“行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,原告论文,资格论文,学术讨论会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，我国行政法学界一直认为，具备行政诉讼原告资格必须符合以下条件：（一）所诉行政行为必须是在《行政诉讼法》规定的受案范围以内。（二）必须是所诉行政行为的相对人。（三）符合其他法定条件，如未过诉讼时效、属受诉法院管辖等。《行政诉讼法》实施以来，随着我国行政法制的不断发展与完善，市场经济的逐步深入，政府职能的不断转变，出现了一些新类型的案件，传统的原告资格理论已经很难解释实践中出现的问题。比如，行政行为的相对人的概念到底应当如何理解，特别是相对人到底包括哪些人，这个问题直接关系到哪些人可以提起行政诉讼，哪些人不能提起行政诉讼。但是，由于理论界对这一问题长期以来未形成共识，因此，在行政诉讼中对于原告资格的认定就成为司法实践中的一个难点。因而，研究行政诉讼中的原告资格问题，就不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。有鉴于此，华东政法学院律师事务研究所举办了“行政诉讼中的原告资格研究”学术研讨会。与会的有复旦大学、上海社科院法学所、上海市高级人民法院、上海市第二中级人民法院、上海市静安区、长宁区人民法院等单位的专家学者。
专家学者们从一个较能代表司法实践中原告资格认定问题案例谈起。
1992年，香港某公司（下称甲公司）与某省某市一事业单位下属之有线电视企业公司（下称乙公司）组建中外合资有线电视网络有限公司（下称丙公司），经营有线电视业务。该公司系经国家工商总局批准、核发营业执照，开业以来，经营状况良好。1995年6月，国家计委、 经贸部、外贸部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，第一次禁止外商投资有线电视网络项目。在这种背景下，公司遂要求甲公司退出经营项目，但甲公司认为，上述两文件是否具有溯及力，尚不明确，即便要终止，也应当是股权的转让，而不应当是退出。双方未能达成协议。1996年6月11日， 乙公司的上级主管单位向该市外资办提交《关于撤销丙公司批准书的报告》。1996年6月28 日，该市外资办向乙公司的上级主管单位下发《关于撤销丙公司的批复》。该批复未发给甲、丙公司，在甲公司的要求下，同年11月18日，乙公司将上述“批复”传真给甲公司，由于批复中未说明其本身的性质及诉权，甲公司即向该市外资办函询有关问题。12月2日， 该市外资办复函说明：批复属于“代表该市人民政府对合资企业的正式撤销通知”，如果甲公司不服，“有权提起行政诉讼”。
1996年12月3日，甲公司向该省高级人民法院提起行政诉讼。12月6日，省高院行政庭正式通知甲公司受理该案。但是，1997年7月30 日，省高院又做出裁定，驳回甲公司的起诉，理由是甲公司不是“批复”的行政相对人，不具备原告资格。
此案无论在程序上、还是在实体上，均反映出目前行政诉讼司法实践理论中的一些普遍问题。
首先，甲公司对该市外资办代表市政府作出的撤销丙公司的具体行政行为不服，能否作为原告起诉。
第一种观点，认为甲公司不能作为原告起诉撤销丙公司的具体行政行为。
有学者认为，根据我国行政诉讼的理论，对行政机关的具体行政行为不服，只有该具体行政行为的相对人才能起诉。而行政相对人是指具体行政行为所赋予的权利或所课处义务的直接承受者，不包括与该具体行政行为有其他关系的公民、法人或组织。在本案中，对撤销丙公司的行为不服有权提起行政诉讼的只有丙公司，因为这一具体行政行为所消灭的是丙公司的主体资格，法律后果的直接承受者是丙公司，而非甲公司，也非乙公司。尽管甲、乙公司的权利也受到该具体行政行为的影响，但并不能因此享有行政诉权。坚持只有具体行政行为的法律后果的直接承担者才能提起行政诉讼，符合我国行政诉讼法保护公民、法人或者其他组织的合法权益的立法宗旨。因为只有权利受到侵害的人，才有请求保护的可能，至于其他人，其权利也可能在行政机关管理相对人时受到一定影响，但这种影响并不是行政机关行使行政权作用的直接结果，是不能借助于行政救济途径解决的。这样做，有利于防止滥诉局面的出现。
有学者对这一观点表示认同，并进一步指出，我国行政诉讼法已经对具体行政行为的其他相关人在行政诉讼中的地位作出了规定，《行政诉讼法》第27条规定：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。这一规定表明，不是具体行政行为的相对人无权独立提起行政诉讼，而只能申请或者由人民法院通知其参加到已经开始的行政诉讼当中去。在类似于本案的情况中，由于撤销行为的相对人是丙公司，因此，只有丙公司才能提起行政诉讼，如果丙公司起诉后，则甲公司或乙公司均可以申请或由人民法院通知其参加行政诉讼，来维护自己的合法权益。如果丙公司不起诉，具体行政行为经法定程序生效后，则丙公司的董事会便应当就企业的终止作出决议，合法、合理地处理甲、乙两公司在丙公司的权益。如果董事会不能形成决议，则甲、乙任何一方均可以对方为被告提起民事诉讼，由法院裁决其争议。
但是，有学者对这一观点提出质疑。其一，主张甲公司不能作为原告起诉的观点，是建立在行政法有关行政相对人的理论基础上的。但至今为止，行政法理论界尚未就行政相对人的理论形成共识，即便是行政相对人这一概念本身，也未达成统一认识，其他如行政相对人的范围、行政相对人权利能力和行为能力、行政相对人的权利义务等则更是缺乏认真、系统的研究，以这样一种极不成熟的理论来指导行政诉讼的实践，必然会导致混乱，也很难有说服力。因此，《行政诉讼法》中从来就没有使用行政相对人这一概念，因而，拘泥于行政相对人的理论来考察类似于本案中甲公司的原告资格，是不全面的。其二，有学者尖锐地指出，如果按照这一观点来处理甲公司的原告资格，必然会给某些行政机关和个人、组织等侵犯他人的合法权益，同时又规避法律、逃脱法律制裁提供机会。因为在丙公司提起行政诉讼的情况下，甲、乙公司固然可以第三人的身份参加行政诉讼，来维护自己的合法权益，但是，不能忘记这样一个基本事实，即丙公司是否起诉是由丙公司董事会讨论决定的，如果董事会不能就起诉形成决议，则任何一方均不得以丙公司的名义起诉，这样，权利受损的一方便不能通过行政诉讼来维护自己的合法权益。因此，只要一方投资者与行政机关达成某种默契，就可以出卖掉另一方的利益，而受害人却不能运用行政诉讼权来维护自己的权益。即使是可以按照有些学者分析的，受害一方以另一方为被告提起民事诉讼，由法院裁决其争议。这样受害人的合法权益可能得到维护，但作出违法行政行为的行政机关的违法责任如何追究？我们不能忘记行政诉讼法的另一立法宗旨：监督行政机关依法行政。
第二种观点，认为甲、乙、丙公司对撤销丙公司的具体行政行为不服，均有权提起行政诉讼。
出席研讨会的部分专家认为，判断一个公民、法人或组织是否享有对某个具体行政行为的原告资格，应当严格按照《行政诉讼法》的规定，而不能从任何主观愿望出发。根据我国《行政诉讼法》的规定，能否具有原告资格，取决于以下条件：1.所诉行政行为是否属于《行政诉讼法》规定的人民法院的受案范围。2.是否属于受诉人民法院管辖。3.是否有明确的被告和诉讼请求。4.是否有事实根据。而把握第一个条件又主要从以下几方面判断：1.所诉行政行为应当是具体行政行为。2.所诉具体行政行为是否涉及到起诉者本人的财产权或人身权。3.是否属于《行政诉讼法》第12条规定的行政诉讼受案范围的排除。只要符合以上各项条件，就应当认定起诉人的原告资格，受理其起诉。从本案的情况分析，该市撤销丙公司的行政行为无疑属于行政诉讼的受案范围，甲的起诉也符合前述第2、3、4个条件，其是否具备原告资格， 争议的焦点在于甲公司的财产权是否受该市撤销丙公司的行为的影响。所诉行为的内容是撤销丙公司的经营主体资格，丙公司的财产权受到影响是不言而喻的，而甲乙两公司的财产权也受到这一行为的影响也是不容忽视的。表面上看，这一行为只针对丙公司，行文关系也不涉及到甲公司，但是，由于丙公司被撤销，作为丙公司投资者的甲、乙公司，其已经被许可使用自己的财产进行投资获利的权利得不到实现，因而，该两公司的权利也受到撤销行为的影响，如果他们不服这一行为，当然也和丙公司一样享有起诉的权利。当然，本案中乙公司实际上不可能起诉。但甲公司的起诉应当得到法院的支持。总之，对于该市撤销丙公司的行政行为不服，甲公司、乙公司和丙公司均有诉权，而且他们的诉权是相互独立的。如果他们均起诉，则是共同原告；如果只有一方起诉，则其他两公司可作为第三人。以甲公司不是行政相对人为由，驳回起诉在法律上是缺乏根据的。
第三种观点认为，应当全面理解《行政诉讼法》的立法宗旨，借鉴国外先进经验，依法保障原告的合法权益。
参加研讨会的部分学者指出，我国行政诉讼制度建立以来，人民法院积极依法履行审判职责，运用审判权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，取得的成绩是有目共睹的。而我国的行政诉讼制度也在实践中逐步发展起来。特别是《行政诉讼法》的颁布与实施，标志着我国行政诉讼制度迈上了一个新台阶，极大地推动了行政诉讼制度的发展。但是，也应当看到，行政诉讼制度在我国毕竟是一个年轻的法律制度，无论是在理论上，还是在实践中，均有不尽完善的地方，这就需要认真、系统地总结经验教训，科学地借鉴国外先进的经验，从而使我国的行政诉讼制度逐步趋向完善。从目前行政诉讼司法实践来看，行政诉权的正确赋予，原告资格的准确认定，确实是一个难题。在这方面，国外的一些做法或许能给我们一些启发。考察国外行政诉讼制度，不难发现，在确认行政诉讼原告资格问题上，大致有三种做法：第一，受害人诉讼，即只有行政行为的直接处分对象，或者说只有权益受到行政行为侵害的人，才能提起行政诉讼。这种做法正类似于第一种观点所持的只有行政行为直接相对人才能提起行政诉讼的看法。受害人诉讼往往是一个国家行政诉讼制度刚刚建立时所实施的，其特点是适用于受案范围较小的行政诉讼制度，强调的是对受行政行为侵害的对象的权利的补救。第二，利害关系人诉讼，即凡是受到行政诉讼影响的人，只要不服行政机关的行政行为，均可以提起行政诉讼。这种做法的特点是，既重视行政诉讼制度保护被管理者合法权利的作用，又强调行政诉讼制度监督行政机关依法行政的作用。当然，这种作风必须是以行政诉讼的范围较大为背景。第三，民众诉讼，即举凡任何公民、法人或者其他组织，只要不服行政行为，而无论该行政行为是否涉及其自身权益，均有权提起行政诉讼，请求法院予以撤销。这种做法的特点在于高度重视行政诉讼的监督行政机关依法行政的作用，民众与行政机关对簿公堂几乎毫无限制。从这三种做法不难看出，各国在行政诉讼的原告资格问题上，是从严格限制到逐步扩大到几乎没有限制，使行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的功能得到充分发挥。我国行政诉讼制度经过十几年的发展，已经为受案范围的进一步扩大，原告资格的逐步放宽打下了良好的基础。从法律根据上而言，《行政诉讼法》第1 条开宗明义：我国行政诉讼制度是“保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政”。因此，不能把行政诉讼制度单纯地看作是对相对人的救济法，还应当充分贯彻其监督行政机关依法行政的宗旨。本案中甲公司认为其权益受到违法行政行为的侵害，向法院提起行政诉讼，这一方面是甲公司运用法律手段保护自己的合法权益，另一方面，也给法院运用审判权审查该市政府所作的行政行为是否合法提供了机会，其意义不仅在于救济了甲公司的权利（如果撤销行为是违法了的话），也在于体现了审判机关对行政机关的监督。
持这一观点的学者进一步指出，在举国上下强调依法治国、各级政府强调依法行政的背景下，应当鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉权，保障原告主体资格，从而扩大对行政机关进行监督的范围和加强监督的力度，这才符合我国民主与法制建设的发展趋势。
其次，与会的专家学者还就本案中涉及到的有关行政法的一些实体问题作了探讨。
比如，有学者提出，《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资企业指导目录》是否具有溯及既往的效力，是一个很值得研究的问题。即便是可以溯及既往，那么，被撤销的企业应当如何终止，投资者的权益又如何分配，目前并没有明确的法律根据。又如，有的学者提出，经国家工商总局核准登记注册的中外合资企业，地方人民政府是否有权加以撤销？因为本案中的撤销，不同于因企业违法由有处罚权的行政机关实施行政处罚而进行的撤销。从现行规定来看，这种撤销权并没有明确授予地方人民政府，该市政府行使撤销权的根据何在，也是一个值得探讨的问题。
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