分配型教育政策执行的理论构建——以国家助学贷款政策为例，本文主要内容关键词为：政策论文,为例论文,国家助学贷款论文,分配论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
国家助学贷款政策是解决贫困大学生上学难问题的重要举措，是高校新生入学“绿色通道”的重要组成部分，其基本目的在于“不让一名大学生因贫困失学”。该政策的实施对于实现高等教育机会均等、促进社会流动和社会公平均有重大意义。然而，国家助学贷款政策自1999年实施以来，并非一帆风顺。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会四部门联合颁布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）就直接指出，“由于多种原因，国家助学贷款工作还没有达到预定目标，存在一些突出问题，需要切实加以改进和完善。”因而《若干意见》中提出相关措施，以改革财政贴息方式、延长还贷年限、实施奖学金代偿制度等进一步完善国家助学贷款政策。由此，国家助学贷款开始实行新的机制。然而，实行新机制后的国家助学贷款政策在执行中困境依旧。据有关媒体报道，截止到2005年6月30日，海南、天津、黑龙江三地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额均为零；内蒙古批准贷款的学生仅有12人，合同金额4.08万元；青海、新疆、宁夏、甘肃四地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额也很少，所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款承办银行。[1]
2005年9月1日，教育部副部长张保庆在教育部召开的例行新闻发布会上严厉批评天津、海南、甘肃等八省、市、自治区没有执行国家助学贷款政策或执行不力，并宣布了5项对这些地方和高校而言“招招见血”的惩罚性措施。社会各界对此反响极大。有新闻媒体用“训斥”、“敲打”等来描述张保庆对这些省市的批评，认为这些批评“震动”了地方政府。事后，张保庆在接受媒体采访时表示，“我们从来没有这样……我们也不愿得罪人，我们是迫不得已。”[2]
“批评事件”引起社会各界的广泛关注，事件涉及的当事人也纷纷采取了相应的补救措施。这里，我们所想关注的，不仅仅是那些因为无法顺利获得助学贷款而陷入更加严重的困境中的贫困学生，也不仅仅是地方政府如何迅速采取了什么样的补救措施，我们更想追问的是：这个于国于民有利的助学贷款政策为什么会在较长的一段时间内在部分省份无法落实？作为教育部副部长的张保庆同志为什么会采取如此“迫不得已”的手段来处理这一问题？在这种处理方式的背后，暴露出教育部在执行自身颁布的政策时遭遇到了什么样的困境？
时过境迁，“批评事件”虽然已经成为历史，但是留给学术界的，不应只是石子投到湖中而荡出的稍纵即逝的涟漪。我们应当从理论角度对该事件进行深入的反思，寻求现象背后的内在根源，并对该事件隐含的诸多具有研究价值的问题进行理论上的解释。
二、研究思路
1.研究视角及研究方法
关于“批评事件”，不同的学科和研究范式都可以从各自的框架进行分析，这些分析可以呈现出异彩纷呈的结果，丰富人们的认识。如果从政策科学的角度来看，实质上我们可以将它归到“政策执行”的研究范畴之中。在政策执行研究的范畴里，对于该事件我们可以提出的理论问题是：作为政策制订者的教育部、财政部等部委，其提出的国家助学贷款政策目标，为什么能够在大部分省区得到很好的贯彻落实，而在部分省区却遭遇种种阻碍而落空？政策执行过程中的政策目标发生偏离的根源何在？我们应当如何来解释这种现象？
对于社会科学研究者而言，他们的大多数研究都致力于寻求对某种社会现象的合理解释。分析社会现象，发展解释性的理论，正是研究者们努力的方向所在。本文的基本目的也在于此，即希望通过对国家助学贷款政策执行过程中所呈现出来的有关现象的关注，厘清其背后所隐藏的理论含义，寻找政策执行过程中可能涉及到的关键变量，运用政策科学的相关理论框架进行分析，最终尝试性地提出可以用来解释“批评事件”的理论模型。
在研究方法上，本文采取的是“理论导向下的教育政策经验研究”方法。这一研究方法的基本特征可以概括为“主张以对真实的教育政策过程的调查为基础，运用相关理论或提炼本土概念和分析框架对其加以解析，从而揭示实然的政策现实，发展政策理论。”[3]对于一项具体的研究而言，该研究方法主要有两个方面要求：研究必须以第一手经验资料为依据，研究结论必须经过经验资料验证这一环节；研究要在揭示实然政策资料的基础上，运用已有的理论去分析和解释经验现象，从而实现对现有理论的检验和发展，或者，从实然的政策现象中以扎根理论的方法去挖掘本土概念和构建新的理论。
本文遵循“理论导向下的教育政策经验研究”的基本路径，从“批评事件”这一引起社会广泛关注的现象出发，提出本文的研究问题，并根据政策文本、新闻报道等经验资料进行分析，借鉴已有政策执行理论，提出适用于解释国家助学贷款政策执行现象的理论框架。
2.概念界定
(1)分配型政策。由于公共政策是针对社会公共利益而制订的，[4]所以结合中国政策实践，笔者从利益配置的特点出发，将政策划分为倡导型政策、分配型政策和规制型政策三种类型。其中，分配型政策指政策制订者依据一定的标准将公共资源分配给特定的政策对象，利益配置的基本特点是政府拥有的公共资源的支出或减少，而政策对象的利益得到了增进。在分配型政策下，对政府而言要消耗一定公共资源进行分配；而对于政策对象而言则可以获得来自政府的利益或资源。此外，除了政策制订者和政策对象外，还存在着若干其他的政策参与者，他们的利益也可能在政策实施过程中呈现出或损或益的状态。
(2)利益损益。由于公共政策是对利益所做的权威性分配，因此，对于包括政策制订者和政策对象在内的政策参与者而言，都意味着可能出现自身利益的减损或增进的情况。本研究将政策参与者在政策利益配置过程中所呈现的或减损或增进的情况称为利益损益。
(3)约束力。从权力的角度来看，由于公共政策所进行的是一种的“权威性”的分配，因而约束力特征十分鲜明。“政策”首先意味着对下级政策执行部门和政策对象的一种行为约束，政策为他们设置了一定的行为空间。当然，不同的政策具有不同的约束力，有的是带有鼓励性的倡导，有的则是用于严厉惩戒的法律，这些不同的公共政策显然对政策执行机构和政策对象有着不同的约束力。
虽然政策具有约束力的特征，但只有当这种约束力在政策执行机构或政策对象身上产生作用，即只有政策参与者顺服这些约束力时，我们才能称之为约束力的存在；反之，如果政策参与者不顺服政策指令，此时政策的约束力并没有现实地发生作用，即约束力处于缺失状态。
3.研究假设
本研究在政策执行研究的已有相关理论和经验资料的基础上，提出以下假设：
假设一：在国家助学贷款政策中，政策参与者的利益损益程度是影响政策能否被顺利实施的关键变量。如果政策参与者的利益受到减损，那么他们将消极应对政策指令，甚至抵制政策；如果政策对象的利益在政策执行中得到增进，则他们将积极参与政策执行活动。
假设二：在国家助学贷款政策中，政策指令对政策参与者所具有的约束力是影响政策能否被顺利实施的另一关键因素。如果政策的约束力存在，即政策参与者顺服政策指令，则政策将被顺利落实；如果政策的约束力缺失，即政策参与者不遵从政策指令，那么政策指令将很难实施，从而导致政策目标的落实。
三、资料分析及初步讨论
1.利益损益对政策执行行为影响的探讨
在国家助学贷款政策中，主要的政策参与者至少有五类：教育部、地方政府（指省级政府及其所属相关职能部门）、经办银行、高校和大学生。从实际情况来看，在这些参与者中，对国家助学贷款政策影响最大的是地方政府和经办银行，张保庆在新闻发布会上严厉批评也主要是这两类政策参与者。因此，本文将着重对这两类参与者在国家助学贷款政策中的利益损益情况进行分析。
(1)地方政府。在国家助学贷款政策的设计方案中，从逻辑和事实两方面来看，地方政府主要承担两个方面的职责：一是为本地所属高校的国家助学贷款提供财政贴息；二是在实施过程中协调政府、高校、银行三者之间的关系。
1999年6月17日，国务院发布的《国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于国家助学贷款管理规定（试行）的通知》（国办发[1999]58号）规定，“各省、自治区、直辖市设立相应的协调组织和管理中心……根据部际协调组确定的有关政策，领导本行政区域国家助学贷款工作；负责协调本行政区域教育、财政、银行等部门及学校之间的关系；提出本行政区域所属学校的国家助学贷款年度指导性计划。”可以看出，地方政府在国家助学贷款政策中，并不能获得直接的好处，相反却要增加工作量和财政支出。因此对于地方政府而言，实施国家助学贷款政策单从物质利益上来看，他们是要增加成本支出的，即利益减损。天津等八个省、市、自治区在事实上没有落实国家助学贷款政策，从根本上说正是规避自身利益减损的直接结果。张保庆的“这些地方一心想着等中央财政的补贴”[5]的看法，也更清楚地说明了这些地方政府不愿意提供财政贴息，拒绝自身利益受到减损的行为取向。而正是地方政府的这种行为取向，导致了政策目标的落空。
(2)银行。国家助学贷款在具体实施上，是按照商业贷款的模式来运作的。因此，学生要申请国家助学贷款必须通过经办的商业银行。如果这些银行不提供贷款，那么该政策也就无从落实。
从利益损益的角度来看，在国家助学贷款政策中，银行能够按照市场利率来获取国家助学贷款的利息，而且这部分利息是由国家财政提供的。在正常情况下，如果学生能够履行贷款合同，商业银行将增加贷款业务的利息收入，因此对他们来说利益是增进的。但是，这个逻辑上的利益增进在现实中却转化成利益受到减损，从而导致了银行的惜贷甚至不贷的行为取向。这主要表现在以下两个方面：
一是在国家助学贷款办理的相对收益较小，机会成本较大，从而造成利益的相对减损。相对于商业银行的其他个人贷款业务，如住房贷款和汽车贷款，国家助学贷款的采取信用贷款的方式，而且额度小、风险大，不可预测因素较多，特别是在贷后管理、催收等方面，银行要付出较大的经营成本。如果银行用相同的业务资源来经营其他贷款业务，那么他们可以获取更大的收益。因此，办理国家助学贷款对银行而言在利益方面是相对受到减损的。
二是较高比例的拖欠率，不仅增加了银行的经营风险和经营成本，更直接损害了银行的现有利益。在首批国家助学贷款获得者进入还款期后，“当时全国借款学生平均违约率超过20%，少数高校违约率甚至高达50%以上”。[6]为了催还贷款，银行方面采取了一切可能的手段，甚至通过向法院起诉的途径来维持自身的利益。如2005年12月29日的《京华时报》报道，由于未按合同约定归还国家助学贷款，中国石油大学北京校区的23名本科毕业生被中国建设银行北京昌平支行告上了法庭。2006年3月22日的《新京报》报道，毕业于北京建筑工程学院的4名大学生因拖欠银行助学贷款被北京银行诉至法庭，要求偿还助学贷款。北京市西城区法院就此案作出一审宣判，4名学生中，除一人得知消息主动与银行联系调解外，其余3人均被判决偿还贷款本金和利息。判决后，北京银行代理人表示，由于3人均已毕业，能否找到并执行相关款项还是未知数。[7]因此，在国家助学贷款政策实际运行中存在较高拖欠率的情况下，银行的利益显然受到明显减损。在这种情况下，银行方面在相关政策条款授权的条件下，停止办理国家助学贷款政策也就不难理解了。
通过以上分析可以看出，国家助学贷款政策虽然是为了增进社会公共利益而制订的，但由于地方政府和银行这两个最为关键的政策参与者在落实过程中自身利益受到了减损，因此，部分参与者在客观上采取了消极执行政策或者抵制政策的行为，从而导致政策目标无法实现。
2.关于约束力对政策执行影响情况的探讨
在中国政府机构运作过程中，下级服从上级、地方服从中央是基本组织原则，这也符合科层体制的理性原则。然而，在国家助学贷款政策的执行过程中，我们看到的却是另外一种情景。
从以上资料我们可以知道，截止到2005年6月30日，海南、天津、黑龙江三地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额均为零，而其他省、市、自治区按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额也很少，所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款的承办银行。这些事实充分说明这些地方政府和银行并没有按照国务院于2004年6月12日发布的《国务院办公厅转发教育部、财政部、人民银行银监会〈关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知〉》规定的新机制来执行国家助学贷款政策。换句话说，在长达一年的时间里，这些地方政府都没有执行国务院发布的国家助学贷款。
政策没有得到执行，作为政策发起者和制订者的教育部并非视而不见，“事实上，针对部分省、自治区、直辖市国家助学贷款工作进展较为缓慢的情况，教育部、财政部在2004年10月及2005年2月、5月多次组成工作督查组，分赴新疆、海南、山西、河北、河南、内蒙古、黑龙江、湖南、贵州等地进行检查、督导，推动了这些地方高校的国家助学贷款工作。但情况仍然不容乐观。”[8]根据教育部学生助学贷款管理中心主任崔邦焱的观点，教育部虽然已经采取了所有可能的对策措施，但仍然奈何不得地方政府和相关银行在国家助学贷款政策方面的不作为。
根据以上情况，我们基本上可以得出这样的结论：作为权威机构的教育部等中央政府部门所作的一切努力，并没有使地方政府和银行这两类政策参与者顺服相关的政策要求，即从客观结果来看，政策的约束力在这些政策参与者身上是缺失的。正是这种约束力缺失，导致了教育部、财政部即使做出再多的努力也无法改变地方政府和银行不作为的状况，导致了地方政府能够在长达一年的时间里可以不采取任何政策执行活动而没有受到相应的惩罚和制裁，并最终引发了张保庆在新闻发布会上对这些地方政府和银行的严厉批评事件。
四、进一步讨论及理论构建
在根据经验资料对研究假设进行讨论后，我们认为，正是由于地方政府和银行这两类政策参与者在落实国家助学贷款政策中的利益受到减损，同时因为国家助学贷款政策及其制定机构的政策指令的约束力缺失，导致了助学贷款的政策目标的落空，从而引发了张保庆副部长在新闻发布会上的严厉批评。换句话说，本研究认为，正是利益减损和约束力缺失导致了国家助学贷款政策的目标无法在执行过程中被落实。
上述研究结论是基于对国家助学贷款政策的经验资料的分析得出的。那么，我们是否可以进一步探讨该政策所隶属的分配型政策的执行影响因素，进而进行理论上的构建？下面，本文试图以“利益损益”和“约束力存失”两个因素来建构分析分配型政策执行的理论模型。
如果分别将“利益损益”和“约束力存失”这两个因素进一步细化，分别赋值为“利益增进”、“利益减损”、“约束力存在”、“约束力缺失”四种情况，我们就可以从政策参与者的角度得出以下分配型政策执行影响因素的分析框架图：①
在该分析框架中，从政策参与者的角度来看，存在4种政策执行情境：自身利益得到增进，同时政策约束力存在的情境(A)；自身利益得到减损，但政策约束力存在的情境(B)；自身利益增进，政策约束力缺失的情境(C)；自身利益减损，政策约束力缺失的情境(D)。以下结合国家助学贷款政策，分别对这四种政策执行情境进行探讨。
分配型政策执行影响因素的分析框架图
在政策执行情境(A)中，对某一政策参与者而言，他们的利益得到了增进，同时政策约束力也存在。在这种情况下，该政策参与者就会顺服政策指令，积极采取相应的对策措施来执行政策，如果该分配型政策只存在单一的政策参与者，那么这时政策目标就能够很好地得以实现。在国家助学贷款政策中，“高校”这一政策参与者所处的情境大致可以是这一政策执行情境：国家助学贷款政策对高校而言，可以帮助解决本校部分贫困生上学问题，减轻学校负担，因此对高校来说是利益增进的，同时，高校在客观上顺服来自教育部的政策指令，开展了大量的工作来宣传和落实国家助学贷款政策，即约束力是存在的。
在政策执行情境(B)中，对政策参与者而言，虽然他们的利益是受到减损的，但由于政策约束力是存在的，其结果是他们采取了顺服政策指令的行动策略，这样一来，政策还是能够得到落实。在国家助学贷款政策中，除了被点名批评的8省、直辖市和自治区之外的那些基本能够落实国家的省份及经办银行就是处于这种政策执行情境之中，即他们虽然要付出一定的资源和精力，或者在利益上做出一定的牺牲，但他们还是能够从社会公共利益的角度出发，服从国家的政策措施，采取相应的行动来执行国家助学贷款政策。
在政策执行情境(C)中，对政策参与者而言，他们在政策执行中自身利益得到了增进，但与此同时，政策约束力在他们身上却是缺失的，这就意味着他们获得了政策所带来的好处，但却拒绝或没有履行相应的义务。在这种情况下，他们事实上破坏了既定的政策秩序和社会公平原则，对公共利益和其他政策参与者的利益造成了侵害。在国家助学贷款政策中，拖欠银行贷款的大学毕业生们就是处于这样的一种政策执行情境。他们在国家政策的帮助下，获得了减息的助学贷款，但是却没有履行合同约定的还款义务，从而侵害了银行的利益，直接导致银行停止办理助学贷款，破坏了国家助学贷款的秩序，也间接地侵害了后来的申请者的利益。
在政策情境(D)中，对政策参与者而言，他们在政策执行过程中自身利益受到减损，同时政策约束力在他们身上是缺失的。在这种情况下，他们的行动表现就是不执行相关的政策指令，不落实政策目标，能拖则拖，试图以此作为与其他政策参与者进行讨价还价的筹码。他们的行为必然在一定范围内导致了政策目标的落空。在国家助学贷款政策中，正如正文所分析的，被点名批评的8省、直辖市和自治区及相关的银行就是处于这种情境。
结语
教育政策研究的基本目的在于增进人们对教育政策过程的认识和理解，进而帮助人们采取相应的对策措施改进教育实践。然而，正如美国学者柯伯斯所指出的，“如果不深化我们对政策过程的认识，提高和改进教育效果是无捷径可走的”，[9]因此，在我国当前对实然的教育政策现象所进行的研究相对缺乏的情况下，[10]我们需要回到教育政策现象本身，关注现实的教育政策过程，将实质性的问题从纷繁复杂的教育政策现象中剥离出来，并在掌握相应的经验资料的基础上运用相应的理论进行解释，或者提出本土性的解释理论。
本研究就是在这一思路的指导下进行。研究发现，正是由于地方政府和银行这两类政策参与者在执行国家助学贷款政策的过程中利益受到减损，同时因为国家助学贷款政策所应具有的约束力在这些政策参与者身上的缺失，最终导致了助学贷款的政策目标的落空，从而引发了张保庆副部长在新闻发布会上的严厉批评。
在这一研究结论的基础上，我们应当进一步思考的问题是：在分配型政策的执行过程中，对于那些服从政策约束力、但利益受到减损的政策参与者而言，应当采取什么样的激励措施和补偿措施来促进他们的政策执行行为？对于那些利益得到增进、但约束力缺失的政策参与者而言，如何构建一种有效的监督制度和执行机制，从而保障政策的顺利执行？而对于那些利益受到减损、且政策约束力同时缺失的政策参与者而言，如何设计一套可行的政策执行方案、选择合适的政策工具、采取有力的政策执行手段从而保证政策目标的基本达成？这些问题都有待结合具体的政策案例进一步探讨。
本文系“中国大陆地区教育政策执行的案例分析与理论构建”阶段性成果。
注释：
①该分析框架的提出受到Rolert S.Montjoy & Laurence J.O' Toole.Toward a Theory of policy implementation:An Organizational Perspective.Public Administration Review,1979(5)一文的启发。