大学公共与私人之间日益模糊的界限：全球现象与动态特征_大学论文

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      自20世纪80年代以来，世界高等教育景观发生了巨大变化，私有化、市场化、产业化、商业化、企业化、法人化等词汇频频出现在高等教育的话语体系之中。这些“化”在引发高等教育变革的同时，也与大学的公益性、非营利性等基本属性形成了鲜明反差。然而，市场力量来势汹汹、势不可挡，甚至传统院校不惜冒险开始营利性经营，以致将曾经神圣不容侵犯的营利性和非营利性之间的界线也弄得模糊不清。[1]对公立、私立大学而言，传统的二元论划分法备受质疑，因为大学越来越像一个混合机构。当前，大学公私界限日益模糊的发展态势不仅席卷了北美、西欧等发达国家，而且还蔓延至东欧、亚洲等发展中国家，尽管在不同国家的表现形式和出现时间有所不同，但是它们都无法掩盖现象背后的本质特征。

      一、“理想模式”——大学公私二元属性的概念诠释

      大学公私二元属性的概念框架是在参照法学、经济、政治哲学相关研究领域的基础上进行界定的，但即便在这些研究领域中，“公”、“私”关系并非两个极端，而是彼此耦合。因此，从某种意义而言，尽管“公私二元”的解释力带有先天的脆弱性，但是它在大学组织类型的分割上不失为一种可操作的理想模式。

      (一)“公”、“私”传统概念的规定性

      从词源上看，公共(public)和私人(private)都源于拉丁语，“公”和“私”是一组相对的概念，也是现代社会生活的基本分类之一。[2]从某种程度而言，自罗马法系开辟“公法”和“私法”以来，加之在以萨缪尔森为代表的新古典经济学派和集权政治哲学的概念框架下便形成了泾渭分明的“公私二元论”观点与模式。

      1.罗马法系分类的观点

      在西方政治和社会思想史上，“公”和“私”这对概念原来是法律上的概念，可追溯至古罗马法。[3]历史上第一位划分公法和私法的古罗马法学家乌尔比安(Ulpianus)指出：“公法是关于罗马帝国的规定，私法是关于个人利益的规定。”[4]之后，东罗马帝国皇帝查士丁尼(Justinian)进一步明确其划分，并将“法律学习分为两个部分，即公法与私法。公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益”。[5]可以说“公私相分”理念早在古罗马时期就已成为法律分类的基础，公共利益和私人利益无疑是其划分的最初标准。具体而言，公法领域是国家和政府的活动，而私法领域则是市场经济和市民社会的活动。[6]

      2.新古典经济学的观点

      美国经济学家保罗·萨缪尔森(Paul A Samuelson)将物品分为公共物品和私有物品，并通过新古典经济学的定义概括了公共物品的特征——具有非竞争性和非排他性。具体而言：非竞争性是指一个人消费不会减少或阻止他人的消费，国防和灯塔都是经典案例；非排他性是指生产者无法排斥那些不为该产品付费的个人，譬如社会宽容和法律秩序。同样，在他看来，私有物品既有竞争性又有排他性。[7]显然，萨缪尔森想试图划清公私间的边界，并认为物品的本质就是非公即私。萨缪尔森的公私分析法在新古典经济学中具有领导地位，其源于已被吸收成为公共政策的新自由主义思想主流。[8]

      3.集权政治哲学的观点

      在集权政治哲学的话语解释中，“公”与“私”的含义比经济学的释义更加宽泛。“公”、“私”概念涉及物品是如何生产、由谁生产、由谁控制、如何分配以及谁能受益等问题。“公”意味着物品是由集体生产和消费，常与政府、国家相关联，是基于所有权的讨论；而“私”则是指非国家的生产和消费，指向的是市场、家庭和个人。从民主哲学的角度审视，“公”的涵义则会更加泛化。如物品生产的透明性，以及物品生产还须遵从某一社群的共同决定等；[8]又如古希腊哲学家柏拉图所说的“正义”，亦指向公共领域，这便又涉及自由主义学说中的独立自由、私有权力和家庭关系等。[9]

      (二)“公/私”概念映射下的大学公私属性

      国际著名高等教育学家西蒙·马金森(Simon Marginson)教授认为，传统“公/私”概念存在很多缺陷，且与当今高等教育的实情不符。[8]但不管怎样，我们无法否认“公私二分”为认识大学的公私属性提供了一个清晰的界定框架。因此，目前国内外有关“公立与私立大学”概念的界定基本上是沿用上述分析框架。

      1.国内有关“公立与私立大学”概念的界定

      我国最具权威性的《教育大辞典》对“公立与私立高等学校”进行了明确界定，即公立高等学校是指由各级政府及公共组织(如国营企事业单位)开办、管辖和提供经费的高等学校；其收费一般低于私立高等学校，有的实行免费；在多数国家是高等教育系统的主体。[10]而私立高等学校则是指由个人或私人团体举办的高等学校；除需经政府核准建立及遵循有关法令外，原则上不受政府管辖；其最高权力为校董会，由校董会选任校长主持校务；其经费来源主要有学生缴纳的学杂费、私人和基金会等各种捐赠、政府资助、学校资产以及其他经营的收入等。[10]

      2.国外有关“公立与私立大学”概念的认识

      国外权威工具词典①并没收录“公/私立大学”的词条，反而这些概念常出现在国际知名高等教育学家的研究中。如：丹尼尔·利维(Daniel Levy)认为，公私立大学之间的传统划分主要是在经费来源、组织控制和教育任务上，公立大学较之私立大学接受的收入份额主要来自政府，自然也受制于政府的规定，但大多数的私立/公立大学都是非营利性的；[11]菲利普·阿特巴赫(Philip Altbach)认为，当高等教育机构为自己的资金负责时，事实上它们都是私立的；[12]罗杰·盖格(Roger Geiger)则认为私立院校较之公立主要体现在其功能上——更多、更好且不同。[13]

      3.大学公私二元属性的理想模式及基本特征

      综上所述，严格意义上的公立大学是在公法指导下提供高等教育的公共机构，相当于政府的一个部门，因此公立大学是按照政府机制运作的，具有典型的计划性特征，其所有权自然属于国家和政府。相对应地，严格意义上的私立大学则是在私法指导下提供高等教育的私法人机构，相当于一个企业部门，是按照市场机制，通过自由交易提供私人物品的组织，其所有权涉及较广泛，包括民间团体、家庭和个人。在民族国家的框架内，传统的私立大学继承了中世纪大学的衣钵，始终秉承自愿求公益的理念，服务于社会公益事业，具有非营利性特征。[14]但是，也有部分私立大学具有营利性质，二者主要是通过是否缴纳税收予以区分。

      二、“现实境遇”——大学公私界限模糊的全球现象

      在现实情况下，知道一所大学姓“公”还是姓“私”似乎已无实际意义，因为这些话语正在失去其描述性和分析性的优势。从世界主要国家(美国、英国、欧洲大陆国家、俄罗斯、日本和中国)的大学公私属性来看，“公私界限模糊”已经成为一种全球现象和普遍趋势，只不过在每个国家的表现形式有所不同而已。

      (一)美国模式：高等教育财政危机来临？

      在世界高等教育体系中，美国高等教育即使不能堪称独树一帜，也算得上极其罕见。在大多数国家中，与公立学校机构相比，“私立”一词往往被理解为“教育质量低下”，但对于美国非营利性私立大学而言绝无此意。[15]三十年来，美国公立、私立大学系统发生了转变，高等教育财政政策使其二者间的边界开始模糊。

      1.公立大学私有化

      20世纪70年代后，美国高等教育经费来源结构的变化使其公立大学系统在秉持《莫里尔法案》精神的同时，也导致了高等教育贫富分层日益加剧，不公平现象逐渐侵蚀入学机会均等。在资源争夺战中，公立学校不得不表现得更像私立学校，智力资本化、消费者意识、创收行为等弥漫在公立大学的上空。[15]甚至私立高等教育的财政模式——“高学费—高资助”在公立大学系统中也开始流行起来，尤其是那些高声望的旗舰型公立大学将其运用得淋漓尽致。[16]从美国公立高校的学费、拨款和资助情况来看，州政府拨款比率持续下降，而学生的学费比例则不断攀升，相应的受资助和贷款的学生占学生总数的比例也逐渐加大(如表1)。[17]

      

      2.私立大学公有化

      美国私立大学分为“营利性”和“非营利性”两类，但这两类大学在获取公共资金方面越来越有成效，私立大学的“公有化”特征愈加凸显。正如密歇根大学前校长詹姆斯·杜德斯达(James J.Duderstadt)所说：“公立大学和私立大学在其资助方式上的区别正在减少。”[18]如私立非营利性大学，特别是像哈佛、斯坦福这样的研究型大学，通过研究补助和合同的形式获得大量的联邦财政支持，同时这些大学的学生亦有资格从联邦政府和州政府那里获得财政补助，这样就可以继续保证它们的高昂学费。尽管营利性大学从政府手中获取的拨款很有限，但是在校学生可以获得多项补助，特别是贷款覆盖率逐年扩大(如表2)。[17]

      

      (二)英国模式：只有一所私立大学的国度？

      英国虽位于欧洲，但却有着不同于欧洲大陆的高等教育系统，这种“特立独行”的做派使其大学公私属性亦有特殊之处。众所周知，英国只有一所不接受政府拨款的大学——白金汉大学。然而，“拨款”是否是英国大学公私属性的分界点？事实并非想象的那样简单，牛津、剑桥的私有化行为使其公私界限更加模糊。

      1.私立大学白金汉

      在当今英国高等教育系统中，只有白金汉大学声称自己是联合王国唯一一所不接受政府资助的私立大学，并且认为其独立性开拓了本国高等教育发展的独特方式。现在的白金汉大学是在1976年白金汉大学学院初创的基础上建立起来的，直到1983年获得女王的特许状升格为大学后才开始有权授予学位。[19]因此，至少从白金汉大学的声明中可以做出判断，即英国其他的大学都是公立大学，这进一步说明白金汉大学是将是否接受政府拨款作为其大学公私属性的判别依据。由此，白金汉大学在政府的行政管制方面(质量保证局的管理和研究评估局的周期性评估)也自然得到了豁免权。[20]然而，这仍难以让人信服大学公私界限清晰。

      2.牛津、剑桥的私有化

      英国学者格莱思特·琼斯(Geraint Johns)认为：“英国大学是由学校委员会或管理实体管制的自治的法人实体，因此从技术上讲，大学是私立的。最贴切的例子是著名的大学，包括牛津、剑桥和圣安德鲁大学都是由私人或宗教组织捐赠而建立的。”[20]然而，牛津大学荣誉校长彭定康则表示：“如果政府继续干涉大学的招生和学费政策，牛津和其他领先的英国大学将不得不走向私有化。”[21]有趣的是，牛津、剑桥若是私立大学，又何来私有化呢？这显然成为一种悖论。正如喻恺博士的分析：从举办者来说，牛津、剑桥无疑是具有私立性质的大学；从资助者而言，牛津、剑桥接受政府的公共拨款；从治理者而言，牛津、剑桥似乎更具私立大学的属性特征。[22]

      (三)欧陆模式：“公共服务”理念的瓦解？

      欧洲大陆国家高等教育秉持一种传统保守的风格，它既不同于美国高等教育的多样化，又区别于英国高等教育的高度管制。当前，欧洲大陆的多数国家依然以公立高等教育为主体，私立高等教育只占到很少的一部分。然而，其大学的公私界限同样模糊，主要表现在公立大学内部的变化和私立高校的公共资助上。

      1.公立大学内部的变化

      近年来，欧洲大陆国家的私立高校有所增加，但其高等教育系统仍以公立大学为主体。私立高校除了给公立大学的教育观念带来挑战外，还使公立大学的内部运作方式“私立化”。在德国，“公私之争”集中在高等教育公立部分内部的改变，如政府监督的改变、公共资助大学正规身份的改变、高校内部管理的变化、高等教育筹资的变化和公立大学最终引入学费收取制。[23]在荷兰，从组织控制形式看，公立院校由政府建立，私立院校由宗教或其他非民主性的机构建立，但是公立与私立高校之间的传统区分依旧模糊，这与荷兰高等教育的规模扩张、管理放权密切相关，荷兰将其高等教育机构划分为公共投资院校和认证院校两类。[24]

      2.私立高校的公共资助

      与公立大学内部变化相对应的是多数私立高校开始接受政府的公共资助，这也被视为“公共服务的分解”。在法国，私立高校分为自由学院、高等技术学院和工程技术学院三类，它们几乎都受到政府资助，如企业和工程技术私立学校的经费主要有三个几乎相等的来源：1/3来自公共资金，1/3来自企业，1/3来自学生学费。其实，私立高校的经费几乎有2/3来自公共资金。[25]在比利时，经过1989年联邦政府改革后，弗拉芒区的大学分为政府设立大学和政府资助大学。政府资助大学并非由政府建立，因此属于私立院校，但这些院校遵守和公立院校一样的法规，并且根据政府的资助标准能得到政府的基本资助。[26]

      (四)俄国模式：高等教育的双重市场化？

      自1989年东欧剧变后，转型国家高等教育实行双重市场化：私立高等教育开始建立、公立高等教育机构市场化。[27]俄罗斯作为转型国家的代表，其非国立高等教育②时隔七十余年后，再次出现在俄罗斯并且开始进入了发展“快车道”，但作为私有化改革重要组成的非国立高校主要是与国立大学合作而建立起来的。

      1.非国立高校的复苏

      俄罗斯的市场化改革是一场典型的私有化改革，非国立高等教育的发展是俄罗斯私有化改革在高等教育领域的主要体现，其本身构成了该国私有化改革的一个组成部分。[28]持有办学许可证的私立高等教育机构从20世纪90年代初的近300所[29]增长到现在的650多所，[30]其在校生人数占到受高等教育在校生总数的17%(2011-2012年)。[31]通常来说，俄罗斯非国立高校分为三类：脱胎于名牌大学的非国立高校，享有一定声誉的附属于名牌大学的学校以及质量参差不齐的公司性学校。[32]如今，俄罗斯非国立高校在经历“复苏”之后，进入了质量提升和职业导向的“转型”阶段，这为俄罗斯高等教育格局多样化发展搭建了广阔舞台。

      2.与国立大学的合作

      俄罗斯非国立高校的组建主要依附于公有制资源(政府和国立大学)，国立大学为非国立高校创造了许多有利条件，譬如教学场地、设施、师资等。当然，国立大学参与举办非国立高校的主要目的是为了获得预算外资金以及寻找办学的试验基地，[33]这无疑是国立大学的市场化策略。据俄罗斯私立高等教育机构协会统计，超过一半的私立机构以这类公立高等教育机构和公立学术研究机构作为创办者或共同创办者。[27]可以说俄罗斯私立高等教育机构是在公立高等教育机构的推动下建立起来的，“公私合作”已经成为一种新的高等教育供给模式，同时该模式也引发了一致化潮流，即国立部门与非国立部门之间的界线逐渐模糊。[34]

      (五)日本模式：大学私法人制度的复兴？

      二战后，为了推进日本私立学校的民主性和公共性，《私立学校法》的颁布成为了私立学校组建、运营与管理的组织保障和法律依据，“学校法人制度”由此诞生，这也成为日后国立大学法人化改革的重要参照。“学校法人制度”不仅使私立大学更具有“公共性”特征，而且使公立大学运作更加倾向于私立大学。

      1.私立大学的公共性

      罗杰·盖格曾说：“美国70%的本科生上州立大学，且学费较低，而日本刚好相反，70%的本科生上私立大学。”[35]从日本国立、公立和私立大学数及在校生数便可验证盖格的说法(如表3)，[36]但这也引发了一个矛盾，即为日本公众服务的并非是公立性的大学，而是私立性的大学，可以说私立大学比公立大学更具公共服务的意识。其实，私立大学的公共性还体现在其运作机制上，特别是自《私立学校法》颁布后，为了保护私立大学的公共性，法案允许学校法人可以合并，学校法人解散时，须选定剩余财政接受者以防止其随意处置。此外，学校法人对其理事、监事人数的设立及评议会和教授会等机构的设置都有明确的规定。[37]

      

      2.国立大学的法人化

      从2004年起，日本国立大学开始实行法人化管理，其变化主要表现在引入业绩主义的新型人事制度、独立的会计制度和第三方参与评估的竞争机制。可以说国立大学所进行的大部分改革都是私立大学早就开始采用的办学机制。就此意义而言，国立大学“私有化”了。[38]随着日本政府对国立大学财政投入的减少，使其法人化改革成为了一项财政改革，即日本国立大学的自我创收能力逐渐增强。正如日本学者天野郁夫所说：“法人化改革在很大程度上促进了日本国立大学的财政和经营模式发生根本性转变是不容置疑的。”[39]因此，法人化改革使国立大学的“公立”属性不再纯正，而“私立”性质愈加凸显，公私界限模糊不清。

      (六)中国模式：高校办学新模式的出现？

      中国自1978年推行改革与开放政策以来，社会主义市场经济体制犹如一只“无形的手”牵动着高等教育体制改革。不论是公办高校的转制，还是独立学院的兴起，都说明高等教育民营化已经成为中国公办高校办学体制改革的一种新模式，“公私合营”无疑是新模式的集中概括，但同时也导致了公私界限的模糊。

      1.公办高校的转制

      公办高校转制是公共产品民营化在高等教育中的生动表现，被视作公共部门的市场化过程，即政府逐渐从部分公共部门中退出，或从前台转入后台。[40]中国高等教育体制改革中的“万里学院”、“东亚学团”等都是成功的“转制”案例，这并非只是为那些濒临危机的学校找到一个新的“托管方”，而是通过办学体制、投资体制和管理体制的创新以寻求新的办学模式。例如，将浙江农技师专交由万里教育集团，所有权与办学权分离，学院的国有性质不变，但改变了投资主体，引用民营机制及董事会机构。恰如邬大光教授所问：“万里教育集团是属于公立教育范畴，还是属于民办教育范畴，抑或介于两者之间的一种新型教育组织？”[41]

      2.独立学院的兴起

      自1999年高校扩招以来，独立学院作为一种新型的高等教育机构出现在人们的视野中。在初创时期，独立学院主要是依托公办高校，吸引社会力量，利用银行贷款，组建了若干所具有独立法人资格、经济独立核算的二级学院，[42]其办学类型分为公立民办、联立民办和民立民办③三种。[43]事实上，独立学院的兴起已经昭示了“公私混合”组织的出现，并主要体现在产权关系和运行机制上。一方面，独立学院产权不清(资产归属、投资/借贷、合理回报)问题[44]使其成为一种混合所有制的办学组织；另一方面，独立学院的运作机制融入了更多市场化元素(招生、专业、师资和经费等)与现代企业治理理念(董事会、激励机制等)。[45]

      三、“现象透视”——大学公私界限模糊的动态特征

      从上述六种大学公私界限模糊现象的景观描绘中，可以看到这些现象在制度、政策和院校层面呈现出链式的动态特征。它们分别是高等教育供给模式的公私合作、高等教育财政模式的资源依赖以及现代大学治理模式的私法人化，且三者之间具有一定的关联性和共通性，同时这也是现代大学未来发展的三大趋势。

      (一)“公私合作”：高等教育供给模式的拓新

      在当今高等教育话语体系中，公立与私立机构不再是唯一的或者对立的高等教育提供方，“公私合作伙伴关系”(Public-Private Partnership，PPP)已经悄然成为一种新兴的高等教育供给模式。这并不是要取代传统模式，而是要发挥公立与私立各自的优势以满足社会需求。特别是在中国、俄罗斯这些以公立高等教育系统为主体的国家，依托公立院校办学资源，既能提升私立院校办学水平，又能增加公立院校办学收入，最重要的是这将有利于优质教育资源的整合。就此种意义而言，“公私合作”作为一种教育制度安排旨在扩大整个高等教育系统的公益性，“公立/公办”、“私立/民办”已不是话语的核心，公共教育才是真正的追求。

      (二)“资源依赖”：高等教育财政模式的变革

      随着高等教育大众化、普及化时代的到来，教育财政经费萎缩基本成为欧美发达国家的共同趋势，尤其是遭受金融危机侵袭后，更是让其形势雪上加霜。在此情形下，特别是公立院校不得不提高自我创收能力，拓展私有经费渠道，使其资源依赖逐渐从“官方”转向“民间”。从这个角度来说，增加学生学费、建立或合并附属医院等行为策略也就成为他们的必然选择。随之，扩大学生的资助额和受益面将是高等教育财政面临的新课题。当然，这也必须包含私立院校(非营利/营利)，因为这是政府责任和教育公平的重要体现。然而，“资源依赖”的转向也并非是件坏事，大学的自主性、独立性以及市场能力也同时在不断增强。[46]

      (三)“私法人化”：现代大学治理模式的转型

      现代大学之“现代”是与古典大学的一次分野，而今日之大学已不同于历史上洪堡时期的现代大学。在当前竞争、市场化和全球学术资本主义日益激烈的背景下，现代大学越来越具有企业家精神，创业型大学概念应运而生。[47]其中，公立院校的变化尤为突出，因为他们的治理模式和组织形式愈加倾向私立院校。事实上，这种“私法人化”式的变化，不仅带来了财政模式的变革，而且还导致了大学内部治理模式的转型。这一转型将有助于排除政府的行政干预和层级管制，强化大学的独立性；有助于发挥大学章程的功能，提高大学的法制性；有助于优化大学组织的决策机制，扩大利益相关者的参与性。

      ①笔者在《国际教育百科全书》、《美国教育百科全书》、《牛津大辞典》以及《韦伯英语词典》等多部工具书中未找到有关“公立与私立大学”的概念。

      ②俄罗斯将私立高等教育称为非国立高等教育。

      ③“公立民办”类型又分为政校企合作办学(如浙江大学宁波理工学院)和母体大学独资办学(如浙江师范大学行知学院)；“联立民办”类型即校政企合作办学，如同济大学浙江学院；“民立民办”类型即校企合作办学，如上海师范大学天华学院。

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