行政领导的职业化与非职业化，本文主要内容关键词为：与非论文,领导论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过加强干部队伍的“四化”建设，领导集体内部的年龄、专业、知识结构等不断地得到调整和优化。但从我国干部队伍的整体结构来看，职业化行政领导的比重过高，非职业化行政领导的比重过低。所谓职业化行政领导，是指政府部门的中高层领导者中以从政为基本的、终生的职业，不能适应其他职业要求的人；所谓非职业化行政领导，是指具备其他职业要求，或者已经在其他领域取得突出成绩，不一定以从政为唯一的、终生职业的政府部门的中高层领导者。一定比例的职业化行政领导队伍，对于保持行政管理的延续性，传承和发展行政管理经验，有着非常重要的作用。但是，如果职业化行政领导的比重过大，将会对行政人事制度的改革和整个社会的发展产生广泛而深远的负面影响。
从政府内部来看，如果绝大多数人都只能以从政为唯一的、终身的职业，根本不能适应其他职业要求，就会给政府改革和行政发展造成巨大压力。首先，使能上能下、能进能出的用人机制始终难以形成。由于大多数领导者缺乏从事其他职业的心理准备和技术准备，不管发生什么事情，他们都不想、也不愿离开政府部门，能上能下、能进能出的用人机制从根本上受到挑战。政府机构改革之所以始终走不出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，这也是重要原因之一。再次，加剧了跑官要官、买官卖官等不正之风和其他腐败现象的滋长和蔓延。没有能力从事其他职业，就只能不惜一切代价在政府部门投机钻营，跑官要官、买官卖官可能就会成为迫不得已的选择。也正是因为绝大多数人进入政府部门之前没有其他事业基础，即使走出政府部门也更不可能创造事业基础，在担任领导职务时，就可能抓住一切机会聚敛钱财，贪污腐化。相反，那些已有事业基础的人去政府部门担任中高层领导，没有任何后顾之忧，也更加珍惜自己的声誉，很少会象职业化行政领导者那样思考和行为。再次，职业化行政领导的比重过大，直接影响干部队伍的整体素质和政府行为的科学性、严谨性。职业化行政领导者长期在政府部门工作，常常根据自身经验进行决策，也更注重政府短期行为和表层的政绩效应。相比之下非职业化行政领导者更能遵循客观事物自身的发展规律，注重谋求政府和社会的战略性、根本性利益。最后，当代社会纷繁复杂，新情况、新问题层出不穷，越来越需要掌握专门技能、受过专业化训练的人员参与社会公共事务的管理。特别是知识经济时代，知识化行政领导必将成为领导、指挥、组织和协调经济社会发展的不可缺少的力量。加入WTO以后，职业化的行政领导更是难以满足政府治理和社会发展的需要。
从外部来看，职业化行政领导的比重过高，也会给社会发展以及政府和社会的互动造成负面影响。首先，它使全社会的“官本位”思想愈来愈严重。中高层行政领导主要甚或完全从政府内部选拔，社会其他领域的杰出人才很少甚或无法进入政府的中高层职位，无疑会使许多人涌向政府部门。相反，如果社会其他领域的杰出人才能够有机会甚至有更多机会在政府部门担任要职，无疑会鼓励更多的人在其他领域奋发有为，从而推动教育、科技、经济和社会的全面发展。其次，政府部门拥有一支由社会各界精英组成的、非职业化的高素质领导队伍，必将在社会上产生强大的示范效应和凝聚效应，有利于提高行政效益和增强政府活力，有利于增强社会对政府的信任和支持，减少政府的合法性危机。再次，疏通政府和社会之间的人才流通渠道，也有利于政府和社会之间的交流与合作，促进二者的和谐发展。
因此，在干部选拔制度改革中，必须高度重视非职业化行政领导的作用，合理确定职业化行政领导和非职业化行政领导的比重。在我国现阶段，要通过机制创新和政策倾斜，培养和选拔一批德才兼备的非职业化行政领导者进入行政领导队伍。
1.加大“双高”人才选拔力度
“双高”人才，是指拥有高学历、高职称的人才。近年来，我们已经从高等院校、科研院所选拔了一批又一批德才兼备的“双高”人才进入各级政府部门挂职锻炼或直接担任要职。这些“双高”人才以其扎实的专业知识、开阔的视野、严谨务实的工作作风赢得了用人单位的广泛好评，有些已经成为地方政府的领导核心。为了应对日益复杂的国际政治、经济和社会环境，增强政府的综合治理能力，必须不断加大“双高”人才的选拔力度。
首先，要明确规定各级政府的主要领导中“双高”人才的最低比例。沿海经济比较发达的地区，对“双高”人才的重视程度和选拔力度要高于经济欠发达地区，有些省份就已对“双高”人才的比例作出明文规定。浙江省在“关于进一步做好党政机关高学历人才引进培养和使用工作的意见”（浙组[2001]66号）中指出：“明确选拔高学历领导干部的工作目标。通过几年努力，各市党政领导班子争取配有2名硕、博士研究生，县（市、区）党政领导班子争取配有1名硕、博士研究生，省级机关处级以上领导职务中高学历人才要有一定数量。”
其次，破格录用“双高”人才。“双高”人才的优势，在于其拥有的专业知识，在于其科学的思维方式和严谨的工作作风，如果要发挥他们的这些优势，就必须扬长避短，对他们破格选拔和大胆利用。浙江省以及广东省的部分城市规定，拥有博士学位的人报考一定级别的领导岗位，可以不参加笔试，直接进入组织考察阶段。事实上，即使在美国这种官僚体制非常发达的国家，拥有博士学位的人和其他高级专业人才也是不需要参加公务员考试而直接进入公务员队伍的。在我国，这种破格选拔人才的方法，可以逐步推广。
再次，积极疏通“双高”人才的流通渠道。要出台相关政策，鼓励高等院校、科研院所的“双高”人才更多地进入实践部门挂职锻炼。对于为地方的经济社会发展做出突出贡献的人才，要给予相应的奖励。
2.大力吸收企业、高校的优秀管理人才
改革开放以前，受当时的经济体制的影响，政府和企业之间的管理人才交流频繁。但由于各种原因，企业管理人才流失现象非常严重，职业企业家不能脱颖而出，直接影响企业的经营管理水平。因此，九十年代以后，随着政企分开的呼声日益高涨，企业的中高层管理人才流向政府部门的渠道逐渐萎缩。我们认为，并不能因为政府和企业、事业单位分开，就人为地阻隔政企之间、政事之间优秀管理人才的交流和沟通。
首先，政府管理同样需要企业、高校的管理专家。政府管理的基本原理，最初来自于企业管理的实践经验，政府管理理论的几次重大突破，都与企业管理理论及实践的发展有关。泰勒在企业管理中总结的科学管理原理，对政府的科学管理产生了重大影响；当代新公共管理理论的重要思想之一，就是要“用企业精神塑造公营部门”，全面提高政府和公营部门的效益。阻止企业和高校的优秀管理人才进入政府部门，也就阻止了它们之间先进管理理念、思想和经验的交流与发展。
其次，我国作为后发型、赶超型发展中国家，政府在发展经济、教育、科技等方面起着主导作用。如何最有效地提升经济、教育和科技发展水平，尽快缩短与发达国家的差距，成为政府的核心任务。因此，完全有必要吸收企业、高校的优秀管理者在政府部门担任要职，促进政府早日完成实现现代化的根本任务。事实上，我国现有的省部级领导中，很多都有从事企业、高校管理的经历和经验，成为高层行政领导中的核心力量。为了认真实践江泽民同志“三个代表”重要思想，必须有计划、有步骤地选拔高校、企业甚至包括民营企业的优秀管理人才进入政府部门担任要职。如果不能继续疏通这种人才流通的渠道，经过一段时期，中高层行政领导的结构将出现重大缺陷，最终影响政府综合治理能力的提高和经济社会的全面发展。
最后，企业、高校的优秀管理者，大多数已经在既定的岗位上做出了较大的成绩，事业上已经奠定了较好的基础。将他们选拔进政府部门，他们的心态与职业化行政领导大不一样。如果能够适应政府部门的领导岗位，他们将会做出实实在在的成绩；如果不能适应行政领导岗位，他们完全可以去从事原有的工作。这样，政府中能上能下、能进能出的领导逐渐增多，将大大减轻行政组织的压力，也为深化行政人事制度改革乃至提升政治文明奠定坚实的基础。
3.政务官与事务官分开录用
对于西方文官制度中政务官与事务官分开的做法，我们往往持批判态度。其实，单纯从管理角度进行分析，将二者分开录用、分类管理，具有多方面的积极意义。从我国公务员制度的运行状况来看，也有必要创造性地借鉴这种做法。
事务类公务员，要求掌握专业技能，职业相对稳定，保证政府日常工作的正常运转。他们的奖励以提高薪酬为主，以稳定的职业和良好的福利待遇为自身的追求，不因追求职位的升迁影响工作。忠于国家法律，严格依法办事，无需执行政务官为达到个人目的下达的违法乱纪的指令，因而可以大大减少政府官员贪污腐化的概率。
政务类公务员，可以是各行各业的精英人才。严格执行任期制，任期届满，必须离开政府部门，另谋职业或自行去高校进修。这样，政务官可以通过经常回到社会而加深对社会的了解，反观政府的各项政策的执行效益，为将来制定更好的政策积累经验；或者不断更新知识，提高自身素质，更好地实现自身价值。政府部门也能定期补充新鲜血液，增强政府的活力。同时，彻底改变了过去那种职务终身制的做法，真正创造能上能下、能进能出的用人机制。
4.执行双重任职资格制度
所谓双重任职资格制度，是指选拔中高层行政领导时，一方面要求他们必须具有公务员任职资格，另一方面，要求同时具有其他任职资格，如律师、教师资格等。或者合理确定拥有双重资格者的比例，在同等条件下优先录用双重任职资格者。这样做的优点是：
可以培养和选拔复合型行政领导人才。具有其他职业的从业资格或者从业经历的行政领导者，具有更宽的视野和更强的协调能力，有利于培养复合型领导人才。从我国干部队伍的结构来看，这部分人占的比例太小，与发达国家的差距很大。
可以优化职业化领导与非职业化领导的结构。我们现在面临的最大难题是，公务员队伍过于庞大，优秀人才进不去，平庸人士出不来。如果选拔公务员特别是政务类公务员时一开始就执行双重任职资格制度，就能在很大程度上减少能进能出的障碍，保证适应时代发展要求的更优秀的人才能够进入领导岗位。
弘扬严谨务实、真抓实干的思想作风和工作作风。执行双重任职资格制度，适当提高行政领导的“准入”标准，有利于培育领导者的实干思想和实干精神，促进领导者树立能官能民、能上能下的思想意识，在工作中更尊重、贴近群众而不是脱离群众，追求实绩而不是表面的政绩。
5.灵活运用聘任制
对于高级人才、特殊人才，政府可以与其签订聘任协议，在规定时期内完成一定任务后解除协议。
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