论党的领导、人民当家作主与依法治国的制度建设，本文主要内容关键词为：当家作主论文,依法治国论文,制度建设论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，中国已进入全面改革和发展的新的历史时期，民主政治建设越来越成为影响中国特色社会主义事业全局的重要方面。中共十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，最重要、最关键的是加强相关制度建设。
一、三者关系的基本内容及其制度建设的价值取向
民主，首先是指国家权力的归属。中华人民共和国的建立，在中国历史上第一次解决了权力真正归人民所有的问题。但是，这只是通向民主道路的起点，要全面实现人民当家作主和宪法的人民主权原则，还必须解决权力如何运用的问题。权力的运用方式往往比权力的归属更复杂。围绕着实现人民主权，就涉及人民、政党、议会、议员（代表）之间的复杂关系。如何合理协调这些关系，是所有现代民主政体所面临的共同问题。我国的国体和政体同样包含着人民主权、议会（人民代表大会）、政党政治（中国共产党领导的多党合作和政治协商制度）等现代民主政治的一般形式，因此，也同样存在着按照现代民主政治的一般规则合理协调这些关系、解决民主权力的运用方式的问题。
在党的领导、人民当家作主与依法治国相互关系的格局中，人民当家作主居于核心地位。人民当家作主是社会主义民主的最高境界，是社会主义本质在政治上的体现。中国共产党的一切活动都是为人民服务的，是为了实现广大人民群众的经济、文化和政治利益。党的领导是通过执政来实现的，执政的本质是执政为民。这不仅根源于党的性质，也是“三个代表”重要思想的根本要求和最终落脚点。
依法治国是党和人民治理国家的基本方略和宪法的基本原则，党的领导方式和执政方式必须纳入法制化轨道，实现依法执政和党的领导的法治化。民主离不开法治。一方面，法治是民主的保障，在代议制条件下，权力的所有和使用处于分离状态，为防止“公仆”背离“主人”的意志，需要用法律和制度来规范、限制权力；另一方面，民主作为多数人的统治，不能脱离法治的规范和制约，否则会产生所谓“多数的暴政”。因此，党的领导和人民当家作主都要以依法治国为原则，它们之间的关系通过法治这个平台实现协调和耦合。
党的领导、人民当家作主与依法治国所涵盖的具体内容是非常广泛的。人民作为国家的主人和依法治国的主体，他们选派自己的代表组成国家机构，实现对社会和国家的治理，同时通过自己的社会组织实行一定范围的自治。在我国，人民当家作主主要是通过人民代表大会制度来实现的。按照宪法规定，人民选出自己的代表，组成人民代表大会这一最高国家权力机关，再由国家权力机关产生国家行政机关和司法机关。广泛的基层自治也是我国人民当家作主的重要形式。因此，党的领导同人民当家作主的关系就具体化为党的领导同人民代表大会、政府、司法部门、自治组织的关系。这些关系同党组织内部关系以及国家系统（人大、政府和司法机关）内部关系共同构成了我国政治体制复杂的关系系统。党的领导、人民当家作与依法治国的相互关系关系到中国政治体制的全局。因此，只有深化和全面推进政治体制改革，才能真正实现三者关系的协调和统一。而三者关系的不断协调和统一，则标志着中国社会主义民主政治的不断成熟和完善。
实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，关键在于制度建设。经过对“文化大革命”惨痛教训的反思，通过对社会主义民主政治建设经验教训的总结，人们对制度建设的必要性和重要性已经取得了广泛的共识。制度具有稳定性、长期性和刚性的保证功能。现在的问题是，目前要保证和形成一个什么样的三者关系？三者关系处于一个什么样的制度格局才是理想的？换言之，三者关系制度建设的价值取向是什么？笔者认为，第一，实现人民当家作主是三者关系制度建设的首要目标。人民当家作主是社会主义民主政治的核心内容，三者关系的制度设计应以民主为根本指向。第二，依法治国是三者关系制度建设的基本价值取向。第三，加强党的领导是三者关系制度建设的根本保障和重要原则。三者关系制度建设和政治体制改革要有利于加强党的领导，有利于巩固党的执政地位。在三者关系中，党的领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证，也是三者协调统一的决定性因素。党的领导与人民当家作主的统一就意味着在两个法定最高权力之间找到某种平衡；而按照依法治国的要求，党必须在宪法和法律范围内活动，接受法律的制约。
二、三者关系制度建设的基本构想
党的领导、人民当家作主与依法治国制度安排的基本内容可以归纳为：按照依法行政与政治运行制度化、规范化和程序化的要求，合理界定党民关系、党法关系、其他具体的派生关系以及相关权力主体的权力范围，逐步形成现代化的中国特色社会主义民主政治体制。由于每一种关系和权力配置都正处于研究、探索及实践当中，目前尚不能对各种关系的应然状态给出全面的描述，这里仅对处理这些权力关系涉及的主要问题提出一些基本构想。
（一）党民关系制度建设
党民关系，不是一般的抽象意义上的党群关系。制度意义上的党民关系，主要表现为党的领导同人民代表大会的国家权力之间的关系。这样表述的根据是，党的领导主要是通过执政的方式进行的，人民当家作主最主要的实现途径是人民代表大会。因此，党民关系制度的核心和重点是党同人大之间关系的制度安排。
随着政治体制改革的不断深化，人大的宪法权力地位的恢复和作用的发挥问题越来越受到广泛的关注，与此相关的现实问题就是如何协调党对政权机关的领导和保证人大作为最高国家权力机关的地位和作用的问题。实际上，党的领导权力和人大的权力可以通过各自的运作方式与实现方式达到协调及耦合。我国实行议行合一的政治体制，人大既是立法机关，又是最高国家权力机关，其最高权力通过选举、监督和罢免等方式直接作用于它所产生的其他国家机构；同时，人大通过创制法律实施于社会，从而实现其立法权。而中国共产党是执政党，执政就是对国家政权的领导，这种领导首先通过对人大的运作和领导来实现。执政党对议会的运作和领导是各国的通例。党对政府机关和司法机关的领导主要应通过人大的最高国家权力机关的作用来实现，而不应像过去那样绕开人大直接去指挥“一府两院”。实际上，党同人大关系的根本问题应是如何实现二者的协调和契合的问题，而不应按党同人大分开的思路来展开。议会是现代政党活动的场所，现代议会无一例外地由政党来运作，离开政党运作的议会是不可想像的。
党对人大的领导，主要是政治、思想和组织的领导，是通过提出立法建议、向人大推荐重要干部、发挥人大中党组织和党员的作用等方式来实现的。地方党委书记兼任人大主任这一改革的实践，就是中共十六大提出的党和人大关系新原则的体现。它的积极意义至少有两点：一是使地方党的领导人纳入人民选举范围；二是使党对人大的领导由外部领导和指挥转变为内部领导，并通过法定程序来实现这种领导。从这一新的视角来思考党同人大的具体制度安排，体现了依法执政和党的领导的法治化原则，更为重要的是使党在法治原则下通过人大加强了对政府和司法机关的领导，从而确立了新型的党、政、法关系。
关于党同人大的关系，需要探讨的另外一个问题是如何完善、健全制约和监督机制。这一问题包括两个方面：其一是党如何支持人大权力范围内的监督。目前这方面的问题是大部分党政官员同时作为人大代表，形成了监督主客体身份的重叠，事实上等于自己监督自己，很难达到监督的目的。解决这个问题需要党政制度的协调。其二是人大能否对党进行“制约和监督”，以解决党的体内监督问题。严格地说，人民代表大会只能对由它产生的国家机关及其组成人员实施监督，而不能对非国家机关的政党实施监督，但党以国家机关的方式进行活动时，也应受到人民代表大会的监督，这是一党执政条件下党接受监督的一种途径。
党同基层自治组织的关系，属于党民关系的派生关系。协调基层党组织同基层自治组织的关系，关键是在制度上解决选举性权力和非选举性权力的矛盾。中国共产党章程明确规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”但如何协调党的领导与经选举产生的自治组织的权力，尚需进一步探索。
（二）党法关系制度建设
党权同法权的关系，核心是协调好党的领导同法律至上的关系。法律至上是法治的基本理念，法律体现的是人民和党的意志。法律至上就是人民和党的意志至上，因此，党的领导与“党必须在宪法和法律的范围内活动”并不矛盾。
——完善和建立党依法进入并掌控国家政权的制度。依法治国是在党的领导下进行的。依法治国首先要在法律和制度上保证党的领导地位和执政地位；同时，按照依法治国的要求，治国之权的产生和行使都要有合法性，党的领导权要在法治的框架内运行，即党要依法执政，实现党的领导与依法治国的有机统一。
保证和加强党的领导，根本在于增强党执政的合法性。党通过法定的民主程序进入并掌控国家政权，是党执政合法性的基础。我国宪法与有关法律规定了国家权力机关的产生和组成的方式及程序。按照依法治国的要求，党要选派党员进入各级国家权力机关，并保证他们掌握和控制国家政权，都要经过法定的选举程序。为此，需要按照“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，使宪法和选举法得到切实遵守，同时建立和完善党治理国家的一系列制度，使党内民主制度、党的组织领导制度与国家民主选举制度相适应、相协调，尊重人民的选择权，切实保证人民的民主权利。
——从制度上保证党的政策转化为国家法律。从主要依靠政策统治向主要依靠法律治理过渡，是革命党向执政党转化的重要标志之一。党的政策和国家法律具有很大的不同。党的政策是全党意志的体现，具有原则性和灵活性的特点，其实施于党内主要靠党纪，具有强制性，实施于社会则主要靠宣传动员，不能采取强制的办法；法律则以国家强制力保证实施，其强制性对社会成员和社会组织具有普遍意义。治理国家方式的选择具有一定的客观性，是主要依靠政策还是主要依靠法律，同社会经济发展状况密切相关。中华人民共和国成立初期，我们面临着巩固国家政权的紧迫任务，无法实现通过严密的法律来完成治理国家的任务。在计划经济条件下，经济领域的资源配置主要依靠计划和命令，也很少需要法律，社会关系事实上也主要靠政策来调整。而在发展社会主义市场经济和民主政治的新背景下，党治理国家和社会的方式必须从主要依靠政策过渡到主要依靠法律，实行依法治国。
使党的政策转化为国家法律，使党的意志转化为国家意志，并以法律和制度的形式加以保证，不仅是实现依法执政和党的领导法制化的必然要求，也是加强党的领导、巩固党的执政地位的实际步骤。从制度上保证党的政策转化为国家法律，涉及国家法律的创制即法的立、改、废问题，必须在宪法范围内，在国家现有立法体制框架内依法定程序进行。党要使自己的意志转化为国家法律，就要按照宪法和立法法的规定，通过国家机关相关权力主体中党的组织和党员的活动来实现。
——建立司法独立制度。司法改革以追求司法独立、最终实现司法公正为目标。司法部门内部可以通过廉政建设、错案追究以及司法责任制等措施去接近司法改革的目标。但影响司法独立的主要因素存在于司法部门之外。在现行的司法体制下，司法机关（法院、检察院）的人、财、物都受制于同级党委和政府，这就使司法部门难以独立行使法定权力。目前，改革的主要思路已经清晰，其关键是建立司法部门人、财、物的中央直属体制。同时，在司法独立的道路上如何防止司法权力失控，也是一个需要预先考虑的问题。相关制度设计的重心应集中于两个基本方面：其一，建立和巩固向司法机构灌输执政党的方针、政策的有效途径，强化主流意识形态对司法渗透和影响的常规渠道；其二，为司法机关排拒个别党组织特别是个别党的领导干部的不当干预，为维护法律的基本原则提供必要的制度保障。
三、影响三者关系制度建设的条件分析
制度的创新都是在一定的条件下进行的，分析影响上述制度安排的各种条件，有助于我们客观地认识政治体制改革的复杂性，更好地在宏观上把握历史机遇，推进三者关系制度建设。
（一）动力资源
市场经济的发展为继续推进政治体制改革，实现三者关系深层制度创新提供了强大的动力。首先，市场经济要求实现民主政治。市场经济与民主政治是一对“孪生兄弟”。民主政治是人民当家作主的政治，“当家作主”本身就意味着自主人格。由计划经济向市场经济的过渡，实现了英国法学家梅因所说的社会主体“从身份到契约”的转变。其次，市场经济的基本特征是利益主体多元化和资源配置市场化，这两个特征决定了市场经济必然要求法治的社会环境。再次，市场经济还要求限制和约束公共权力，摆脱市场主体对公共权力的依附关系，排除公共权力的任意干预，确保市场主体能按市场机制的要求独立进行经济活动。
“三个代表”重要思想的确立，为新的历史条件下的三者关系制度建设提供了广阔的理论空间。“三个代表”重要思想在邓小平理论的基础上进一步回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义的问题。社会主义不但要有先进的生产力、先进的文化，还要有高度发展的民主政治；中国特色社会主义现代化包括经济、政治和文化现代化。“三个代表”重要思想体现了全面的发展观。确立全面发展的观点，既要牢牢把握经济建设这个中心不动摇，发展社会主义文化，也绝不能放松发展社会主义民主政治；既要切实尊重和保障人民的经济、文化权益，也要切实尊重和保障人民的民主政治权益。“三个代表”重要思想贯穿着全面的改革精神。全面的改革，既包括经济基础的改革又包括上层建筑的改革，既包括经济体制改革又包括政治、文化等方面的体制改革。中共中央印发的《“三个代表”重要思想学习纲要》明确提出：“必须拿出一往无前的勇气，在体制创新方面取得重大进展，从根本上消除束缚经济社会发展的体制性障碍，解决体制转变中的深层次矛盾和问题，努力在经济体制、政治体制和文化体制等方面迈出改革的新步伐。”
人民的政治需求、政治参与意识的逐渐增强，为三者关系制度建设提供了内在动力。人不仅有经济需要和文化需要，还有政治需要；社会主义不但要满足人民的物质文化需要，还要满足人民的政治需要。目前，改革在经济层面已经取得了很大的成就，人们的物质生活条件也得到了很大改善，民主政治、政治参与作为一种需求已经被现实地提出来了。
我国政治体制改革的渐进推进，取得了很多制度性成果，为三者关系制度建设奠定了良好的实践基础。改革开放二十多年来，人民代表大会制度与共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步完善，高度中央集权体制得到改革，机构改革取得一定成效，各级政府职能进一步转变，公务员制度全面实施，干部人事制度改革不断深化，基层民主建设不断加强。法制建设成效显著，初步构建了中国特色法律体系框架，结束了无法可依的局面。中共十五大明确提出了依法治国的方针和建设社会主义法治国家的目标与任务，标志着我国政治体制改革进入了新的阶段。
（二）制约条件
一是文化观念影响。文化是制度生成的土壤，制度是观念的外化。中国历史上缺乏民主与法治的思想和实践，集权专制思想和臣民意识浓重；虽经辛亥革命推翻专制制度和五四运动的启蒙，仍未完成由臣民意识向公民意识的转变，现代民主、法治观念仍有待进一步确立；新中国成立后又照搬苏联的集权政治体制，导致了现代政治文化发育的不充分。
二是意识形态因素的影响。一方面，建设社会主义民主政治，实现依法治国的目标，必然要吸收和借鉴世界上现代民主政治的某些通行原则，这不可避免地会与一些习惯做法和观念发生冲突；另一方面，对西方“民主霸权”的戒备心理，或多或少会影响我们在制度创新过程中对西方某些普适性政治成果的借鉴。
三是权力重组带来的阻力。制度的创新涉及相关权力的重新配置和利益的重组。面对权力的重新分配和利益得失，制度创新必然会受到既得权力拥有者一定程度的阻挠。
四是现行法律的规制。政治体制的制度性创新与经济体制的制度性创新不同。经济体制的制度性创新存在法律性规制，但主要是政策和规章。政治行为所遵循的主要是法律。对公共权力而言，法无规定而行即违法；从法治原则的基本要求来看，任何局部性的“违法试验”都是不能被允许的，这就形成了三者体制创新探索的难度。例如，四川省遂宁市步云乡直选乡长的有益尝试不能得到推广，与其超出现行法律框架有着很大的关系。
四、三者关系制度建设的方法和路径分析
（一）三者关系制度建设必须配套进行
首先，党的领导的根本目的是为了保证人民当家作主，党的领导方式和执政方式的改革和完善应以不断地实现人民当家作主为落脚点。党的领导制度的改革不仅包括党内制度改革，还应包括党对国家的领导制度的改革。执政就是掌握国家政权，党对国家权力机关的领导应该通过一系列制度安排来实现。党的领导制度的改革必然影响到国家政权制度，并通过国家政权制度的相应改变体现出来。
其次，一般而言，议会的改革离不开政党的改革。在人治条件下，执政党往往离开议会直接作用于国家政权，而在法治条件下，执政党依法进入议会，并通过议会作用于其他国家政权机构。人民当家作主制度的完善与党的领导制度的改革和完善是密切相关的，如何处理好党的组织领导和选举制度的关系是其中的一个重要方面。
再次，司法改革的主要目标是司法独立和司法公正。实现这一目标的关键是解决外部体制问题，即在体制上解决司法部门人、财、物受控于同级党委和政府的问题。
（二）关于制度创新的突破口问题
按照党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的基本方针，推进政治体制改革和社会主义民主政治的制度建设，寻找一个突破口的思路是可行的。笔者赞同以党内民主为突破口发展党内民主，从而带动国家民主和社会民主的观点。党内民主建设是执政党自身立足和健康发展的要求，也是中国政治体制改革成功的前提和关键。中国共产党是执政党，党内的民主生活是否健全，对于国家的民主生活具有决定性作用。要保障人民民主，首先要实行党内民主，将党内民主制度化、规范化、程序化。从改革的历史经验中可以得到这样的启示，党只有不断完善自身民主建设，才能更好地领导和推进包括政治体制改革在内的全面改革事业。
强调三者关系制度建设和寻找政治体制改革的突破口固然有其必要性，但也不能绝对化。客观事物的发展逻辑是复杂的，我们不可能等到党内民主制度非常完善之后才去进行国家民主和社会民主的制度建设。因此，笔者认为，三者关系制度建设和政治体制改革应以党内民主为基点，积极探索配套制度建设的有效途径，同时也要根据社会条件的发育状况适时地进行其他方面的制度创新和改革。
（三）把解决权力过度集中作为制度建设的着眼点
权力过度集中是我国现存政治体制的总症结，解决权力集中的主要办法是建立和完善权力制约监督机制。但按照现行宪法，人民代表大会的权力是不受制约的。如果按照这种思路落实人民主权制度，就很难解决权力集中的问题，充其量只能是“集中权力”的转移。权力过度集中，无论是集中在少数人手中，还是集中在多数人手中，如果没有制约和监督，都会导致滥用。因此，在以强化人大法定权力为取向完善人大制度的同时，有必要一并考虑强化对人大权力的制约和监督。
（四）推进三者关系制度建设不能急于求成，同时又要有紧迫感
民主和法治的成熟不是一场制度的骤变，而是一个包括制度演进与社会主体的民主心理、法制意识培养的量的积累过程。离开实践的量的逐步积累，人们的民主、法治意识和技能不会得到改善，民主政治的制度发展就难以获得质的提高。这个由量变到质变的积累过程，不仅仅是逻辑推理，也是经验证明。我国的经济体制改革走的就是一条渐进的道路，事实上取得了巨大成功。20世纪90年代以来，我国在政治体制改革方面走的也是渐进的道路，这首先是基于中国的特殊国情作出的选择，同时也包含了对其他国家政治发展经验教训的借鉴。与此同时，我们也要有紧迫感，要从实际出发，整体推进，重点突破，循序渐进，分清轻重缓急。渐进改革的要旨是制度的点滴积累，这种积累不仅是自然的累积，而是在改革的意识影响下的主动推进。改革的步骤应当具体化，应当按照中共十六大提出的总体原则使民主政治建设和政治体制改革具体化，像制定经济现代化“三步走”战略步骤那样作出具体的战略规划。三者关系制度建设也应像经济体制改革和经济发展一样作出具体部署。只有这样，才能使中共十六大提出的发展社会主义民主政治的原则和目标落到实处，实现物质文明、政治文明和精神文明全面发展的现代化宏伟目标。
标签：制度建设论文; 法律论文; 党和国家领导制度的改革论文; 政治文化论文; 依法治国论文; 宪法的基本原则论文; 政治体制改革论文; 法治政府论文; 社会改革论文; 人民民主论文; 政治论文; 议会改革论文; 民主制度论文; 宪法监督论文; 社会体制论文; 制度文化论文; 社会问题论文; 时政论文; 法治中国论文;