WTO安全例外法律解释、影响与规则改革评析
——对“乌克兰诉俄罗斯与转运有关的措施”（DS512）案专家组报告的解读
徐程锦
(中国工业和信息化部国际经济技术合作中心经贸法律研究所，北京 100846)
[摘要] WTO争端解决专家组在“乌克兰诉俄罗斯与转运有关的措施”（DS512）案中首次就GATT第21条安全例外作出法律解释。专家组认为：WTO争端解决机构对涉安全例外案件具有管辖权；被告方依据b款援引安全例外的权利仅限于b款列明的三种情形，是否满足援引情形由专家组根据案件事实进行客观判断；WTO成员对于基本安全利益和所采取贸易限制措施的必要性具有主观判断权，但应遵守“善意”原则。根据DS512案的法律解释，安全例外并非通常理解的可由WTO成员自主裁判的条款。但DS512专家组对安全例外，特别是基本安全利益的法律解释并不完善，本案暴露出主要WTO成员在安全例外法律解释方面存在重大分歧，传统安全例外规则框架也难以应对近年来出现的新型安全风险。我国应以DS512案为起点，借新一代国际经贸规则重构契机，积极提出应对新型安全风险和改革安全例外规则的中国方案。
[关键词] 世界贸易组织；安全例外；国家安全
0 前言
2019年4月5日，WTO争端解决专家组发布“乌克兰诉俄罗斯与转运有关的措施”（DS512）案初审裁决报告。该案是WTO成立近25年来，争端解决机构首次就《关税与贸易总协定》（GATT）第21条安全例外作出法律解释，案件以被告方俄罗斯援引例外抗辩成功告终。安全例外是国际经贸协定中一项重要且复杂的制度安排，在新一代国际经贸规则正在形成的背景下，DS512专家组对安全例外的法律解释应成为一个研究起点，我国应借此契机对如何构建符合我国利益的安全例外条款形成总体考量。
1 DS512案的背景与程序
DS512案起源于乌克兰国内政局变动和东欧地区的地缘政治博弈。2013年11月，乌克兰爆发“广场革命”（Euromaidan events），导致亲俄的亚努科维奇政权倒台，亲欧派势力夺取政权。该事件引起一系列连锁反应。首先，乌克兰新任亲欧派政府放弃原本将加入俄罗斯领导的欧亚经济联盟计划，转而与欧盟达成“欧盟-乌克兰联合协议”，意在加强欧乌之间的政治经济融合[1]。该协议的经济部分提出在欧盟与乌克兰之间建立“深入与广泛的自由贸易区”[2]。其次，2014年2月至3月，俄罗斯出兵吞并克里米亚，此举引起部分西方国家对俄实施经济制裁。为应对制裁，俄罗斯于2014年8月对美国、欧盟成员国、加拿大、澳大利亚、挪威等国实施反制措施，禁止从上述国家进口农产品和原材料，并要求上述国家向哈萨克斯坦等国出口的产品必须通过俄罗斯边境的指定检查点运输[3]。2015年，为抵制欧乌联合协议，特别是欧乌自贸区带来的压力，俄罗斯将上述反制措施的实施对象扩展至乌克兰。从2016年1月1日起，俄罗斯要求从乌克兰通过公路和铁路向哈萨克斯坦出口的产品必须通过俄罗斯和白俄罗斯边境转运，并在进出俄罗斯领土时接受额外认证检查；2016年7月起，俄罗斯完全禁止乌克兰通过公路和铁路经俄罗斯转运特定农产品和原材料。后来，上述转运限制措施还扩展至乌克兰向吉尔吉斯共和国、蒙古、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等国的出口[4]。
2016年9月14日，乌克兰向WTO争端解决机构提出磋商请求，认为俄罗斯上述限制转运的措施违反《关税与贸易总协定》（GATT）第5条关于转运自由的规则、第10条关于透明度的规则，以及俄罗斯加入WTO议定书和加入工作组报告的部分条款[5]。WTO争端解决机构于2017年3月建立专家组，经过近两年的审理，专家组于2019年4月5日发布裁决报告[6]。据报道，乌克兰对专家组的裁决未提起上诉请求[7]。因此，专家组发布的裁决报告即DS512案的最终报告。
2 对安全例外的各方立场与专家组的法律解释
针对乌克兰的起诉，俄罗斯认为涉案措施的实施背景特殊，应适用GATT第21条安全例外b款第iii项作为抗辩。GATT第21条规定：
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GATT第21条b款之所以引起法律解释方面的争议，主要原因是不同成员对如何理解b款引言部分“其认为必要”的含义存在分歧。由于“其认为”的措辞从字面含义看赋予WTO成员进行主观判断的权利，不同的法律解释将直接决定WTO成员在安全例外条款下享有多大程度的主观裁判权，进而影响主权国家以安全为由采取贸易限制措施的权利。
（a）要求任何缔约方提供其根据基本安全利益认为不能公布的信息；或
（b）阻止任何缔约方为保护其基本安全利益对下列事项采取其认为必要的任何行动：
（c）阻止任何缔约方根据《联合国宪章》为维持国际和平和安全而采取行动。[8]”
（ii）有关武器、弹药和军火的运输或直接和间接供军事机构用的其他物品或原料的运输；
鉴于DS512案的系统重要性，共18个WTO成员作为第三方参加本案。其中，澳大利亚、巴西、加拿大、中国、欧盟、日本、摩尔多瓦、新加坡、土耳其、美国等10个成员就GATT第21条的法律解释提交了评论意见；玻利维亚、智利、印度、韩国、挪威、巴拉圭和沙特阿拉伯未提交意见[20]。根据WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）第10条规定，专家组应在案件审理过程中考虑第三方的利益[21]。第三方的意见主要围绕两个法律问题展开：一是专家组对安全例外是否具有管辖权；二是如何解读第21条b款中“其认为必要”的法律含义，即WTO成员在多大程度上拥有对基本安全利益和采取何种措施的自主裁判权。
乌克兰反对俄罗斯关于专家组对安全例外没有管辖权的主张。乌克兰认为，如果专家组没有管辖权，则此类案件中关于涉案措施是否违反WTO规则都将变成援引安全例外成员的单方判断[15]，且仅援引例外也不代表被告方履行了关于安全例外的法律和事实举证责任[16]。关于第21条b款，乌克兰认为，首先应由专家组对b款所列三项情形是否存在做出客观裁决[17]。其次，专家组应判断被告援引安全例外是否出于“善意”（good faith），而非滥用安全例外实现贸易保护主义目标[18]。具体而言，专家组的裁决应包括以下内容：一是被告方所称的利益是否能被合理地认定为“基本安全利益”；二是被告方采取的措施与保护基本安全利益之间是否具有合理关联；三是如有关联，被告方采取的措施对于保护基本安全利益是否能被合理地认定为具有“必要性”[19]。概言之，乌克兰认为对于GATT第21条的法律解释应采取与第20条一般例外相同的客观判断标准。
（i）有关裂变材料或提炼裂变材料的原料；
尽管DS512案仅涉及GATT第21条其中一项，但该案是WTO成立以来首次对安全例外条款作出法律解释[9]，受到WTO成员高度关注。除争端双方俄罗斯和乌克兰外，中国、美国、欧盟、日本等主要成员均以第三方身份参加争端解决程序。从最终裁决看，专家组的法律解释很大程度上反映了除美国以外的第三方成员的意见。
2.1 争端双方关于安全例外法律解释的立场
作为援引安全例外的被告方，俄罗斯认为，只要WTO成员援引安全例外，专家组对整个案件就没有管辖权[10]。具体而言，俄罗斯认为，根据第21条b款“其认为必要”的措辞，只有援引安全例外的成员才有权判断自身基本安全利益，并有权决定为保护安全利益所采取的措施的必要性、形式、设计方式[11]。第21条b款所涉事项超出WTO管辖的贸易和经济事务，任何对该款的其他解释都是对主权国家国内和涉外事务的干涉[12]，并将破坏WTO协定中关于成员权利和义务的微妙平衡[13]。概言之，俄罗斯认为第21条a款与b款都是赋予WTO成员“自主裁判”（self-judging）权的主观判断条款[14]。
（iii）战争或国际关系中的其他紧急状态期间；或
2.2 第三方成员关于安全例外法律解释的立场
证法二：图2，作AE⊥BC于E，DF⊥BC于F，利用平行四边形的判定及性质得到AE=DF，再利用全等三角形的判定“AAS”得到△AEB≌△DFC，从而得到AB=CD。
对于管辖权问题，第三方成员的意见呈现一边倒态势，除美国外，所有提交意见的第三方成员均认为专家组对安全例外问题具有管辖权。例如，巴西指出，若专家组对涉及安全例外的案件没有管辖权，则将剥夺原告方获得裁决的权利，并违反DSU第3.3条关于成员权利义务平衡的规定[22]。而美国认为，专家组对涉及安全例外案件的管辖权应仅限于原告方提出的违反WTO规则的请求，本案中即乌克兰称俄罗斯违反GATT第5条、第10条和俄罗斯入世文件的请求。对于安全例外条款本身，美国认为任何仲裁机构都无权裁决一WTO成员就其自身基本安全利益作出的决定；同时，第21条b款“其认为必要”的措辞也指示了该款由成员“自主裁判”的性质。因此，美国认为安全例外条款是“不可仲裁”的（non-justiciable）[23]。在国际社会处处与俄罗斯针锋相对的美国，在安全例外条款的法律解释问题上，罕见地与俄罗斯达成了高度一致。
在拉绍德封，(2012年被西铁城集团收购)La Joux-Perret继续改装畅销的ETA机心，比如2892和7750，以及Sellita SW300和SW500机心。这家公司自己并不开发入门级机心。
对于“其认为必要”的解读问题，第三方成员的意见出现明显分歧。如果将俄罗斯与美国主张的主观判断标准作为频谱一端，将乌克兰主张的客观判断标准作为频谱另一端，第三方成员的意见基本居于这两端中间，由主观至客观大致可分为三派意见。
一是偏主观判断标准，代表成员包括加拿大、中国、新加坡和土耳其。该派意见认为，由于GATT第21条安全例外与第20条一般例外的措辞明显不同，并鉴于安全利益的特殊性，WTO成员应在相当大程度上被赋予主观判断的权利。具体而言，包括第21条b款所列三种情形是否存在、基本安全利益的范围、措施的必要性和形式等都应由成员自主判断[24]。成员的主观判断权仅应受到“善意”的国际法基本原则限制[25]，即成员采取贸易限制措施确实出于保护基本安全利益目的，而非以安全为名掩盖商业利益之实[26]。即使专家组要采取“更具侵入性”（即侵入成员主观判断权）的法律标准，也应仅限于确认成员就第21条b款的判断和采取的措施“并非恣意”（non-capricious）即可[27]。
(一)投资风险问题，投资风险主要是由于公司面临外部市场环境的复杂性和不确定性，造成公司的实际投资收益与预期投资收益出现偏差的风险问题。投资风险大致可以分为实物投资风险和金融投资风险。前者主要包括经营投资、流动资产投资、无形资产投资风险；后者主要包括了市场、通货膨胀以及利率等风险问题。
二是就不同法律要件分别采取主观和客观判断标准，代表成员为巴西和日本。该派意见认为，对于第21条b款所列三项情形是否存在，即本案中俄罗斯的限制转运措施是否属于战时或国际关系紧急状态时采取的措施，应对成员主观判断权进行一定限制。其中巴西认为该法律要件应由专家组进行客观判断[28]；日本的表达方式比较委婉，称b款第iii项所列情形限制了成员援引安全例外的权利，根据GATT谈判历史，成员对安全例外的主观判断权并非毫无限制（not unbounded）[29]。而对于国家基本安全利益和为此采取贸易限制措施的必要性，该派意见则认为应给予成员主观判断权[30]。其中巴西认为这种主观判断权也并非完全没有限制，专家组应确认成员采取的措施与保护基本安全利益的目的之间存在“表面合理的联系”（plausible link）[31]。
三是偏客观判断标准，代表成员包括澳大利亚、欧盟、摩尔多瓦。该派意见认为，对于第21条b款所列三项情形是否存在，应完全由专家组根据事实情况进行客观判断[32]。对于基本安全利益，该派认为WTO成员可以认定哪些利益属于基本安全利益，但基本安全利益与一般安全利益相比应有更高的认定标准[33]，欧盟甚至认为，专家组可以审查成员主张的利益是否可以合理（reasonably）或表面合理（plausibly）地被认定为基本安全利益[34]。对于措施的必要性，该派认为专家组原则上应尊重成员对措施必要性的判断权，但应确保该判断是出于“善意”[35]，即成员采取该措施确实是为了保护基本安全利益[36]。为此，欧盟认为被告成员应向专家组举证证明该措施的必要性，专家组还应审查是否存在合理的可替代措施[37]，以反驳被告成员关于该措施具有必要性的主张。摩尔多瓦则更进一步，认为专家组在审查措施必要性时应直接借鉴GATT第20条一般例外关于必要性问题的法律解释，在权衡成员所主张安全利益的重要性、措施与政策目标间的联系、措施的贸易限制程度、是否存在合理可替代措施等因素基础上，对措施是否具有必要性做出综合评判[38]。摩尔多瓦的主张与乌克兰基本一致，支持采用一般例外的客观判断标准。
2.3 DS512案专家组对安全例外的法律分析
2.3.1 管辖权问题
专家组首先反驳了俄罗斯关于安全例外条款不受司法管辖的主张，确立了WTO争端解决机构作为国际准司法机构对于安全例外条款的管辖权。专家组的理由分为两方面。一是DSU规定争端解决程序适用于DSU附件1列明的所有“涵盖协定”，包括GATT，除非DSU附件2明示特定条款不适用争端解决程序。而DSU附件2规定的不适用争端解决程序的条款并不包括GATT第21条[39]。二是俄罗斯主张第21条为“自主裁判”条款，即只要成员援引该条就可免受司法审查，专家组认为俄罗斯主张的实际意思是其已满足GATT第21条b款iii项规定的各项条件。但是，第21条b款iii项的含义和条件以及该条究竟将裁判权赋予援引该条的成员还是专家组，需由专家组对该条进行法律解释后才能确定[40]。因此，专家组认为其有权对俄罗斯援引的第21条b款iii项进行法律解释，即对安全例外条款具有管辖权。
2.3.2 GATT第21条b款iii项的法律解释
刘佳喘得有些哆嗦，他大概没想到，我妈真会下那么狠的手，他之前以为我妈拿的锅铲就跟他爸手里的沙袋似的，亲子活动的必备款。
“本协定不得解释为：
其在使用时具有高度的灵活性和可编程性，而且外围集成了非常完整的音频、3个可配置视频接口和网络通信接口，支持多种协议/视频标准，非常适合于网络视频监控。本系统外部扩展了存储SDRAM和Flash，分别用于程序运行和程序存储；从功能和稳定性上看，适合农产品生产过程监控系统。
专家组认为，仅从语词上看，“其认为必要”确实存在不止一种解读方式，因为该短语修饰的对象包括三种可能性：一是仅修饰“必要”（necessary），即成员的主观裁判权仅限于判断为保护基本安全利益而采取的贸易限制措施的必要性；二是在此基础上还修饰“其基本安全利益”，即成员的主观裁判权既包括判断哪些利益属于本国基本安全利益，又包括判断为保护基本安全利益而采取的贸易限制措施的必要性；三是在前两者基础上还修饰b款所列三种情形，即不仅基本安全利益和措施必要性由成员自主裁判，b款所列情形是否存在也由成员进行主观判断[41]。据此，专家组将“其认为必要”的修饰对象分为三个法律要件，分别为b款所列三项情形、基本安全利益、措施的必要性。
由于第三种解读方式赋予WTO成员的主观权利最大，专家组认为应首先判断“其认为必要”是否包含第一个法律要件，即WTO成员是否有权对b款所列三种情形是否存在进行主观判断[42]。对此，专家组认为，尽管从措辞和语法上看，“其认为必要”可以修饰b款所列三种情形，但从b款的逻辑结构上看，三种情形的设置目的应是限制成员进行主观判断的权利[43]。专家组还进一步考察了三种情形所列内容是否适合交由成员进行自主裁判。三种情形包括裂变材料、武器运输、战争或其他国际关系紧急状态。专家组认为，就本案涉及的第三种情形而言，首先，是否处于战争或其他国际关系紧急状态期间作为一个时间问题完全可以进行客观判断[44]。其次，规则用“或”和“其他”作为战争和国际关系紧急状态的连接词，说明其他国际关系紧急状态的性质应与战争类似。结合第一和第二种情形进行上下文解读，可发现b款所列三种情形均涉及国防、军事、以及维护法律和公共秩序的利益。因此，国际关系紧急状态必须涉及国防、军事或维护法律和公共秩序利益。国与国之间的一般政治或经济分歧或许具有紧迫性，但不足以构成b款iii项所称的国际关系紧急状态[45]。据此，专家组认为国际关系紧急状态以及措施是否是在紧急状态期间采取，是可以根据实际情况进行客观判断的事项。专家组进一步认为，就设立规则的政策目标而言，也不应允许成员自行判断b款所列三种情形是否存在，否则成员可能依其单方意愿逃避WTO规则义务，破坏WTO规则体系的整体稳定性和可预期性[46]。
如图4 所示，实线是（s，p，o）的所有有效时间，虚线是要删除数据的有效时间。情况1：[start，end]包含[t1，t2]，或者相等，直接删除（s，p，o）[t1，t2]记录；2：（s，p，o）在[t1，start-1]的时间内有效，修改记录（s，p，o）有效时间为[t1，start-1]；3：（s，p，o）在[start，end]的时间内无效，删除操作不用执行；4：（s，p，o）在[t3，start-1]和[end+1，t4]时间内是有效的，修改记录（s，p，o）有效时间为[t3，start-1]，再插入一条记录（s，p，o）[end+1，t4]。
为论证其上述结论，专家组罕见地对GATT谈判历史进行了大量讨论。通常WTO争端解决中的法律解释，特别是上诉机构的法律解释主要采用《维也纳条约法公约》第31条规定的文义、上下文和目的解释方法，而较少参考谈判历史。主要原因是谈判历史资料不易获得，且难以满足作为解释证据的技术要求。例如，小范围谈判材料是否能作为多边协定的解释证据，关键谈判方的意见能否用于解释最终协定含义等都难以确定。但以上问题并不妨碍谈判历史可以作为一种辅助解释工具[47]。本案专家组主要参考了1947年GATT谈判期间提出一般例外和安全例外条款的美国代表团的相关谈判历史。GATT一般例外与安全例外最初曾被作为一个条款提出，后被美国主动拆分为两个条款[48]。美国代表团内部曾对安全例外赋予成员的自主裁判权有过争议，一派认为自主裁判权应尽量宽松，以便美国能自由采取保护安全利益的措施；另一派则认为应对自主裁判权进行限制，以防止其他成员滥用安全例外实行贸易保护主义。后一派意见最终占了上风，美国代表团在正式谈判中称，其刻意没有选择可能使成员就安全利益拥有完全自主裁判权的措辞，而希望安全例外条款在保障真正的基本安全利益的同时，能防止成员在任意情况下为维护其国内产业而采取保护主义措施。达到上述平衡目标的主要方式是将援引安全例外限定于三种特定情形。美国代表团特别指出，在起草“其他国际关系紧急状态时”，美国主要考虑的是1941年美国正式参加二战前为应对欧洲战局而采取的进出口限制措施[49]。通过回顾谈判历史，专家组认为，GATT第20条和第21条被拆分为两个条款说明二者法律性质不同，不应适用相同的法律标准；WTO成员对判断基本安全利益和采取措施的必要性拥有“一定自由度”（some latitude），但援引安全例外受限于b款所列三种情形[50]。
我拼命地瞅，没有发现他的身影。他去哪里了呢？我忽然觉得有一点索然无味，他不在，我努力地表现有什么用，难道真的想被李自成抓去当压寨夫人么？
综上，DS512专家组对于GATT第21条安全例外的法律解释可以概括为：其一，专家组对安全例外条款具有管辖权，安全例外并非WTO成员的“自主裁判”条款。其二，在被告方援引b款作为抗辩时，是否满足可援引b款的三种情形由专家组根据案件事实情况作出客观判断，被告成员对此不具有主观判断权。其三，WTO成员对于基本安全利益和所采取贸易限制措施的必要性具有较大程度的主观判断权，但应遵守“善意”原则，成员对其主张的利益属于基本安全利益负有举证责任，所采取的措施对于保护基本安全利益应具有表面合理性。
2.3.3 俄罗斯是否满足GATT第21条b款iii项的条件
将上述法律解释适用于本案事实，专家组认为俄罗斯的主张满足GATT第21条b款iii项的法律要件。具体而言，对于b款iii项所列情形，专家组认为，2014年3月至2016年12月，俄罗斯与乌克兰关系迅速恶化广为国际社会所知，联合国大会都承认俄乌之间发生武装冲突，多国因此对俄罗斯实施制裁也是事实，本案被诉的俄罗斯限制贸易转运措施均在此期间实施。专家组因此认为被诉措施满足发生在国际关系紧急状态期间[55]。对于基本安全利益，专家组认为本案事实情况十分接近典型的战争或武装冲突，明显影响俄乌边境安全利益，已满足最低限度的基本安全利益要求，且没有证据表明俄罗斯意图通过主张安全利益规避WTO规则义务[56]。对于贸易限制措施的必要性，专家组注意到乌克兰称俄罗斯对乌实施限制转运措施主要是为报复乌克兰与欧盟达成自贸协定，但专家组认为，俄罗斯、乌克兰与欧盟之间的经济关系只是俄罗斯采取限制措施的部分背景。一方面，乌克兰背弃欧亚经济联盟转而与欧盟达成自贸协定对引起后续俄乌紧张关系并非毫无关联；另一方面，俄罗斯采取限制转运措施本身是为应对国际关系紧急状态中的他国制裁。因此，该措施对于保护俄罗斯在紧急状态中的基本安全利益具有表面合理性，此时，应尊重俄罗斯对措施必要性的自主裁判权[57]。据此，尽管俄罗斯作为被告方对于安全例外的法律解释被专家组驳回，但在专家组的法律解释下成功援引GATT第21条安全例外抗辩，获得了DS512案的最终胜利。
3 对DS512案影响和安全例外规则改革的评析
3.1 DS512案从法律上确认主权国家对安全例外仅拥有有限自主裁判权
一般例外和安全例外是国际经贸协定中平衡主权国家权利和义务的重要制度设计。长期以来，由于WTO争端解决上诉机构对“必要性测试”和一般例外引言部分执行严苛的客观解释标准，导致被告成员援引一般例外抗辩的成功率很低。安全例外赋予WTO成员的自主裁判权成为政府采取影响贸易措施时的重要抗辩理由。美国的出口管制[68]和我国的网络安全政策都以WTO安全例外为实施依据。似乎只要政府认为某项措施是为保护安全目的而实施，就能在WTO规则下自动获得豁免。
DS512案裁决最重要的意义是否定了之前关于主权国家对安全例外拥有完全自主裁判权的认识。专家组的法律解释至少在两个层面给国家的自主裁判权带上了枷锁。一是能援引安全例外的情形非常有限。就GATT第21条b款而言，仅限于列明的三种情形，是否满足其中某种情形不由主权国家自己判断，而由专家组做客观审查。按专家组的说法，三种情形均与国防、军事有关，似乎只有涉及国防和军事安全才能援引安全例外。二是对于基本安全利益和限制措施的必要性，采取措施的国家负有自证“善意”的义务。“善意”本身就带有很强的主观性，却被专家组作为审查标准。本案中俄罗斯恰好满足了“善意”标准，至于哪些情况不满足，专家组并未言明，给其他国家援引安全例外留下了法律上的不确定性。DS512案说明，允许援引安全例外的情形本就有限，是否“善意”援引还有待第三方评判，安全例外并没有之前想象的那么好用。
3.2 DS512案专家组对基本安全利益的解释难以契合我国总体国家安全观的需要
DS512案专家组的法律解释中最大的问题在于对基本安全利益的解读。在专家组指出的三个法律要件中，哪些利益属于基本安全利益是最应由主权国家进行自主裁判的要件。但专家组的法律解释，特别是关于举证责任的论述，事实上限缩了基本安全利益的范围。专家组认为离典型的武装冲突或国内法律失序的情况越远，成员对于基本安全利益的举证责任越重。专家组的解释有将基本安全利益限缩在与武装冲突和法律失序直接相关情况的效果，这明显是受b款所列三种情形的影响，而基本安全利益与b款所列情形本应是两个不同法律要件。
根据以上思路，专家组对WTO成员对第二个法律要件“基本安全利益”和第三个法律要件“贸易限制措施的必要性”所拥有的自主裁判权做出法律解释。对于基本安全利益，专家组认为基本安全利益比安全利益的范围更窄，应指与国家根本职能，如保护本国领土和人民免受外部威胁或维护国内法律和公共秩序相关的利益，总体上应由WTO成员结合实际情况自行判断[51]。但是，成员判断基本安全利益的权利应受到出于“善意”（good faith）的国际法基本原则限制，即成员不得利用安全例外规避在GATT下本应承担的义务，不得将贸易利益称为安全利益[52]。专家组还特别就基本安全利益的举证责任作出说明，认为主张基本安全利益的成员应举证说明其主张的利益足够达到基本安全利益的程度。实际举证责任应根据案件情况有所区别，但专家组认为，就国际关系紧急状态而言，离典型的武装冲突或国内法律失序的情况越远，成员对于基本安全利益的举证责任越重[53]。对于贸易限制措施的必要性，专家组认为WTO成员在自主裁判措施必要性时也应遵守“善意”原则，所采取的贸易限制措施对于保护基本安全利益应具有最低限度的表面合理关联（plausibility in relation to），即措施对于保护基本安全利益不能完全不具表面合理性（not implausible）[54]。
专家组对基本安全利益的法律解释难以满足当前各国对基本安全利益的理解。由于经济和技术发展，现在各国对国家安全的理解与1947年GATT起草时的国家安全概念不可同日而语。我国总体国家安全观列出了11项安全内涵[59]，除政治安全、国土安全、军事安全、核安全外，其他安全都与专家组所理解的武装冲突和法律失序没有直接关联，但都事关我国基本安全利益。例如信息安全，包括意识形态安全威胁可能引起某种秩序混乱，但未必上升到武装冲突和法律失序的程度。此时政府采取对贸易有限制性影响的措施，在援引安全例外时就面临所主张的基本安全利益不被承认的可能性。我国一直主张的科技安全和产业安全，从短期看与军事和国土安全没有直接关系，甚至有被认为是冒安全之名追求经贸利益的可能。但科技和产业缺乏经济竞争力，从长期看会对国家基本安全利益造成威胁。专家组的法律解释对此类基本安全利益都缺乏关照。
3.3 新一代国际经贸规则中安全例外条款的发展将放大不同国家对安全例外法律解释的分歧
WTO主要成员关于安全例外法律解释的分歧在DS512案中已经显露无疑，美国与欧盟分别是主观标准与客观标准的代表。值得注意的是，在美国主导制定的新一代国际经贸规则中，安全例外条款已发生明显变化。《美墨加协定》（USMCA）与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）中的安全例外条款基本相同。以USMCA第32.2条为例，该条规定：“本协定不得解释为：（a）要求任何成员提供或允许接触其判断为若公布就将与国家基本安全利益相悖的信息；或（b）阻止成员采取其认为对履行维护或恢复国际和平或安全义务，或保护其自身基本安全利益所必要的措施。[60]”该条（a）款和（b）款前半句大致对应GATT第21条a款和c款内容。变化最大的是（b）款后半句，仅保留了GATT第21条b款的引言内容，完全取消了原b款所列的三种情形。按照专家组对GATT第21条b款的解释并结合专家组援引美国代表团1947年的GATT谈判历史，GATT安全例外中对主权国家自主裁判权最主要的限制就在于b款所列的可援引安全例外的三种情形，这也是专家组在安全例外条款中唯一要求按客观标准裁判的内容。相信美国在起草TPP和USMCA时一定知晓本国1947年的谈判立场，并考虑到美国在DS512案中关于安全例外是“自主裁判”条款的强烈主张，USMCA第32.2条取消三种限制情形应是有意为之，目的就是取消对于成员援引安全例外的限制，扩大成员对安全例外的自主裁判权。在为本国留有更多政策余地和防止其他国家滥用安全例外实施贸易保护主义的政策权衡中，1947年的美国选择了后者，而今天的美国则明显选择前者。
与美国主导的规则不同，2019年2月1日生效的《欧盟-日本经济伙伴关系协定》中的安全例外条款与GATT第21条相比没有重大变化[61]。结合欧盟在DS512案中对安全例外的解读明显偏向客观标准，欧盟不仅没有在新一代经贸协定中扩大主权国家根据安全例外享有的自主裁判权，反而有限缩自主裁判权的意图。尽管欧盟在DS512案中的立场可能受到其在俄乌争端中地缘政治利益的影响，有刻意偏袒乌克兰的倾向，但美欧关于安全例外条款的未来发展存在分歧应无疑问。
当前新一代国际经贸规则正在形成，根据国际经贸规则“由诸边到多边”的发展规律，当各主要经济体各自形成诸边规则后再寻求多边化时，对于关键条款的分歧就可能显现出来。鉴于除美欧外的其他主要WTO成员对于安全例外的解读也有较大差别，专家组在WTO规则解释中的权威性又不足，DS512案裁决可能引起各方对安全例外条款的进一步关注和讨论。未来新一代多边经贸规则中的安全例外条款将如何发展尚难预料。
3.4 传统安全例外规则框架难以应对新型安全风险
1947年美国代表团内部争论的政策权衡问题是安全例外条款背后的根本问题，我国现在也面临美国当年的困惑。一方面，现行GATT第21条并不能满足我国对安全政策空间的需要，一些我国认为的基本安全利益难以纳入GATT第21条的规则框架。另一方面，美国有滥用安全例外的明显趋势，未来若按照USMCA的思路改革安全例外条款，美国的滥用问题可能更加严重，并可能给其他国家造成负面示范效应。我国目前考虑的重点是如何改进安全例外约束美国[62]。而未来WTO安全例外改革落地的关键，是如何协调安全例外与本国以安全为由出台的贸易限制措施之间的关系，即各国愿意在多大程度上“放松自己”。
由于电子运动速度快，很快在端部集聚，与中部行成电位差，出现超热电子泄漏，使温度，密度降低，约束时间变短。达不到劳森条件,Q<1。
近年来，各国以国家安全为由实施贸易限制措施的情形主要有三种。一是保护本国弱势产业，即泛化产业安全概念，将本国产业缺乏竞争力视为产业安全受到威胁，并将产业安全与国家安全挂钩，以国家安全为名排斥进口产品，为本国产业提供竞争优势。如美国针对钢、铝、汽车发动232调查。二是控制供应链风险，即因国家安全方面的担忧，在部分产业链和供应链关键环节拒绝使用外国或特定国家的产品和服务，如美国在2019年国防授权法中禁止采购华为、海康威视等企业的产品[63]，和我国以前在部分产业实行“自主可控”政策。控制供应链风险与保护本国弱势产业在实践中有部分重合，因为造成供应链风险的原因通常是本国相关产业缺乏竞争力，不得不依赖外国产品和服务。但区别在于，能造成供应链风险的领域比较有限，通常限于产业链和供应链关键环节；在当前技术条件下，风险来源通常是以网络监控和安装后门等为代表的网络安全、信息安全、数据安全等非传统安全威胁。中美经贸摩擦以来，供应链风险出现一种新的表现形式，即美国以安全为由，限制关键产品和技术出口，扰乱全球产业链和供应链，给我国产业造成“断供”威胁。三是控制未知安全风险，即由于技术发展和国家间技术能力不对称，一国对于可能涉及国家安全的领域采取较为保守审慎的监管方式，如我国《网络安全法》及其配套措施对重要数据出境的限制。实践中重要数据范围难以确定且争议较大，很大程度上源于何种重要数据出境将造成何种程度的风险是未知的。面对未知风险，政府偏审慎的价值取向与市场偏自由的价值取向容易产生冲突。
总体上看，安全例外要在“放松自己”与“限制他人”之间达成平衡。过度着眼于限制他人，可能导致限制本国的合理政策空间；过度放松自己，可能放纵他人滥用规则。从目前各国的政策实践看，出于保护本国弱势产业目的援引安全例外最容易导致滥用规则。各国均抑制产业保护倾向，避免滥用安全例外，是最符合整体利益的政策平衡选择。控制供应链安全风险和未知安全风险是在当前国际形势深刻变化、技术加速迭代的现实条件下的合理安全关切。导致上述两种安全风险的根本原因，一是技术发展带来的不确定性，二是主要国家之间缺乏战略互信。这与现行安全例外规则设计之初的原因，即在战争和国际关系紧急状态下赋予主权国家便宜行事的权利有重要区别。战争和国际关系紧急状态具有偶发性，允许主权国家在极特殊情况下违反一般规则安排是合理且可行的。而技术带来的不确定和国家间缺乏战略互信都是持续性的深层次矛盾，如允许主权国家因此援引安全例外实施贸易限制措施，则可能意味着对国际经贸规则体系造成持续和根本性的破坏。安全例外传统的政策平衡框架难以解决上述安全关切，亟需研究和探索新型规则框架，以应对新的现实问题。
3.5 我国应借国际经贸规则重塑契机提出应对新型安全风险和改革安全例外规则的方案
我国应借新一代国际经贸规则制定契机，对如何构建安全例外条款，使之符合我国利益并有效应对新安全风险形成总体考量。以下仅为一些抛砖引玉的初步思考。
首先，争取与欧盟和日本联合推动安全例外规则改革。从DS512案各方立场和当前各国政策实践看，美国是滥用安全例外的主要力量，其对安全例外规则的主张与除俄罗斯外的主要WTO成员均不一致。美国对安全例外的滥用不仅损害中国利益，也使其与传统盟友，如欧盟和日本产生严重分歧。相比之下，《欧盟-日本经济伙伴关系协定》中的安全例外条款中规中矩，虽然缺乏对新型安全风险的有效回应，但展现出客观、审慎对待安全例外的意愿。欧盟在DS512案中的立场也倾向于加强对援引安全例外的限制，与我国在安全例外改革的大方向上基本一致。我国可针对美国滥用安全例外的现状，争取与欧盟和日本率先就改革WTO安全例外规则开展联合研讨，提出解决方案。
其次，探索应对新型安全风险的规则框架。由技术快速发展和国家间缺乏战略互信造成的新型安全风险难以通过传统安全例外规则框架解决。安全并非必然与例外挂钩。解决新型安全风险可考虑创设新规则和新机制，而非扩充现有例外。对于因技术快速发展而引起的安全风险，如网络安全风险和5G设备和服务中可能存在的安全隐患，可在WTO成立专门应对新技术问题的政策对话平台，与主要国际标准化组织开展密切合作。一方面，推动国际标准化组织尽快就技术安全问题制定国际标准，提供判断安全风险的客观依据，减少主权国家主观臆断的空间。另一方面，WTO成员可通过新政策对话平台交流应对技术安全风险的政策经验，形成良好政策实践，逐步推广并固化为新规则。对于因国家间缺乏战略互信引起的安全风险，如怀疑其他国家借助技术优势实施网络监控、窃取或滥用数据等问题，可争取利用WTO多边平台形成国际规则，各国均承诺不滥用技术优势或供应链优势地位，政府在获取或接触其他国家的数据时，应遵循合法、必要、限定目的等原则，在发现一国政府滥用他国数据时，数据来源国可寻求法律救济。通过各国政府主动“限制自己”重塑国际战略互信。
中世纪阿拉伯地理学家马苏弟在其著作《黄金草场》(Muruj al-dhahab wa-mdadin al-jawhar)提到的七海指：波斯湾、坎贝湾、孟加拉湾、马六甲海峡、泰国湾、南海和中国海。[20]
同时又因为多样性的本质是适应的多样性，因此这一生命观念又可以解释多样性的来源。要建立这一生命观念，需要在“种群、基因频率、生物进化、生物多样性”等多个概念和事实之间建立联系，在联系、整合和分析中，逐步形成“选择与适应观”。
再次，参考DS512案法律解释改革安全例外规则。其一，取消GATT第21条b款所列可援引安全例外的三种情形，使基本安全利益不限于战争、武装冲突和国内法律失序等有限情形。根据专家组的法律解释，b款所列三种情形的设置目的就是限制安全例外的适用，且该三种情形已事实上限制了对基本安全利益内涵的解释，不符合我国总体国家安全观理念。取消b款所列三种情形，有利于根据时代发展需要扩充安全例外规则适用范围和基本安全利益内涵。其二，通过限制WTO成员对基本安全利益的自主裁判防止安全例外规则滥用，即基本安全利益与一般安全利益相比应有更高的认定标准。WTO成员可以认定哪些利益属于基本安全利益，但该判断应受“善意”原则限制，专家组可审查其表面合理性。可考虑以反向排除的方式将部分利益明确认定为不属于基本安全利益，如保护本国弱势产业等广义产业安全不属于基本安全利益范畴。其三，对贸易限制措施必要性的判断同样应受“善意”原则限制，并接受表面合理性审查，避免成员以安全为由实施贸易保护主义措施。
人教版高中语文必修教材中现代散文部分的“研讨与练习”题有所变化——“研讨与练习”题的设计倾向于“学生中心”，关注学生对课文的理解以及语文学习的过程。本文试通过对人教版高中语文必修课程中现代散文“研讨与练习”题的研究分析，总结题型特点，探讨“研讨与练习”题的教学策略和方法。
参考文献
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[8]GATT第21条原文如下：“Nothing in this Agreement shall be construed (a) to require any contracting party to furnish any information the disclosure of which it considers contrary to its essential security interests; or (b) to prevent any contracting party from taking any action which it considers necessary for the protection of its essential security interests (i) relating to fissionable materials or the materials from which they are derived; (ii) relating to the traffic in arms,ammunition and implements of war and to such traffic in other goods and materials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplying a military establishment; (iii) taken in time of war or other emergency in international relations; or (c) to prevent any contracting party from taking any action in pursuance of its obligations under the United Nations Charter for the maintenance of international peace and security.”
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[58]Analytical Index of the GATT,Article XXI Security Exception,at p606.
[59]习近平在中央国家安全委员会第一次会议上的重要讲话中指出：“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。见http://www.xinhuanet.com/politics/2014-04/15/c_1110253910.htm。
[60]USMCA第32.2条原文为：Essential Security Nothing in this Agreement shall be construed to:(a) require a Party to furnish or allow access to information the disclosure of which it determines to be contrary to its essentialsecurity interests;or (b) preclude a Party from applying measures that it considers necessary for the fulfillment of its obligations with respect to the maintenance or restoration of international peace or security,or the protection of its own essential security interests.
[61]见EU-Japan Economic Partnership Agreement,Article 1.5.该条与GATT第21条相比的主要变化在于，在第21条b款ii项基础上，将原b款ii项中的武器弹药“运输”扩展为武器弹药的“生产和运输”，并纳入“服务”。
[62]见中国商务部，《中国关于世贸组织改革的建议文件》第5页，http://www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201905/20190502862614.shtml。
[63]United States,"John S.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019",Sec.889,Aug.13,2018,at https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515/text.
A Critical Analysis of Panel's Interpretation of Article XXI of GATT and China's Approach to Reforming the Security Exception
Xu Cheng-jin
(Center for International Economic and Technological Cooperation)
[Abstract] The Panel Report in " Russia – Measures Concerning Traffic in Transit" (DS512) made interpretation of the security exception of GATT for the first time.According to the Panel's interpretation,the security exception is not a non-justiciable article; whether Article XXI(b)(iii) is satisfied is subject to the Panel's independent review;a WTO member may self determine its essential security interest and the measure taken for the protection of that interest,but both determinations shall comply with the principle of good faith.This case has revealed stark differences among key WTO members on the interpretation of security exception,and the panel's interpretation is unable to accommodate the increasingly expansive scope of national security risks.In essence,this is because the outdated structure of Article XXI and its balance of policies are not designed for the current national security risks brought by rapid technological development and a sheer lack of trust between states.This paper suggests that China take DS512 as a starting point,strike a new balance on leaving sufficient leeway for its national security interests visa-vis restraining other members' abuse of the exception,and make a proposal to reform the security exception upon that new approach.
[Keywords] World Trade Organization,；Security Exception,；National Security
[中图分类号] DF9;F49;TP393
[文献标识码] A
[文章编号] 1009-8054（2019）07-0038-14
作者简介
徐程锦， 法律博士(JD)，工业和信息化部国际经济技术合作中心经贸法律研究所助理研究员，研究方向为国际经济法、美国贸易法、产业政策、数字贸易。