我国距离成熟的社会保障体系还有多远？——瑞典、奥地利两国社会保障制度建设的启示，本文主要内容关键词为：奥地利论文,瑞典论文,两国论文,制度建设论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度设计基于国情，由于国情不同，瑞典、奥地利社保制度与我国不可同比，但通过其改革发展历程和一些做法，对研究完善我国社保体系及基金投资运营和监管具有一定的启发和借鉴意义。
政府给予充足的补贴
瑞典和奥地利政府对第一支柱基金缺口和特殊人群的社保支出给予充足的补贴。如瑞典的最低保证养老金；奥地利国家养老保险总支出中，有8％是政府按照政策给服兵役、照顾小孩等特定人群的补贴，有9％是基金缺口。近年来，随着老龄化的加剧和养老保险待遇的提高，以及覆盖范围的扩大，我国已在逐年提高国家财政对养老保险的补贴，但对特殊人群的补贴也有待于进一步研究考虑。
第二支柱覆盖范围广
瑞典第一支柱养老金覆盖了所有瑞典公民及符合相关条件的侨民，第二支柱职业养老金覆盖了90％以上的领薪人群。瑞典第一支柱养老金为瑞典公民提供了70％的退休收入，职业养老金为从业人员提供了10－15％的养老保障。我国企业年金近几年在国家政策支持下有了一定发展，但由于缺少国家税收政策的支持，发展缓慢，参加企业年金的人数仅占参加城镇基本养老保险人数的6％，远远没有发挥在社会保障体系中第二支柱的作用，仅靠较低水平的基本养老保险待遇，很难满足职工退休后的生活需要。应加大企业年金工作力度，给予企业年金更多优惠政策，推动企业年金更快发展。
经办机构人员齐备、经费充足
瑞典和奥地利的社保经办机构为参保人提供精细、完善的服务，其中一个重要原因就是人力和经费的保障。两国都是人口不到千万的国家，但社保经办机构工作人员充足。瑞典经办机构共有3万多人，管理450万在职人员和170万退休人员，经办机构工作人员与参保人数之比为1∶263；奥地利经办机构共有2.5万人，管理参保人数820万人，经办机构工作人员与参保人数之比为1∶328。此外，两国经办机构的管理经费都是从社保基金中提取。
我国社保经办机构工作人员共有13.3万人，管理参保对象为7.64亿人次，经办机构工作人员与参保人次之比为1∶5767，人均工作量远远高于瑞、奥两国，且瑞、奥两国经办机构信息水平较我国发达和完善。同时，我国经办机构，特别是一些基层经办机构的工作经费十分紧张，难以适应工作需要。随着社保覆盖范围的扩大，新型农民养老保险、城镇居民医疗保险制度的实施，经办机构的任务愈加繁重，从目前我国经办机构粗放式的管理现状和存在的问题来看，工作负荷过重也是一个重要原因。加强社保经办机构队伍和能力建设，提高管理手段和服务水平也是完善我国社保体系建设中的一项重要任务，应予足够重视。
积累型养老保险基金采取市场化、有限制的投资
瑞典预筹养老金实行市场化投资运营，由于个人有充分的投资选择权，政策上没有投资产品及比例限制，股票占比较高，达85％，这次金融危机造成较大缩水。金融危机后，已有不少国家开始反思，一是对于积累型养老保险基金，国家是否应予投资产品和比例限制；二是个人投资选择权是否予以限制或部分限制，如对即将达到退休年龄的职工限制高风险投资等。
我国企业年金由于国家限制了投资产品和投资比例，未授予个人投资选择权，这次金融危机在一定程度上规避了系统风险，2009年上半年由于经济形势向好，收益率到4.3％。面对如此严重的金融危机，其他国家积累型养老保险基金都严重缩水的情况下，我国企业年金取得了较好的收益，应该说与我国的制度设计有很大关系，市场化投资和一定的投资限制，既发挥了专业机构的能力，又规避了市场系统性风险，同时外部托管和相互制衡机制也防止了违规问题。目前基本养老保险个人账户做实后积累的资金如何运营应充分借鉴我国企业年金的管理模式。
多层面、全方位进行监管
瑞典和奥地利在完善社会保障制度的同时，非常重视制度执行情况的监管，两国都形成了包括经办机构内部控制、审计部门的效益审计、财政部门的预算监督、金融监管机构市场监管和社会保障行政监督的多层面、全方位的社会保障监管体系。完善的监督体系，保证了两国社会保障政策的有效执行和社保基金的安全及使用效率。
瑞典由国家审计署负责监督经办工作的有效性；金融监管局负责社保基金市场化投资运营的监管；国家社会保险署监督各地社保经办机构的日常工作；2009年新成立的社会保险监管局，对国家社会保险署和预筹养老金局进行监管。奥地利经办机构通过多种方式对服务过程中的诚信进行监督；对支付环节的欺诈行为进行监督；经办机构自治联合会对各经办机构实施监督；社会事务部、财政部、联邦政府等对社保机构从不同方面进行业务监督、财务监督或者预决算审计监督；金融监管局对养老保险公司市场投资行为进行监督。
我国目前的监督体系还不健全，经办机构内部控制制度不严格，控制措施少，欺诈行为屡屡发生；相关部门的监督职责不明确，监管环节不连贯，社保基金行政监督部门缺乏法律支撑，没有处罚手段。应加快立法，完善监督机制，提升行政监督的地位，加大监督权限，提高投资运营监管能力，为确保基金安全，提高基金管理效率创造监管条件。
奥地利：社会保险覆盖范围广泛
奥地利是世界上较早建立社会保险的国家之一，早在200年前就开始兴办合作医疗，1887年就开始颁布实施了工伤保险制度。它的社会保险覆盖范围相当广泛，几乎覆盖830万人口。各项社保缴费，雇主缴纳职工工资的25－28％，个人缴纳20％。
养老保险：女性生育可抵4年缴费
奥地利养老保险由三个支柱组成：第一支柱是国家养老保险制度，采取现收现付制；第二支柱是企业养老保险，国家给予税收政策支持；第三支柱是商业保险。在退休人员领取的养老金中，第一支柱约占95％，第二支柱占3％，第三支柱占2％。第一支柱覆盖率达98％，第二支柱覆盖率约为13％，第三支柱覆盖率约为2％。
奥地利国家养老保险覆盖340万在职人员，210万退休人员。缴费比例为22.8％，其中雇主12.55％，雇员10.25％。对于工资水平比较高的人员，规定了缴费工资上限，年收入超过34800欧元以上部分不再进入缴费基数。奥地利养老金水平由缴费年限长短和缴费水平高低确定，缴费满15年才能领取养老金。女性生一个小孩相当于缴费4年。法定退休年龄是男65岁、女60岁，一般男性从62岁、女性从58岁就可以申请领取养老金，但每提前一年扣发一定比例（4.2％）的养老金。2009年，月平均工资约2000欧元，职员月平均养老金1590欧元，工人930欧元，养老金替代率约为70％，最低养老金每人每月772欧元。国家养老保险每年约有60亿欧元缺口，由财政补助。国家养老保险覆盖率达95％。
医疗：医卫投入达GDP的10％
奥地利有完善的医疗保险制度，2008年有820万人参保，占总人口的99％。参保人员享有全方位的医疗卫生服务，一人投保全家受益。医保费率为缴费基数的7％，其中，职工缴纳3.5％，资方3.5％，参保人员月收入不足350欧元的，个人不用缴费。退休人员也要缴纳医保费用。医疗保险保费收入只占支付额的45％。政府每年用于医疗卫生方面的投入约占GDP的10％。同时，联邦政府还为医疗卫生基金提供贷款，2008年的贷款额为4.2亿欧元。
奥地利对医院和医生的管理结算分别由医疗卫生基金和医保机构负责。医疗卫生基金负责管理结算医院的费用。医保机构的职责主要是管理医生，采取综合计分卡的形式考核医生的服务总量和质量，并根据综合计分卡情况与医生结算费用。医保机构下设有医院、卫生中心和私人诊所等，其收入的97.8％用于客户服务，2.2％作为管理费。医保机构除与所属医院及认定的医生合作外，还与相关医疗康复及私人医生合作，购买其医疗服务。
农场主和农民：有专门的农民保险机构
奥地利按照行业将一些特定人群的社会保险交由专门社保经办机构管理。奥地利农场主、农场主所雇用农民的社会保险由农民保险机构负责管理。目前，奥地利有16.2万在职人员参加了农民保险，包括35万家庭人口，退休人员已达18万人。2008年底，农民保险机构基金收入28亿欧元，其中72.4％来自联邦政府补贴，27.6％来自农民缴费。奥地利农民与职工一样，普遍享有医保，农民每年体检一次，全家如有一人参加医保，其一起居住无工作未参保的兄弟姐妹等都可享有医保，子女可免费享受医保到27岁。农民到农保机构的合同医生诊所看病，只缴纳处方费，不用支付药费，但如果到非医保机构合同医生诊所看病，则要先支付所有费用，之后到农保机构报销。农民在农保机构合同医院住院，由医疗基金进行结算。
社保经办机构人员与参保人数之比：1∶328
奥地利社保经办机构有23家，分为两类，一类是只管特定人群的各项保险业务，如农民保险、铁路职工保险、企业主保险、公务员保险机构等；一类是只管职工的养老、医疗或者工伤事故保险，如养老保险机构、医疗保险机构和工伤事故保险机构。这些经办机构在各州还设立分支机构或办事处、工作站。社会保险经办机构是不以盈利为目的的自治机构，由与社会保险相关各方委派代表组成，通过协商机制管理，各经办机构之间并没有法律意义上的联系。各经办机构共有2.5万人，医保机构负责对各项保险费用统一征收。社保经办机构管理费来自基金，养老保险机构管理费为1.64％，其中1.11％用于行政经费，0.53％用于医保机构代收保险费；医疗保险机构管理费为2.2％。
社保基金：有结余即进行有限制的投资
养老保险第一支柱的资金统一征收后，划转到养老保险机构或特定人群的保险经办机构。第一支柱实行现收现付制，没有结余基金。本次金融危机造成企业失业率增加，直接造成基金少收1％，约2.2亿欧元。第二支柱基金由金融机构投资运营，第三支柱的资金由商业保险机构负责投资到资本市场。国家对第二支柱和第三支柱基金的投资产品和投资比例有一定限制。
奥地利的医疗保险收入来自两方面，医保经办机构管理的基金由雇主与雇员缴费形成，用于支付医生的诊疗费用；联邦政府、州政府和市政府分别从征收的企业增值税中划转一部分，构成医疗卫生基金，政府保存，用于支付给医院的住院费、医院医疗器械购置、投资补贴、房建等支出。第一类基金收不抵支，没有结余。第二类基金由政府按照项目每个月或每年划拨给医院，剩余资金留在专用银行账户上，可以进行投资，投资项目在州立法中有规定。
社保基金监管：环环相扣
1.经办机构负责对服务过程中的诚信监督和支付环节的欺诈行为监督
在奥地利，无论是单一险种的社保经办机构，还是特定人群的社保机构，都特别重视对服务过程中的诚信监督和支付环节的欺诈行为监督。此外，还对医院、医生、缴费结算等进行监管，对造假作弊的医院和医生，医保机构将造成的损失从对其付款中扣除，并视情节与其解约。如果发现缴费欠费情况，通知法院强制执行。监督方式多样，包括建立综合计分卡、接受举报、现场监督及扮成病人暗访等。
2.自治联合会对经办机构监督
奥地利社保机构联合会是经办机构的联合机构，代表自治经办机构的利益，并负责协调各经办机构的关系。通过制定目标、跟踪实施、检查、综合计分评估等措施，对经办机构进行监督。联合会的费用从基金中提取，联合会工作人员有270人。
3.政府监督
奥地利由社会事务部、卫生部和财政部从不同侧面负责对社保经办机构监督。社会事务部对社保经办机构的违规行为进行检查并有行政处罚权；卫生部主要对医疗和工伤事故进行调查监督；财政部对社保机构的财务和政府采购等进行监督。联邦政府相关部门也要履行一定的职责，主要是负责审批各个社保经办机构的收支预算，并进行定期和不定期的审计监督。金融监管局主要负责对养老保险公司投资策略及运作情况、合规性等进行监督。
瑞典：享有社会福利待遇是公民不可侵犯的权利
自1932年社会民主党上台执政以来，瑞典实行广泛的社会福利政策，把对全体公民特别是老年人的基本生活保障作为公民的权利，实行一种“从摇篮到坟墓”的福利制度，并对各项社会福利制度进行立法保证。当公民应该享受的社会福利待遇的权利不能实现或受到侵犯时，可以向地方公共保险法院或高级公共保险法院申诉。瑞典全国共有900万人口，社会福利支出约占GDP23％，税收高居世界第二位。
养老保障：多层次的普享
瑞典养老保障体系包括三个支柱，其中第一支柱有三部分：第一部分是收入关联型养老金，实行现收现付，建立名义账户；第二部分是预筹养老金，实行积累制，建立个人实账户；第三部分是最低保证养老金。
瑞典1914年建立普享的国民年金制度，1960年实行典型的DB型现收现付制，具有再分配功能。1999年进行改革，对部分低收入者建立了最低保证养老金。
根据法案，关联型养老金和预筹养老金按个人收入（包括工资和部分福利津贴）的18.5％（38万瑞郎封顶），以社会保险税的形式征收。其中，11.5％由雇主缴纳，7％由个人缴纳。18.5％中的16％部分属于收入关联型养老金，2.5％部分属于预筹养老金。收入关联型养老金与预筹养老金自求平衡，政府不补贴。目前收入关联型养老金名义资产超过6万亿瑞郎，实际滚存余额为7000多亿瑞郎，由此形成AP基金，上述名义资产与滚存余额合计已超过7万亿瑞郎。瑞典养老金支出占GDP7.6％。瑞典平均工资约20万瑞郎，收入关联型养老金替代率大约在50－60％，预筹养老金替代率大约在10％。
瑞典养老保险第一支柱的相关管理机构有卫生与社会事务部、国家社会保险署SSIA、AP基金管理机构、预筹养老金管理局等。卫生与社会事务部主要负责社会福利政策的立法和管理。国家社会保险署主要负责管理收入关联型养老金、疾病与残疾保险、家庭补贴以及伤残保险待遇等。AP基金管理机构主要管理收入关联型养老金的结余基金，其董事会成员由财政部任命。预筹养老金管理局负责管理预筹养老金，其角色相当于一家受雇于政府的保险公司。
1.收入关联型养老金
瑞典收入关联型养老金由税务征收，国家社会保险署下的经办机构管理。经办机构共有3万多人，管理450万在职人员和170万退休人员。为了规避国家财政风险，保障现收现付模式的正常运转，瑞典议会针对旧制度结余建立了缓冲基金，平均分配给AP1、AP2、AP3、AP4和AP6管理，委托外部投资。
缓冲基金投资目的是为收入关联型养老基金争取尽可能大的回报，设立基金的目标是在低风险承担下获取较高投资回报，国家对其投资品种和比例有限制性规定，如固定回报投资须达到30％，设立缓冲基金在一定程度上能保持现收现付部分养老金收入和养老金支付的平衡性。
2.预筹养老金
1999年瑞典成立预筹养老金局负责管理预筹养老金基金。预筹养老金缴费率为本人工资或者自雇收入的2.5％，税务部门征收后通过财政部转交预筹养老金局，预筹养老金局通过招标选择基金管理机构，委托投资运营。个人对自己账户下积累的资金享受充分的投资选择权，可以通过PPM来选择自己满意的投资基金，一般最多选择5只基金，随时可以更换，大约有67％的人自选，未选择投资基金的个人养老金账户资金将默认进入风险为中上等的AP7基金运营。目前共有约800个基金公司的投资产品供参保人选择。61岁开始可以选择终身年金产品。
3.最低保证养老金
瑞典最低保证养老金主要保障对象是低收入或无收入人群。保障水平大约是基本养老保险的40％，目的为每月4500瑞朗。享受这个待遇的条件是必须在65岁（含）以后退休，在瑞典居住40年以上。随着享受最低保证养老金公民养老收入的增加，最低保证养老金逐渐减少，当月收入养老金超过8525瑞郎、单身者超过9475瑞郎，该老年人不再享受最低保证养老金。
养老金监管：专门设立监管机构
瑞典对社保基金的监督除国家社会保险署对各地方社保经办机构管理的收入关联型养老金，预筹养老金局对预筹养老金实施内部监督外，还有外部监督，包括国家社会保险监管局、瑞典金融监管局、国家审计署等。
1.社会保险监管局负责监督国家社会保险署和预筹养老金局
2005年1月1日之前，负责瑞典社保经办的是21个独立于政府之外的机构，国家社会保险委员会负责对其监督。2005年，进行了改革，21个独立的区域性机构和国家社会保险委员会合并成为一个政府机构，为国家社会保险署，下设20个区域性机构和60个地方性机构。但过渡期间，没有机构对其进行监督。2009年7月1日，成立了国家社会保险监管局，负责监督国家社会保险署和预筹养老金局的工作。
2.金融监管局负责监督预筹养老金局和管理职业养老金、自愿储蓄型养老金的金融机构
瑞典养老金市场运营机构的监管主要由瑞典金融监管局负责。瑞典金融监管局监督瑞典境内的全部金融活动，监管职能包括制定法规、颁发营业执照、市场分析、运营监管、信息分析、风险评估、信息披露、高管任务、金融产品开发、客户权益保护、投资者教育等。在社会保障领域，金融监管局对预筹养老金局及负责预筹养老金个人账户投资运营的800多个基金公司进行监管，对运营职业养老金和自愿储蓄型养老金的金融机构进行监管。金融监管局发布监管规则和监管指引，通过报告制度、信息披露、数据分析、压力测试、现场和非现场检查、红灯预警等对管理运营机构的负债、偿付能力、系统风险等方面进行监督，并对基金公司提出改进要求。
3.国家审计署负责监督经办工作的有效性
国家审计署在社会保障领域，主要是审计国家第一支柱养老金管理机构管理行为的有效性和效率，以及社会保障经办机构工作人员的业务工作是否合规和符合工作程序。审计的主要对象是国家社会保险署及其在全国分设的20个区域性机构和60个地方机构。
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