美国外交政策中的“国家重建”问题，本文主要内容关键词为：外交政策论文,美国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D871.20文献标识码：A文章编号：1003-3386(2006)01-0083-05
自从威斯特伐利亚和会确立近代国际关系体系以来，国家与国家之间及国家内部的冲突从未停止过。冷战结束后，原来被两极体制掩盖的各种矛盾纷纷从“潘多拉的魔盒”中涌现出来，尽管国际局势总体保持和平，但地区冲突不断爆发。随着美国各种“解决”危机和冲突的模式逐渐出台，干涉、维和与重建也逐渐成为人们耳熟能详的词语。那么，什么是国家重建呢？国家重建与干涉、维和之间有什么联系？美国在别的国家的这些行为动机是什么？美国的“国家重建”行为对国际法与国际关系的影响如何？本文试图回答这些问题。
一、国家与国家重建
“重建”一词在过去主要指20世纪60年代以来许多非洲国家在独立之后巩固国家政权、发展经济及实现民族认同的行为和过程。“9·11”事件发生后，美国政府官员和许多学者也不断使用这个词，并赋予了该词新的涵义。
兰德公司的学者詹姆斯·杜比斯(James Dobbins)指出：过去57年，可以用多个术语来描述美国在其他国家的“重建行为”。在德国和日本的行动称为占领(occupation)，在索马里、海地和波斯尼亚的行动通常叫做维持和平行动(peacekeeping)，现在美国政府使用稳定(stabilization)或重建(reconstruction)来描述在阿富汗和伊拉克的冲突后的行动。基本上可以用nation-building来描述美国的这些行动，重建行动的核心是使用武力来支持民主化的过程[1] (P1)。卡内基研究所的研究员裴敏新也使用“nation-building”来定义美国的“重建行为”，同时他指出确定重建至少应采取3个严格的标准：第一，美国的实际行动目的……必须是政权的更替或者使一个本应该瓦解的政权得以延续。第二，美国地面部队的部署情况。第三，美国的军事和民用人员在目标国的政治管理中是否发挥作用[2] (P2)。美国学者弗朗西斯·福山认为，“国家重建”的英文表述应该用“state-building”，其涵义应该是新政府机构的建立和现有政府机构的加强[3] (P1)。按照福山的观点，“国家重建”可以分为3个阶段，即冲突后重建阶段、建立自我维持的国家机器阶段和继续加强对象国的国家能力，使其有效完成“较高”的国家职能阶段[3] (P100-101)。实际上，这两个词并没有本质的差别，其核心都是国家机构和国家体制的重新确立。
一般理解，重建指一个国家在获得独立或者经历了战争、内乱、外国干涉和政治动荡后其国家的发展和建设，尤其是国家机器的重新建立或国家政权的巩固。
本文中的重建主要是指美国在使用武力对别的国家进行干预后，以“国际社会”的名义或者按照美国的意愿和利益来改造被干涉国，使其走向民主和稳定的行为。其核心是美国通过战争或使用武力介入该国之后，重新建立一个正式或非正式的国家机制，包括基础设施的重建、最低社会系统的运转和政治、经济、社会和安全部门的根本性的变革等。
二、干涉、维和与国家重建
干涉(intervention)是国际关系中的一种重要现象。国际干涉可以说是一个与国际关系相伴相生的概念。从国际法的角度来看，干涉是“一国为了维持或改变事物的实际状况而对别国事务进行的专横干预。”[4] (P314-315)干涉有狭义、广义两种涵义。狭义上的干涉主要指“一国使用武力对一个国家内部事务的干预行为”[5] (P2)，广义上的干涉则是指“一国使用政治、经济和军事手段来影响另一个国家国内和外交政策的行为”[5] (P3)。
因此，所谓国际干涉，是指一个国际组织或国家从外部对另外两个国家间的关系或另外一个主权国家的内部事务进行干涉的一种行为，狭义的国际干涉专指暴力性的军事干涉，广义的则包括从发表言论，实施经济制裁，部署人道主义救援，监督选举，进行预防性外交，派驻维和部队到采取军事行动等不同程度的干预行为[6] (P38)。
“维持和平”这一词汇在1965年2月由联合国大会建立的维持和平行动特别委员会首先使用。联合国新闻部出版的《蓝盔—联合国维持和平的回顾》一书中指出，维和行动是“联合国所从事的，在冲突地区帮助维持或恢复国际和平与安全有军事人员参加的，无强制力的行动”[7]。联合国前秘书长加利在《和平纲领》中将维持和平作为联合国维持国际和平与安全的一种重要手段，并把维和行动概括为四大类：预防外交(preventive diplomacy)、制造和平(peacemaking)、维持和平(peacekeeping)和冲突后的重建和平(post-conflict peace building)[8] (P38)。
实际上，联合国的维和行动也经历了从简单到复杂、从第一代的维持和平到第二代的制造和平与和平重建的发展过程①。联合国维和行动的目的在于缓和冲突的紧张局势并在必要时进一步提供解决方案，其行动的对象为冲突(conflicts)，而维和行动可以在冲突时、冲突前和冲突后介入，我们可以根据联合国维和行动介入的时间将其分成维持和平(peacekeeping)、制造和平(peacemaking)和重建和平(peacebuilding)三类。维持和平是指在冲突前或冲突发生初期，阻止冲突和防止冲突再次发生或者防止冲突进一步升级，维持现有的和平局势或维护用各种方式达成的暂时和平局势；制造和平是介于谋求防止冲突与维护和平这两种任务之间的一项责任，主要指在冲突发生后，用以解决当前冲突的局势，设法使敌对双方以和平方法达成协议的行动，其中包括使用武力迫使冲突各方接受和平方案，而重建和平则是指在冲突即将结束或冲突结束后，为重建已遭到冲突破坏的和平环境所需的行动，其中包括在冲突地区实行统治的权力，为该国的长期和平与稳定创造条件。
从上面的分析，我们可以看出，干涉、维和与重建是3个既相互联系又有区别的概念。
一方面，三者有着明显的区别，其范围和侧重点不同。干涉强调的是一种影响，干涉者试图用各种手段来影响被干涉者。干涉的范围很广，小约瑟夫·奈指出，可以根据干涉的强弱程度将干涉具体分为：讲话、广播、经济援助、军事顾问、支持反对派、封锁、有限的军事行动和军事入侵等[9] (P226)。维持和平的基本目的在于化解危机或冲突，其范围也局限在一定的范围之内，早期的维持和平行动基本任务是遏制冲突和敌对行动，缓解紧张局势，制止事态扩大和激化，监督停火、撤军，为恢复和平创造条件和环境。而重建则一般在冲突发生之后进行，重建的重点在于重建国家机器和社会结构，从而保持该国的稳定并逐步发展。
另一方面，三者又紧密相联，不可分割。从广义上说，维和与重建本身就是一种干涉，美国学者戴普赛(Dempsey)认为国家重建(nation building)是外国干涉最强烈的一种形式[10] (P2)。而狭义上的干涉也与维和行动紧密相连，因为联合国和区域组织的维和行动在许多情况下不得不借助军事力量——各国派军队参加的维和部队作为完成任务的后盾和最后手段。在联合国介入的3类维和行动中，维持和平一般不涉及该国政府的重建问题，制造和平与重建和平与一个国家的重建紧密相关，可以看成国家重建的一部分。
干涉、维和与重建的关系可以用下图来表示：
此外，干涉、维和与重建常常与危机或冲突有关，换句话说，美国的干涉、维和与“重建”行动的实施往往是由于一个国家或地区出现了内部冲突或国家间的冲突，引起了国家的动荡和地区的不稳定。因此，从这个角度来说，干涉、维和与重建都可以视为危机或冲突的解决模式，只不过其手段和时间不同。(广义上的)干涉往往在危机爆发的初期使用，并有一个根据危机具体情况逐步升级的过程，而维和行动(尤其是20世纪90年代以来美国主导的维和行动)一般是在危机或冲突有可能升级并恶化的时候启动。“国家重建”行动则是暂时的危机解决后，巩固该国稳定局势并最终彻底消除危机的行为。
在美国看来，一个理想状态下的危机解决模式可以用下图表示：
三、国际关系视角下美国的重建行为
美国自建国以来，多次用不同的方式对别的国家进行干涉，根据美国学者的统计，从1900年以来，美国已经在国外200多起事件中使用过武力，其中包括多起美国参与的联合国框架内维持和平行动和16起“国家重建”的努力[2] (P1)。
首先，从国际关系和国际法的角度来看，除了在特定的情况下，美国的外交中的“重建”行为是对被干预国内部事务的侵犯，直接违背了国际法和国际关系的最重要的原则：主权原则和不干涉原则。
应当承认，美国外交中的“重建”行为有一定的合理性和合法性因素②。但是，在更多的情况下，这些行为往往是单边主义的行为，与现行的国际法和国际关系的基本准则是格格不入的。自从民族国家形成以来，国家主权是最高权威，国家主权不受侵犯和国家内部事务不受干涉就成为国际法和国际关系的基本准则。《奥本海国际法》指出：“由于每一个国家都有权，作为国家主权的特性并在未受条约义务的限制的范围内，自己决定自己的政治、经济、社会和文化制度和它的外交政策，因而，对这些事务的干预就可能侵犯它的主权。因此，无论一个国家怎样不喜欢另一个国家所采取的特定意识形态或政治制度，在法律上是不允许该国进行干涉以促进改变的。”[4] (P315)联合国宪章第一章第2条也强调：联合国各会员国主权平等，各会员国应以和平方法解决其国际争端，各会员国在其国际关系上不得使用武力威胁或武力，不得干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件[11] (P647-648)。联合国1965年通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》也指出：“任何国家或国家集团，不论为任何理由，均无权直接或间接干涉任何其他国家之内政、外交”。一个国家选择怎样的社会制度和发展道路从根本上说完全属于该国的内部事务，也是行使其国家主权的重要体现。尽管联合国可以根据联合国宪章第7章所赋予的强制手段对主权国家内部的事务进行干预，但是这种干预有严格的限制条件、原则和范围。而美国用武力来改变别的国家的政权，并按照自己的价值观来试图改造目标国的“国家重建”行为往往没有获得联合国安理会的授权或滥用、异化联合国的授权，从而直接违反了公认的国际关系准则。
第二，美国外交中的“重建”行为是维持其超级大国地位、实现其国家利益的手段，往往是霸权主义和强权政治的重要体现。
一般地说来，干涉作为一种外交政策，它们所追求的目标可以归纳为“为了利益”和“为了价值”。“为了利益”主要指干涉者为了谋求获得现实的好处，而“为了价值”则是为了实现某种道德原则[12] (P254)。美国外交中的“重建”的动机和目的基本上也是“为了利益”和“为了价值”，即建立和维持美国主导下的国际秩序，在世界推广美国的社会制度和价值观。尽管美国的每一次干涉、维和与“重建行动”都有冠冕堂皇的理由，但是首先考虑的还是国家利益，无论是19世纪对美洲的门罗主义，二战后的对日本和德国的占领，还是冷战后的有选择介入和“9·11”后的反恐战争及“国家重建”，都是与美国的国家地位和国家战略一致的。从权力政治的角度来看，美国的干涉、维和与“重建”是美国运用其权力以影响或控制另一国家的行动，换句话说，干涉、维和与“重建”行为是美国在外交政策上一种实现国家利益的一种方法。因此，干涉、维和与“重建”是美国依据国家利益的观念而制定的，它们本身并不是目的，而是美国的政策决策者根据具体的情况而不断调整的方法。1996年，美国总统国家安全事务助理安东尼·莱克在一次演讲中说：“为了捍卫国家利益，我们将时刻准备使用武力。除非人性发生了变化，否则实力与武力将永远是国际关系中的核心。”[13] 小布什总统在其2005年国情咨文中也直言不讳地声称：“从长远的角度看，只有铲除滋生极端主义和以屠杀为目的的意识形态的土壤才能赢得我们所寻求的和平……我们的目标则是建立和维护由自由和独立的国家组成的共同体，政府向人民负责，并体现各自的文化。”[14]
第三，美国主导下的“国家重建”行为并不能从根本上解决目标国的危机和冲突，也不必然给目标国和国际社会带来完全和平与稳定，有时甚至带来更大的危机和人道主义灾难。
西方学者普遍认为美国在日本的重建是成功的，但是必须看到日本战后的稳定和经济的迅速发展有其特定的国内和国际背景，而且美国对日本的“改造”，尤其是对日本军国主义的清算并不彻底，这在很大程度上造成了日后日本和许多亚洲国家之间的紧张关系。美国在索马里的“重建行动”从最初的维持和平，保持中立，到后来完全变成了对当地主要地方势力的清剿行动。美国的“国家重建”行动在索马里不仅造成了维和部队140人死亡，耗资约20亿美元，数百平民伤亡，最终不得不撤出索马里[15]，而且引起了更大的危机，直到2004年，索马里仍然处于无政府的、各派不断冲突的状态。而以美国为首的北约在科索沃的“重建”从1999年开始到现在已经历时近6年，尽管科索沃保持了基本稳定，进行了选举，但是科索沃问题并没有得到根本解决。在科索沃战争前，阿塞两族居民虽然由于种种原因未能和睦相处，但至少还是可以和平共存的，而科索沃战争后，两族关系形同水火，势不两立，民族矛盾已经发展成为民族仇恨。欧洲学者布兰尼斯拉夫·克里斯蒂克·布兰诺(Branislav Krstic-Brano)指出：“没有证据能够信服地表明北约成功地保证了科索沃居民的和平和正常的生活。对阿尔巴尼亚族的清洗变成了对塞族、黑山族(Montenegrin)和吉卜赛族(Roma)的清洗……形势没有什么不同，北约在执行其战略目标的过程中，仅仅用一方的统治代替了另一方的统治。冲突的本质没有改变。”[16] (P23)美国学者也承认，在美国协助“国家重建”的16个目标国中，只有两个是真正取得了成功[2] (P2)。
国家重建问题是一个古老而又全新的问题。20世纪初，美国成为世界的主要大国之后，多次在海外进行干涉，用武力改变别的国家的政权，然后在被干涉国进行“国家重建”。美国在海外进行的“国家重建”是一种极端的干涉行为，其核心是在被干涉国建立一种符合美国利益的“民主政权”或“民主机制”。国家重建与干涉及维和是3个既相互联系又有区别的概念，干涉、维和与重建往往与危机和冲突密切相关，是解决危机和冲突的不同模式。美国外交中的“重建行动”常常直接违反了公认的国际关系准则，无法从根本上消除目标国的危机和冲突，从本质上说只不过是美国为了维持其超级大国地位、实现其国家利益的工具和手段。
注释：
①对于联合国传统的维持和平行动，各国基本上持肯定态度。而联合国的制造和平及重建和平的行动在东西方争议很大，有些学者认为这些行动是联合国维和行动的异化和滥用。
②如美国在二战以后对德国与日本的占领和重建有防止纳粹主义和军国主义重新抬头、防止世界大战再次发生的一面。美国在联合国授权下进行的一些维和行动(包括国家重建行动)也具有一定的合法性。
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