早日实现小平同志的愿望。
2.建立与公共财政体制相适应的教育预算制度。各级人民政府的教育经费支出，应按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。在具体操作上，凡是教育方面的收入，如“教育事业费”、“教育基本建设投资”等都以国家预算“教育经费”的类级科目纳入各级政府预算，以保证三个“逐步增长的实现”。
3.按照《纲要》的要求，“改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”
4.成立政府高校拨款委员会，对各校实施拨款。拨款委员会可由教育、财政部门人员与专家组成，其职责是将列入预算的教育经费，通过教学评估，确定各校的分配方案。设立拨款委员会弥补按量拨款的缺陷，并可以按教学质量拨款，对特色专业、新专业、贫困地区进行倾斜；在教育部门与学校之间增设一个评议机构，可使拨款程序上更加科学化与民主化。
（二）建立与健全教育金融体系
教育金融是教育筹资的新渠道，也是完善教育投入体制的重要内容。它包括建立教育银行，发行教育证券，开展教育储蓄、教育保险、教育信托，继续发放教育贷款等。
1.发行教育证券
教育证券是以发展教育事业为目的的有价证券，如教育债券、教育彩票、教育股票等。
（1）教育债券：教育债券既是国家筹集教育经费的手段，也是购买者对未来教育投资的储备。教育债券拥有者可以用它作为交纳学费的证券。教育债券可由中央财政依国家信用担保作为国债发放。我国今年发行1100亿国债，占GDP的比例未超过3％的警戒线。与国际通用的国债负担率相比，还是比较低的。1998年，英国、美国、德国、日本的国债负担率分别高达56.6％、56.7％、63.1％、97.3％，而我国仅为14％左右。现在国债发行不存在有无空间的问题，是调整国债结构、增加教育债券品种问题。发行教育债券所得的资金，使用重点应投入以下五个主要方面：大力扶持争创世界一流的高校；积极支持高校的重点学科建设；积极扶持经济落后地区高等教育事业的发展，大力发展职业技术教育，积极推进基础教育的发展。
（2）教育彩票：据世界彩票期刊La Fleur’s Lottery World统计，目前全世界已有150多个国家发售彩票，近几年一直以18％的速度增长，涉及到慈善、体育、教育、卫生、文物保护等公益性事业。美国有13个州部分或全部把彩票收入投入教育，1967年6月以来，彩票已为纽约州的教育基金贡献了超过19亿美元，从1790年到南北战争时期，美国利用博彩收入建立了50所大学、300所中小学和200所教堂。美国一流大学哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学和哥伦比亚大学等都曾得益于彩票收入。我国不少公益性事业都发行了彩票，如福利彩票、体育彩票、足球彩票。2002年12月，仅电脑彩票部分，福利彩票已超过159亿元，体育彩票已达200亿元。我国彩票发行总量在世界排在第12位，但人均每年彩票购买量仅6元，排在第97位。《教育振兴行动计划》中指出：“扩大彩票收益用于支持教育的份额。”我国人大代表、政协委员多次提议发行教育彩票，弥补教育资金的不足。按每年发行100亿元教育彩票计算，50％用于奖金，15％用于发行成本，35％用于教育，一年可筹集35亿元用于发展教育事业，可先用于欠发达地区的教育。
（3）教育股票：陈中原同志对教育股票提出过思路。他指出，筹集教育资金的渠道可以面向股票市场。世界上已经有成功的经验。美国凤凰大学（The University of Phoenix）是一所盈利大学，在美国12个州设立了分校，是美国目前最大的私立大学。它可以授予学位，开创了盈利性高等学校授予学位的先例，而且股票在证券交易所流通，通过股票市场获得办学经费，积累发展资金。他还指出，是股票就有分红，对于教育股票来说，分红并不可怕，关键是政策如何引导教育股票股息的使用。教育股票的分红应该有别于工商企业的股票股息，教育股票分得的红利只能用于教育，如用于股票拥有者交纳学费，供其子女上学时缴纳学费，资助贫困青少年上学，创办教育机构，捐助教育机构等。《中国青年报》1994年2月15日报道：“中国第一只，教育股票将从3日1日起在国内定向发行。经北京市体改委批准，北京锡华未来教育实业股份有限公司首次发行股票1亿股，每股面值一元。为企业与教育的结合探索了一条新路子，也为国内企事业单位及其他社会团体法人以购买股票的形式投资教育事业开辟了新途径。”这则消息发布后，未引起多大反映。
2.继续规范教育贷款
教育贷款是学校因事业发展运用信贷手段从金融机构取得的有偿资金，如世界银行贷款，教育基建贷款和学生助学贷款。《纲要》指出：教育贷款适用于支持校办企业、高新科技企业以及勤工俭学的发展，开办教育储蓄和贷学金等业务。后又增设了基本建设贷款。但是，学校的日常教育经费、科研经费仍不宜贷款，以财政拨款为主的事业单位不宜负债经营。学校运用信贷手段要特别注意防范财务风险。
3.开展教育储蓄、教育保险、教育信托
（1）教育储蓄：是指个人在国家指定银行或其他金融机构为本人或他人接受教育的目的而办理的存款，可利用存款的本金或利息支付教育费用。教育储蓄在美国、加拿大等发达国家早已有之，并有多种优惠办法，是一种深受人们欢迎的储蓄方式。我国教育储蓄始于1999年9月。工商银行经中国人民银行批准后率先推出，现在中国银行、农业银行、建设银行、交通银行、浦发银行、上海银行等都办理教育储蓄。它是一种享受优惠利率、免征利息税的零存整取储蓄存款。但是在执行中却“叫好不叫座”，原因在于：（1）范围太小，储蓄对象是小学四年级及以上学生，不能从婴儿开始；（2）期限太短，规定为一年期、三年期、六年期；（3）限额太低，规定最低起存为50元，最高限额为2万元，不够未来教育费用；（4）手续太繁，存人时须持户口簿或身份证，享受优惠利率者须凭接受非义务教育的录取通知书，操作时每月固定存额，中途漏存按活期计息。教育储蓄应在实践中进一步完善。
（2）教育保险：是指投保人通过保险公司为子女筹集教育费用的一种险种。近年来，新加坡风行教育保险，自联总英康保险公司推出保险计划以后，仅两年时间，保费总额达1200万新加坡元。目前，尽管新加坡政府设立了教育储备基金，并表示将继续津贴国民的教育费用，但众多的孩子家长还是踊跃购买教育保单。我国自1999年9日开办教育保险业务。其优点是：（1）范围较大、期限较长，20岁至50岁的父母对满60天至14周岁（子女教育保险A）或17周岁（子女教育保险B）的孩子投保，“子女教育婚嫁保险”范围更广，15周岁可领高中教育保险金，18周岁可领大学教育保险金，22周岁后可领婚嫁保险金；（2）有灾偿付、无灾储蓄，被保险人在保险期内若遇意外事故而致残或不幸身故，保险公司将按规定给付部分或全部保险金；（3）教育保险分非分红保险与分红保险两种，分红保险在市场上颇有号召力，据《钱江晚报》2003年8月25日报道：当年上半年浙江省人寿险保费收入是111亿元，其中教育保险保费占了1/3左右，成为家庭投资的新选择。
（3）教育信托：教育信托是委托人将收益用于不设定个人的信托。主要用于：（1）创办学校、图书馆、实验室等；（2）设立奖学金、低息或无息助学贷款；（3）资助课题研究；（4）用于教师加薪、健康等；（5）为青少年教育社会服务提供经费。我国《信托法》对公益信托规定可用于“发展教育、科技、文化、艺术、体育事业”。《行动计划》中指出：“扶持发展各种形式的公益性教育基金和信托基金。”目前我国教育信托不太理想，如有的地区推出教育信托，承诺信托公司按信托合同约定向受益人支付信托利益，作为受益人的部分教育费用来源，但由于没有明确未来资金运用投向、权利义务含混不清，收效甚微。教育信托尚需完善。
4.建立教育银行
国务院1994年7日3日《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》指出：“建立教育银行，运用金融手段扩大教育资金来源。”中央政府提出成立教育银行已近十年，至今尚未成立。我们认为，建立教育银行非常必要。教育银行属于政策性银行，不是商业银行。政策性银行具有财政“无偿拨款”和金融“有偿借贷”的双重性机制，它不以营利为目的，不需要提供广泛的金融服务，侧重于贯彻国家政策、为政策性业务融资。教育银行的具体职能：（1）发放教育贷款。贯彻产业政策，实行贷款利率优惠；支持区域发展战略，实行贷款的区域倾斜政策。（2）发放助学贷款。助学贷款是政府行为，现在做法不适用商业银行的运作规则，如对学生无担保贷款，对商业银行的助学贷款呆坏账损失核销，对规范操作但已成呆坏账的基层机构和信贷人员不追究责任，利息由财政贴息50％，免征利息收入营业税等。因此，学生助学贷款业务应由政策性的教育银行承办。
三、规范教育投入体制
（一）规范教育收费
1.规范政府收费行为。公共财政理论具体应用于高等学校收费，首推美国纽约州立大学校长约翰斯顿，他第一次提出“高等教育成本分担”论，成为高等教育收费的主要理论。在高等教育成本分担中，政府既是财政拨款政策的制定者和具体执行者，又是教育收费政策的制定者；政府财政与学生家长对教育成本共同补偿。政府应承担主要部分，确立高等教育收费标准应遵循三条原则：一是非盈利原则，二是部分补偿原则，三是权衡收费对象承受能力的原则。根据这些原则，我国规定：“缴费标准由教育行政主管部门按生均培养成本的一定比例和社会及学生家长承受能力因地、因校（或专业）确定。”国家教委等部门在1996年规定：“学费标准根据年生均培养成本的一定比例确定，目前定为不超过25％。”目前我国高校收费标准偏高。普通高校本科生一般专业为4000元，有的省还规定，各高校可在规定标准上下浮动15％确定本校收费标准，即为4600元。这里存在两个问题：（1）以教育成本的25％为收费标准倒推，教育成本为18400元，但国家教育经费投入每生却未达到75％（即13800元），政府投入不足转嫁给了学生。（2）收费标准的制定没有充分考虑学生家长的承受能力，2002年我国城市和农村的人均收入分别为7703元和2476元。而澳大利亚1988年收费标准仅相当于一个中等偏下劳动者年工资收入的10％。世界银行在1994年出版的《高等教育的经验教训》中，就学费在公立高等教育机构经常费的比例列举了33个国家的数据，其中20个国家为10％，仅10个国家为20％，美国约为24％，爱尔兰和智利为26％。相比之下，我国高校学费在家庭收入的比例要高得多。笔者建议：（1）实行分级收费制，区别重点高校与一般高校。（2）要适当降低高校收费的标准，建议定为年生均培养成本的15～20％。
2.规范高校收费行为。（1）学校收费中确实存在乱收费的行为。如赞助费、定向费、建校费、跨地区建设费、点招费、转专业费、就业指导费、补考费等。高校作为教书育人的场所，应自觉认真规范收费行为。（2）高校从学费中提取的学生奖资助资金没有提足用足。按规定，高校应从学费收入中提取奖学金10％—15％、贷学金8％—10％和勤工助学基金5％—10％，该经费应专款专用，当年有结余的，可结转下年继续使用，不得挪作他用，目前相当多的高校提取未按最高比例；已提取的三项资金，相当多的学校没有用足，助学贷款由商业银行提供后，从学费收入中提取的贷款更是很少按用途使用。
（二）规范校办企业产权关系
1.产权明晰是理顺校办企业的基础。所谓产权，是对财产的广义所有权，包括归属权、占有权、支配权和使用权，它是人们（主体）通过财产（客体）所形成的经济权利关系，其形式表现为人对物的关系，实质上是产权主体之间的关系。要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。首先要理顺高校与校办企业的投资关系。
2.改制是理顺投资关系的关键。改制是校办企业实现市场化、社会化、提高竞争力的前提，是校办企业进一步规范管理和发展的制度保证。改制有利于解决国有资产主体缺位的问题，有利于防范和化解风险，有利于完善公司的治理结构，有利于提高资本运作效率。改制的总体框架是：（1）在管理体制上，要变校企的行政隶属关系为资本纽带关系，变学校的无限责任为有限责任，变企业无所有者为有出资人。（2）在投资方式上，从“学校——高校上市公司”改为“学校——资产经营公司或资产控股有限责任公司——高校上市公司”的方式，依照校企分开的原则，成立高校国有经营资产管理委员会代表学校行使出资人权力，资产经营公司或资产控股有限责任公司作为学校与企业之间的“防火墙”，专门从事学校经营性资产的投资管理、资产运营和资本运作。（3）在运行机制上，高校上市公司将现在的行政机制与企业机制相混合机制改为按现代产权制度进行。改制后高校不再干预校企的人事、财务及正常的经营活动，按市场经济规律与现代企业制度的要求，自主经营、自我发展、自我约束、自负盈亏。
改制的具体运作是：（1）分清经营资产与非经营资产。资产评估要经会计师事务所审计。同时，由于历史原因，公司的物权、特别是知识产权没有很好地界定与评估。（2）分清人员事业与企业编制。企事业不分不仅会影响高校的教学、科研与管理工作，而且会引发很多纠纷，影响到企业的自主经营。只有理顺了校企关系，才能确定校办产业收入占学校收入的真实数额。