两岸关系制度化如何处理“台湾当局政治地位”问题，本文主要内容关键词为：两岸关系论文,如何处理论文,台湾当局论文,地位论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1006-6683(2014)06-0001-11 自1949年国民党当局内战失败退踞台湾，60多年来，两岸关系经历了军事对峙、“法统”之争、交流缓和以及意识形态对抗几个历史阶段，两岸关系的发展愈发错综复杂。时至今日，两岸关系和平发展制度化面临的核心障碍是：是否认同“两岸同属一个中国”(台湾学界的说法是“国家认同”问题)，以及如何设计两岸都能接受的“一中”法律架构和中央政权架构，而台湾当局的政治地位及两岸政权的相互定位则是争论的焦点所在。① 一、台湾当局政治地位的历史变迁 (一)国民党政权逐步失去代表中国的合法中央政府的地位，变为中国内战延续下实施区域割据统治的“台湾当局” 1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府正式成立后，在国内法意义上，“中华民国政府”作为中国这个主权国家的中央政府的地位已经失效。国民党政权败退台湾后，虽仍沿用“中华民国”国号及“国民政府”称谓在台湾地区进行事实统治，但其地位只能是作为中国内战延续状况下实际控制一个地区的割据政权。在国际法意义上，由于国际冷战格局加上美国对中国内政的干涉，国际社会多数国家特别是联合国及许多国际组织，仍以所谓“中华民国政府”为代表中国的合法中央政府，尽管中华人民共和国政府和与之友好的国家一直坚决反对，但在诸多国际事务中，所谓“中华民国政府”仍然代表中国行使“主权”。就国内法而言，由于中国绝大多数人民和地域已经接受并处于中华人民共和国中央人民政府的有效管治之下，所谓“中华民国政府”的上述“主权行为”并不能作为其仍是中国合法中央政府的证据。 随着联合国2758号决议明确承认中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府，并把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去，国际社会和绝大多数国家逐渐不再承认所谓“中华民国政府”作为代表中国的合法政府的地位，所谓“中华民国政府”不论在国内法意义上还是在国际法意义上真正成为“台湾当局”。尽管其还与少数国家保持所谓“外交”关系，并继续实施签发护照等带有“主权行为”性质的活动，但不足以改变其台湾地方政权的性质。国际社会以及与中华人民共和国建交的国家只承认台湾当局为“事实上控制并据此管治中国台湾地区的政权”。至今尚无一个国家同时保持与两岸的“外交”关系，说明国际社会承认台湾与大陆同属一个中国，并非两个互不隶属的主权国家，两岸政权也不是分别代表两个互不隶属的主权国家的政府。 (二)“台湾当局”因“宪政改革”而获得台湾地区居民对其在台湾地区实际统治的认受性 随着台湾地区的政治变革，台湾政治格局和台湾当局的政治生态也发生了变化。1949年10月1日至第一届所谓“中央民意代表”退职之后由台湾地区居民选举产生的政府组成人员就职之前，台湾当局的合法性所依赖的所谓“中央民意代表”，只是依据败退台湾地区前的法定程序产生的仅能代表当时全中国“民意”的人民代表，并且当时国共两党的政争及内战就是因这些所谓“中央民意代表”组成的“国大”及其制定的宪法不符合当时已达成的多党派政协协议所引发的正当性及合法性争议而导致的。 此后，由台湾地区居民通过其所认同的“民主法治程序”选举产生的台湾当局，尽管仍然延续了所谓“中华民国”的“国号”以及所谓“中华民国政府”的称谓，但由于其在产生方式上的变化，强化了台湾地区大多数民众对台湾当局的“正当性”及“台湾是政治实体”的意识②。只是这种政权产生方式的变化，并未改变台湾地区和大陆地区同是中国领土的法律现状，也不能说台湾当局因此就具有了独立主权国家政府的地位。实际上，很多人在两岸问题上，混淆了国家和政府这两个不同的概念，台湾地区一些人提出的所谓“中华民国地位问题”，在本质上其实是“中华民国政府地位问题”。而陈水扁当局2005年提出的所谓“中华民国四阶段论”，其实准确的表述应为“中华民国政府四阶段论”，即1912年-1949年，“中华民国政府”在大陆(其间为代表全中国的中央政府)；1949年“中华民国政府”到台湾(因失去人民支持而在内战中失败，退踞台湾)；1949年-1991年，“中华民国政府”在台湾(内战延续状态下的割据政权)；1991年-现在，“中华民国政府”是台湾地区当局(经台湾地区居民通过其所认同的“民主法治程序”赋予认受性)。 二、两岸在以往不同时期相互的政治定位及历史背景 两岸问题在很长时间内受到国共两党关系的影响。国共两党历史渊源很深。1949年后，两党的关系以海峡为界，发生了迥别以往的变化。中国的整个版图因国共两党的敌对而处于事实上的未统一状态，并因而导致外国势力的干涉。同时，由于台湾的历史原因、政治原因，以及国际方面的原因，两党关系问题也受到台湾的所谓“国际地位问题”、“联合国席位问题”、“国际组织地位问题”、“主权问题”、“台湾独立问题”等等的干扰。概括而言，自1949年至今，在这一历史阶段中，从两岸关系的状况考察，可以归结为五种状态。 (一)国共两党在各自实际控制、管辖的范围内拥有稳定的执政地位，但两岸军事对峙、政治对立 1949年中华人民共和国中央人民政府成立，国民党政权退踞台湾，当时两党仍处于武装敌对状态。两党都坚持自己的正统地位，中国共产党宣布改国号为中华人民共和国，废除“伪法统”，宣告国民党政权在中国的统治就此终结；而国民党方面则坚称“国民政府是中国唯一合法政府”，指称中华人民共和国政府是非法政权。1950年3月1日，蒋介石恢复所谓“总统”职权，坚持“一个中国即中华民国”，“中华民国是中国的唯一合法政府，有权对中国大陆地区(包括外蒙古地区)及台湾地区行使主权”。国民党政权虽然仅仅占据台湾地区，但仍设立“台湾省政府”，并把台湾地区称作“自由地区”和“复兴基地”，称大陆为“沦陷区”，称“大陆当局”为“共匪”，以“反共复国”为“国策”。 在对待对方的态度上两岸均采取最为敌视的态度，称对方为“匪”，国民党称中国共产党为“共匪”或“毛匪”，而共产党称国民党为“国民党匪帮”，或“蒋匪帮”。双方在实际行动上也都在做着与对方直接进行武力对决的准备，大陆方面的口号是“解放台湾”，1949年3月15日，在新华社的社论《中国人民一定要解放台湾》中，中国共产党第一次提出了“解放台湾”的口号；国民党方面应对的口号是“保卫大台湾”；不久，朝鲜战争爆发，美国改变了对华策略，干涉中国内政，台湾当局面临的军事压力得以缓解，进而又提出要“反攻大陆”。这种口号并非空洞的言辞，而是有实际的行动为宣传背景的。自1949年以后，双方的武装对抗还是比较频繁的，台湾当局不断利用特务收集情报并进行破坏等敌对活动。1952年10月，国民党召开第七次代表大会，通过了蒋介石亲自制定的“反共抗俄基本论”，将“反共抗俄”作为其“基本国策”，确定国民党要完成“复兴革命”、“光复大陆”的根本任务。并明确提出了“一年准备，两年反攻，三年扫荡，五年完成”的所谓战略计划。中国共产党方面，虽然早在1953年就调整了解放台湾的思路，提出解放台湾除了军事斗争以外还有其他方面的斗争，是一个综合性的任务，暗含了和平解决台湾问题的可能性。 (二)国共两党在各自实际控制、管辖的范围内拥有稳定的执政地位，两岸谋求对话、接触 实际上，国共两党谋求对话早在20世纪50年代中期就开始有了端倪。其时，随着国内外形势的变化，中国共产党已提出了“和平解放台湾”的主张，并倡导第三次国共合作。1955年，周恩来总理在与缅甸总理会谈时说：“只要蒋介石同意中国的和平和统一，同意和平解放台湾，并派代表来北京谈判，我相信即使蒋介石本人，中国人民也可以宽恕他”。在万隆会议上，有人问及台湾如果和平解放，中国政府是否可以委任蒋介石为将军时，周恩来回答：完全可以。1956年1月30日，周恩来在政协第二届全国委员会常务委员会的工作报告中，提出“为争取和平解放台湾，实现祖国的完全统一而斗争”的号召。2月4日，《人民日报》发表了《为和平解放台湾而奋斗》的社论。至此，中国共产党和平解放台湾的方针得以确立。其基本原则是爱国一家、既往不咎。此后，台湾方面也做出反应，双方进行了非正规的间接接触。1956年7月初，与蒋氏父子关系甚为密切的曹聚仁到北京，周恩来三次接见了他，明确提出了第三次国共合作，再次表示愿与国民党协商解决台湾问题。10月3日，毛泽东在接见曹聚仁时更提出，如果两岸和平统一，“一切可以照旧”，“台湾可以实行三民主义”。实际上，这已有了“一国两制”思想的基本内容。此后，蒋介石于1957年还曾派宋宜山到大陆进行沟通。 1959年3月底，台湾当局规定，今后对外提及大陆时，不再用“红色中国”或“共产党中国”，而称“中共政权”，提及国民党政权时，不用“自由中国”，而称“中华民国”。此后，虽然两岸关系随着国内外形势的变化，时有反复，但基本上双方都维持现状。1961年，毛泽东在与苏加诺谈话中提出：“如果台湾不作为一个国家，没有中央政府，它归还中国；那么台湾的社会制度问题也可以留待以后谈。我们容许台湾保持原来的社会制度，等台湾人民自己来解决这个问题”③。周恩来将之归纳为“一纲四目”，其核心内容可以看做是“和平统一、一国两制”的雏形。同时，台湾当局也先后执行“消极偏安”和“积极偏安”政策。这个时期，两岸由激烈的军事对峙转以政治对峙、外交斗争为主、军事对峙为辅的冷战对抗状态，主要在联合国的中国席位代表权问题上角力。整个过程如果从1949年11月15日周恩来首次致电第四届联合国主席，到1971年中华人民共和国政府取得联合国安理会常任理事国席位代表权，经历了长达二十年的时间。台湾当局退出联合国后，虽有不少建议提出“双重承认”或“多体制模式”的观点来防止“中华民国”在外交上的连续挫败，但蒋介石仍坚持“一个中国”立场，在外交上与大陆方面较劲，直到1979年中美建交，美国政府与台湾当局“断交”，台湾当局才开始改弦更张。 (三)国共两党在各自实际控制、管辖的范围内拥有稳定的执政地位，两岸实现缓和接触 1978年以后，国共两党逐渐走向了实际接触对话的状态。中共中央明确把“和平解放台湾”调整为“和平统一祖国”方针。1979年1月1日，《全国人大常委会告台湾同胞书》发表，标志着“和平统一”方针的正式提出。1981年，叶剑英就台湾问题向新华社发表谈话，进一步阐述了关于台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针政策。1982年1月，邓小平提出了“一国两制”的政治概念。同年，《中华人民共和国宪法》第31条中对特别行政区作了专门的规定，为“一国两制”的具体实施提供了宪法依据。1983年，邓小平又提出了台湾方面称为“邓六条”的建议；1984年，六届全国人大二次会议《政府工作报告》首次把“和平统一、一国两制”作为国家的基本国策。1992年10月，江泽民在十四大报告中提出：“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈，包括就两岸正式谈判的方式问题同台湾方面进行讨论，找到双方都认为合适的方法。” 台湾方面，1975年蒋介石去世，蒋经国继任国民党党主席，1978年蒋经国被“国民大会”选为“中华民国第六任总统”。全国人大常委会发表《告台湾同胞书》后，国民党当局大陆政策也有了一些新的改变，逐渐由消极被动调整为积极、具体的大陆政策，不再提“反共复国”，改为“三民主义统一中国”，公开文字上不再使用“共匪”等诬蔑性的字眼，但仍坚持“不接触、不谈判、不妥协”的政策。1984年台湾当局宣布台湾可以与大陆在国际学术、科学、体育等方面进行一定程度的交流。1987年7月，台湾当局宣布取消实行了38年的“戒严”。同年11月，宣布党政军工作人员，可经由第三方进入大陆探亲。1988年1月13日蒋经国去世，李登辉继任国民党党主席。李登辉逐渐放弃两蒋时期一直抱持的“汉贼不两立”立场，并采取了一些具体行动。1988年7月，国民党第十三次全国代表大会通过《现阶段大陆政策案》，成为李登辉新大陆政策的起点。1988年8月18日，在“行政院”设立大陆工作会报(成立后的2年2个月内开了53次会，通过了19项有关规定)，1989年台湾当局正式宣布在大陆有三等亲的台湾居民可前往大陆探亲。 (四)共产党在实际控制、管辖的范围内拥有稳定的执政地位，国民党虽然在台湾岛内执政，但受制于台湾地区政党政治的发展，已经无绝对控制能力，谋求以所谓“中华民国政府”名义与大陆方面发展两岸关系 1990年6月28日至7月4日，在李登辉的谋划主导下，“台湾朝野”各界142人举行“国是会议”，就“宪政改革”和大陆政策等一系列议题进行磋商。民进党和“台独”势力乘机登堂入室，对李登辉主政时期发展两岸关系发挥重要影响。1990年8月31日台湾“行政院”施政报告中，首次提出“一国两区”的概念，对两岸关系进行政治定位。同年9月，台湾地区“行政院”新闻局提出以“一国两区”作为规范两岸人民民事法律关系的指导原则。1990年10月7日台湾地区“国家统一委员会”成立并举行首次会议，李登辉兼任主任委员。同年10月10日，李登辉重申：中国只有一个，应当统一，也必将统一。1990年10月18日，台湾“行政院”在大陆工作会报的基础上成立“大陆委员会”。1991年3月5日，台当局颁布“国家统一纲领”，提出“两岸互惠中不否定对方为政治实体，即在一个中国原则下，以和平方式解决一切争端。”同年4月，“国民大会”第一次进行“宪法”修订，正式终止“动员戡乱时期”，废除“临时条款”，承认“中共为控制大陆地区的政治实体”。“外交”上也作了重大调整，开始采取“弹性外交”。1992年7月16日，台湾“立法院”通过了“台湾地区与大陆地区人民关系条例”，条例涉及两岸民间的各种交往和交流作为台湾当局处理两岸各种交往的基本“规范”。在此期间，两岸的对话与接触随着经贸往来的日益增多，文化、法律等方面的联系呈快速发展的态势。1992年11月大陆的海峡两岸关系协会与台湾的海峡交流基金会就解决两会事务性商谈中如何表明坚持“一个中国”原则的态度问题，达成“以口头方式表达海峡两岸均坚持一个中国原则”的共识，即所谓“九二共识”。在此基础上1993年两会间新加坡举行“汪辜会谈”，共同签订了4项协定，1995年，江泽民提出关于解决台湾问题的八项主张，李登辉做出直接反应。1995年2月3日，李登辉在国民党中央新春团拜会上，以国民党主席的身份称：江泽民的八项主张“是一个重要的事情，我们要予以重视”，要求台湾行政当局“深入研究后提出回应策略”。同年2月21日，台湾当局“行政院”院长连战提出“面对现状、增加交流、相互尊重、追求统一”四点原则作为回应。4月8号，李登辉发表谈话，对江泽民讲话正式做出回应，即所谓“李六点”。之后，虽然又发生了千岛湖事件、李登辉康奈尔之行以及台湾“大选”时的军演，两岸关系气氛一度恶化，但总体上说由于交流未断，两岸关系相对比较和缓。 综合而言，李登辉主政台湾初期，由于其执政地位尚未巩固，基本上是承袭了蒋经国的内政外交政策，仍然坚持“只有一个中国，我们必须统一”。用李登辉的话说，“这是没有李登辉政策的李登辉时期”。1990年李登辉获“国民大会”选举成为第八任“总统”后，开始寻求新的两岸政策。以“国统纲领”、“台海两岸关系说明书”为基础，以“台湾地区与大陆地区人民关系条例”为法律依据，辅之以各种法规、行政命令，构成一个新的大陆政策的雏形。台湾当局对大陆和台湾关系作了新的定位：“在互惠中不否定对方为政治实体”，未来两岸间的谈判“只能是政府间的对等谈判”，并提出“一国两区”、“一国两府”的新定位。1995年6月，李登辉访问美国康奈尔大学发表《民之所欲，常在我心》演讲，多次提到“中华民国在台湾”。1997年7月9日李登辉在接受“德国之声”广播公司总裁魏里希专访时，以“特殊国与国关系”把两岸关系定位为“国家与国家”之间关系。明确表示：“……1991年的修宪，增修条文第十条(现在为第十一条)将宪法地域效力限缩在台湾，并承认中华人民共和国在大陆统治权的合法性……是(台湾)所建构出来的国家机关只代表台湾人民，国家统治的正当性也只来自台湾人民的授权，与中国大陆完全无关。1991年修宪以来，已将两岸关系定位在国家与国家，至少是特殊的国与国的关系，而非以合法政府，以叛乱团体，或以中央政府，以地方政府的‘一个中国’的内部关系……”④，向世人彻底公开了他的分裂国家立场。尽管李登辉在事后解释说“两国论”只是形容两岸之间的定位，不改变国家统一的目标。但如果追溯历史的话，可以看到李登辉对此早有计划，其主导的历次“修宪”始终围绕这个中心。1999年上半年李在出版的《台湾的主张》一书中明确表示：“为了确立台湾的存在，我们不仅要拒绝这种简化问题为独立问题的方式，更必须在法理上奠定无可辩驳的论据。因此，我希望在卸下总统职务之前，能集国际法学者之力，就台湾的国家定位问题，提出完整的解释”。在李登辉的授意下，台湾地区所谓“总统府”委托相关法政专家，针对“中华民国的国际地位”及相关法律问题展开研究，“两国论”是这一研究项目的最终成果。 (五)民进党在台湾岛内执政，国民党成为在野党，两岸政治关系陷入停滞和僵局，国共两党谋求以两党的沟通与合作引领两岸关系发展 2000年，民进党赢得“大选”，在台湾地区获得执政权，两岸关系进入一个新的历史时期。陈水扁在其“5·20就职演说”中对两岸关系做了“四不一没有”的承诺，保证在任期内“不会宣布台独，不会更改国号，不会推动改变现状的统独公投，也没有废除国统纲领和国统会的问题”。2001年，他在元旦祝词中又提出“两岸统合论”，希望两岸从经贸和文化的统合着手，建立互信进而共同寻求两岸永久和平、政治统合的新架构。2003年发表的“元旦祝词”中，又进一步提到两岸要建立“和平稳定的互动架构”，建议“要迈出第一步，可以从协商和推动两岸直航及相关的经贸问题着手为双方文化与经济进一步的交流提供条件，进而使两岸能够在既有的基础和渐进的互信之上，秉持民主、对等、和平的原则，共同来处理更长远的问题。”表面看陈水扁的“台独”言行有所收敛，对两岸互动发展关系提出了比较具体的内容和实际的步骤，但在一个中国问题上他采取的是回避和模糊的态度，所谓和解的“善意”明显缺乏诚意。很快，其根深蒂固的“台独”立场就暴露出来。2002年8月3日，在世界台湾人大会的致词中，陈水扁公开宣示：“台湾不是别人的一部分，不是别人的地方政府，也不是人家的一省，不能成为第二个香港或澳门，因为台湾是一个主权独立的国家，台湾跟对岸中国‘一边一国’，要分清楚”，“公投是2300万人民的基本人权，不能限制，大家应认真思考公民投票立法的重要性和迫切性。”，2003年11月，陈水扁更进一步提出了以“宪改”实现“台独”的时间表。2007年3月4日，在“台湾人公共事务会”成立25周年纪念会上，陈水扁又抛出了“台湾要独立、要正名、要新宪、要发展”的所谓“四要一没有”激进“台独”主张。同年6月，陈水扁明确表示2008“大选”“一并举行以台湾名义加入联合国的公民投票”，将“法理台独”推向顶峰，两岸关系濒临危险的边缘。两岸政治关系发展因民进党当局顽固坚持“台独”立场而完全停滞。 这一时期，国共两党之间的关系也被重新定位，两党关系由“党政与党政”的双重关系变成了“党与党”之间的单重关系，国共双方都重新调整政策，两党关系有了重大的突破。应中国共产党中央委员会总书记胡锦涛邀请，中国国民党主席连战率国民党大陆访问团，于2005年4月26日至5月3日访问大陆。在两党“正视现实，开创未来”的共识下，4月29日，胡总书记与连主席在北京举行会谈。双方就促进两岸关系改善和发展的重大问题及两党交往事宜，广泛而深入地交换了意见，两党并共同发布“两岸和平发展共同愿景”。这是六十年来国共两党主要领导人首次会谈，具有重大的历史和现实意义。这次会谈虽然达成许多共识，并带动了台湾“反独”党派加紧与大陆方面党和政府发展关系，但由于国民党并非“执政党”，有关台湾的许多问题并不能达成有效行动的基础。 三、台湾地区政局不同走向与两岸协商谈判处理“台湾当局政治地位”的空间 (一)国民党在台湾的政治制度架构下继续执政，两岸关系短时间内不会改变政治对立态势，但国共两党会积极谋求两岸关系的良性发展 国共两党因为有“一个中国”的基本共识，所以，双方关系直接关系到中国的统一大业。国共两党合作与对话的基础是双方从党的立场上都坚定坚持一个中国的立场，反对分裂祖国。虽然国民党内有些亲李登辉人士内心或有“亲日情结”，或有“台独情结”，或有对抗情结，但都不能构成国民党的政治理念和政策基础。 如果国民党在未来的台湾地区领导人选举中获胜，继续成为执政党，甚至实现较长时期执政的目标，由于国民党与大陆方面可以在“两岸同属一个中国”的原则下进行对话，两岸关系会更加趋向缓和，政治性商谈的时机也会更加成熟。但是，台湾地区的两党政治格局并不会因此而发生根本性变化，民进党作为在野党仍然会保持很大的政治实力，国民党由于在野政党的政治牵制，在对待中国共产党、对待大陆方面政府、对待所谓“中华民国政府地位”等问题上，并不能作出实质性改变，而必然顾及台湾地区选举制度的压力，只能在台湾地区“宪法”制度的框架内发展两岸关系。因此，大陆方面在坚持推进两岸和平统一的理念不变的情况下，还应当密切关注台湾当局自我定位的变化，即使国民党连续执政，面对的局势也完全不同于2000年以前。由于民进党执政时期强力推行“台独”主张，台湾民众的观念和岛内政治力量对比已经发生明显变化，国民党已经不可能按照2000年以前的思路给其再度执政以后的台湾当局加以定位。他们必然会要求大陆方面对“中华民国现在是什么”或“中华民国政府现在是什么”的问题给予明确答复，并要求大陆方面的表述能够为台湾地区民众中的大多数所接受，否则就会以强调“中华民国是成立于1912年的主权国家，主权及于大陆地区，治权仅限台澎金马地区”的立场与大陆方面周旋，导致两岸既对立，也谋求对话，但无法达成实质性政治共识，客观上形成“两个中国及两个代表中国的政府”的政治对立局面，并易为“台独”和外部势力所利用。考虑到上述因素，以两岸互为参照系，在“一个中国”的框架内，笔者认为台湾当局的政治地位可表述为“管治中国台湾地区的政权”；相应地，大陆方面可表述为“管治中国大陆地区的政权”。为便于两岸接触和正式商谈，似可采用台湾方面与大陆方面“对等谈判”的表述。 (二)民进党在台湾岛内重新执政，大陆方面要在“反独”的基础上寻求和平统一的新思路 民进党创建伊始，囿于“党禁”尚未开放，并没有亮出“台独”的旗号，而是以“住民自决”的方式表达其立场。应该说，民进党确实起源于台湾地区的民主运动。但台湾地区当时的民主运动即与通常意义上的民主运动有所区别，其中掺杂有台湾本土势力挑战所谓“国民党外来政权”的意味。1987年，国民党政权开放“党禁”后，法律制度层面的改造没有完全适应政治变化的需要，使得一些不合法的“台独”党派以“合法”或“半合法”的身份开始公开的活动。特别是从海外返回台湾的“台独联盟”采取了“在民进党之下推动台独”的策略，其主要干部和大部分成员都加入了民进党，民进党的“台独”色彩逐渐浓厚。1991年，民进党召开“五大”，将“台湾独立”和建立“台湾共和国”等“台独”条款列入党纲。同时，作为执政党的国民党也逐渐分化，内部的分歧最终导致分裂，并使民进党候选人陈水扁在2000年的台湾地区领导人选举中，以39.3%的得票率当选。当时，许多台湾地区的政治评论家都预测，台湾地区的政党政治从此将形成“三足鼎立”的局面，“少数党总统”的权力会受到立法部门的极大限制。实际上，这两种预测都没有变成现实。宋楚瑜领导的亲民党迅速萎缩，而在台湾地区民主和法治的制度构架及群众基础都很脆弱的情况下，传统的行政权力独大的局面并没有得到实质上的改变，陈水扁虽是“少数党总统”，但凭借行政权的优势地位而不断达成其政治上的目的。故而，在2004的台湾地区“大选”中，虽有一些不确定的因素，但民进党还是实现了连任的目标，并进一步巩固了其执政地位。虽然民进党在2008年和2012年的大选中接连败北，但是其政治实力已经发生不可逆的强化，成为唯一可以在台湾地区与国民党抗衡的政党，再不会因为个别选举的失败而失去在台湾地区的政治影响力。 如果民进党在未来的台湾地区领导人选举中获胜，重新成为台湾地区的执政党，一方面，届时民进党不愿也不能与共产党在“两岸同属一个中国”的原则下进行对话，两岸关系难有继续缓和与推进政治性商谈的机会。另一方面，民进党也不能承受两岸兵戎相见的后果⑤，不得不寻求两岸关系的稳定与改善。而国民党虽可能发生进一步分裂，但台湾民众由于饱受专制之苦，不会容忍民进党“一党独大”的局面，他们会通过在“立法选举及县市长选举中支持国民党或国民党分裂后的替代者的做法，使在野党仍然保持很大的政治实力，所以，台湾地区的两党政治格局也不会因国民党失利而发生根本性变化。民进党由于国民党等在野政党的政治牵制，在两岸关系问题上也不能完全按照自己真实的意愿行事，而必须在台湾地区多党政治格局的框架内制定并执行有关两岸关系的政策和方针。与此同时，大陆方面必须面对更为复杂的两岸关系问题，在民进党不改变“台独”党纲但也不继续推动“急独”的情况下，有必要考虑如何与民进党及台湾当局中的“务实派”进行接触，如何开展多层次、高质量的互访交流，形成深化两岸关系和平发展的格局，拓展有利于和平统一的新思路。 四、处理台湾当局政治地位问题的几点思考 为促进两岸关系发展，推进祖国和平统一的进程，抓住目前国民党在台湾地区执政，其主流派尚认同“两岸一中”原则，为实现长期执政目的谋求改善两岸关系的有利时机，尽快打破敏感问题的僵局，加速“逼”台湾当局走向统一的步伐⑥，笔者认为，在对台湾当局的政治地位作出有充分法理依据的准确定位的同时，可考虑在两岸政治谈判中，在不失原则的前提下，对其地位作灵活变通的表述，营造一个可以讨论问题的气氛。下面就此提出几点个人看法： (一)研究近现代史上处理“对峙政权”、反对分裂的经验教训，探寻打开两岸僵局的新思路 在我国近现代史上，由于内战原因导致两个以上政权相互对峙，无法确定代表中国的合法中央政府或全国性政府的情况曾多次发生。1851年太平天国运动兴起，特别是太平天国政权定都南京以后，与清政府形成稳定的南北对抗割据格局，国际社会尤其是各列强就曾面对如何处理与清政府及太平天国政权之间关系的问题。部分列强曾经以承认和继受已有不平等条约及在华特权为条件，宣称只要太平天国政权接受上述条件即可以承认太平天国政权为代表中国的合法政权，至少是放弃对清政府的支持。只是由于多种复杂因素，各列强最终选择继续承认清政府为代表中国的合法中央政府，同时也与太平天国政权保持非官方关系或不公开关系。但是，清政府与太平天国政权长期对峙、共存甚至在一段时间内同时分别与其他国家保持交往关系的情况并未改变中国作为一个主权未分裂的国家的性质，只是治权未统一而已。 民国初期至20世纪20年代，由北洋军阀建立的北京政权同以孙中山为首的国民党政权也曾长期对峙，互以对方为非法政权。当时，各列强国家虽将驻华使馆设在北京，但却同时还与南方政权保持交往关系。此时，尽管实际上并没有一个能有效统治中国全境的全国性政权，但中国的主权以及人民和领土完整仍然没有分裂。 土地革命时期，中国共产党并不承认以蒋介石为首的国民党政权的合法性，并形成事实上不受国民政府有效控制的红色根据地割据政权。但是，中国作为一个主权未分裂的国家的性质也没有改变。 “中华民国”政府在抗战时期因国共合作而成为当时举国一致承认和接受的代表全中国的唯一合法的中央政府，中国共产党领导的边区政权只是其辖下的地方政府。这一状态也为当时的反法西斯联盟各国所接受。1946年，国共和谈破裂后，共产党及各民主党派因国民党拒绝接受旧政协所形成的决议强行召开所谓国民大会，不再承认当时国民政府作为中央政府的合法地位。国共内战再度爆发后，共产党领导的根据地政权也不再承认国民政府的统治权。 在世界历史上，中央政府与对立的割据政权共同存在的事例也并不少见。但是，仅仅是由于两个对立政权的存在而将割据政权控制的那部分领土认定为独立主权国家，则是与国际法相悖的。一个国家内可以有两个以上事实上的政权，但在法律上一个国家只能有一个合法的中央政府或全国性政府。 (二)针对台湾方面的主张，明确“一个中国”的涵义以及“统一”的法律目标 笔者认为，“一个中国”的涵义应该是：两岸同属一个作为主权国家的“中国”，其名称在两岸有所不同，大陆方面称之为“中华人民共和国”，台湾方面称之为“中华民国”；目前两岸“法律体系”、政权架构事实上还互不隶属，没有一部为两岸共同认可的宪法，也没有两岸共同承认的中央政府或全国性政府，但这种治权尚未统一的现象并不影响中国作为一个主权国家的性质和两岸均属于中国、中国主权和文化传统并未分裂的现状。未来两岸“统一”的法律目标是：本着相互宽容和谅解的精神⑦，通过平等协商，制定或认可两岸均能接受的、在全中国范围内具有最高法律效力的宪法或宪法性法律，并据此组成能有效管治全中国的中央政府，在此基础上，依法授权或认可台湾地区实行“有台湾特色的”高度自治。 实际上，一个中国的原则在台湾地区的“宪法”和法律中也有体现。早在1991年，台湾地区“宪法”为应国家统一前之需要首度增修，将两岸分为“自由地区”及“大陆地区”，增修条文实施于“自由地区”。台湾地区也有学者提出，依照台湾地区所谓“宪法增修条文”的精神与规定的内容来看，对于两岸关系的设计，是以“一个中国”为基本出发点，主张两岸未来走向统一⑧，所以增修条文前言叙明：“为因应国家统一前之需要，依照宪法第27条第一项第三款及第174条第一款之规定，增修本宪法条文如左：……”。以此精神为依归，才会订定国统纲领，作为大陆政策的指导原则；也才会有“国统会”、“陆委会”、“海基会”等处理两岸事务机关之设置；依此逻辑推演，才会于“增修条文”第11条规定：“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定”。从1991年台湾当局第一次“修宪”开始，到2000年的第六次“修宪”为止，“宪法增修条文”的前言既没有变动过，也没有人提议要加以修正。换言之，在台湾地区政党轮替民进党执政之前，“一个中国”在台湾地区是除“台独”分子外朝野各政党的共识，其基本精髓明言在“增修条文”中，以为国家统一前处理两岸关系的依据。 值得注意的是，早在2008年台湾地区领导人选举时，民进党候选人谢长廷也不得不承认，“至于现在宪法体制，我认为全文的确有一中架构，有一个国家架构，我称对方大陆地区，台湾是自由地区，宪法全文有这样架构……至于这个架构能不能修改、要不要修改，民进党有没有能力修改，这是另外一个层次的问题”。在2008年台湾地区领导人选举民进党失利，特别是2012年国民党再次选举获胜继续执政后，两岸关系快速发展并为国民党赢得较大民意支持的情况下，民进党不得不面对“台独”没有出路的现实，被迫改弦更张，再次务实地以“拒统”取代“台独”，不再激进地推进分裂式“台独”。在这种情况下，提出能为多数台湾民众所不反对的“一个中国”的涵义⑨，就更能起到争取民心、促进和平统一的作用。 (三)研拟大陆方面可以公开宣示的对国家统一前台湾当局的政治定位 有关台湾当局政治地位的定性表述，应当建立在两岸虽未统一但也并未分裂，相当长时间内会维持“未统未独”局面，而在台湾地区民众中“主体意识”日益增强的基本判断的基础之上。不论2016年台湾地区选举结果如何，台湾当局都不可能放弃“台湾是政治实体、在政治和法律意义上不隶属于中华人民共和国”的主张。即使国民党能够实现长期执政，我们如果不利用形势和优势“逼”国民党被动走向两岸统一，国民党最多也是奉行“不统不独、维持现状”的政策。笔者认为从有利于“反独促统”、贯彻“寄希望于台湾地区人民的方针”出发，我们似应认真考虑尽早明确在“未统未独的现状”下台湾当局政治地位的公开、正式表述，以避免在两岸谈判中陷入僵局。鉴于国民党和民进党政治主张逐渐趋同的可能性，台湾方面已经无法接受“台湾当局是中国的特殊的地方政府”的地位。因此，我们认为，对国家统一前台湾当局的政治地位的表述，要考虑到能为台湾地区绝大多数居民所接受，才可能产生积极作用，否则不利于达成“反独促统”的战略目标。具体而言，视台湾当局是在“一个中国”的宪法框架内与大陆方面互不隶属的政权，可能更有利于开展两岸谈判以及实现两岸关系和平发展制度化。 (四)从“两岸同属一中”的思路出发，在两岸均以谋求国家统一为共同目标的前提下，双方在两岸互动过程中似可默认在国家统一前“政权互不隶属” 1949年以来，尽管两岸尚未统一，但大陆和台湾同属一个中国的事实从未改变，这就是两岸关系的现状。这不仅是大陆方面的立场，也见之于台湾现有的规定和文件，并且两岸目前的法律和规定均以应对国家统一前的现实需要为基础。《中国共产党总书记胡锦涛与亲民党主席宋楚瑜会谈公报》中明确提出“两岸一中”的主张，显示中央在坚持一个中国原则决不动摇、争取和平统一的努力决不放弃、反对“台独”分裂活动决不妥协的基础上，从贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变的思路出发，顾及台湾方面的想法和处境⑩，在海峡两岸均以谋求国家统一为最终目标的情况下，在两岸接触和走向谈判的过程中，不应当强求台湾方面认同并接受大陆当局为中央政府，而且，这在岛内特殊政治环境下也不太现实。因此，在确定台湾当局政治地位时，应以务实态度认识国家统一前大陆方面在国内法意义上的政治地位，并以两岸地位互为参照，明确宣示，在两岸均坚持“一个中国”的原则下，两岸谈判中既可以讨论台湾当局的政治地位，同时也可以讨论大陆方面的政治地位，这也符合大陆对台方针政策中“在一个中国原则下，什么都可以谈”的精神。但这不能改变在国际法意义上大陆方面政府仍然是代表包括全中国主权的唯一合法政府的法律事实。从这样的思路出发，台湾当局的政治地位可表述为“管治中国台湾地区”的政权。 (五)明确台湾当局政治定位问题在本质上属于国内法问题，两岸在“国号”上的分歧并未改变“两岸同属于一个中国”、“中国的主权以及人民和领土完整并未分裂”的事实 在一个中国原则下，两岸关系属于内政，相互定位问题属国内法管辖，不宜与国际法意义上谁是作为主权国家“中国”的合法代表混为一谈。“台湾当局的政治定位”不是“台湾的法律地位”，在国际法上，台湾地区的法律地位已经明确，即台湾与大陆同属一个中国，在这一点上台湾地区与大陆地区是平等的，面积的大小、人口的多少不影响其地位。“台湾当局的政治定位”也不是“中华民国的法律地位”，“中华民国”在1949年10月1日以前作为中国的“国号”为全中国所认同，此后，在大陆地区已经为“中华人民共和国”国号所取代，只是台湾当局仍继续沿用这一“国号”。但是，两岸在“国号”上的分歧并未改变“两岸同属于一个中国”、“中国的主权以及人民和领土完整并未分裂”的事实，两者在指代中国这个主权国家时具有一体性。由于中国内战至今未能彻底结束，导致了“阶段性一个中国内两个敌对政权并存”的格局，即“大陆当局”和“台湾当局”长期敌对并存的现状。因此，台湾当局政治定位问题的实质是所谓“中华民国政府的地位”，而不是“中华民国的地位”。在两岸和平统一之前，就国内法意义而言，并不存在两岸都接受和认同的中央政府，也不存在两岸都适用的具有最高法律效力的规范性法律文件以及由其所统率的单一的法律体系。两岸政权均不以对方的授权或对方承认效力的宪法和法律为合法性来源，并呈现出互不隶属的法律性质。因此，也不涉及谁是中央，谁是地方，谁高谁低的问题，不与国际法意义上的主权问题、代表权问题，乃至台湾地区作为“非主权国家的特殊区域性法律主体”的国际法地位问题相关联。两岸应以公开、正式的表述明确如下立场：在两岸均以谋求国家和平统一为最终目标的前提下，两岸任何一方都不强求对方接受自己作为国内法意义上代表全中国的中央政府。 与此同时，大陆方面亦应实事求是地面对更为复杂的两岸关系问题。实际上，现在的台湾政治现状，无论民进党还是国民党，都已经向现实的“选举党”方向演变，它们都更关注现实的问题，不再注重其标榜的“理想”。对现实的关注、对现实的考虑成为他们最重要的行动基础。同时，政党政治下，执政党的地位也不是稳固的，必须全面考虑。当然，两岸关系也在这种全面考虑的范围内。因此，我们在明确台湾当局政治地位的问题上，必须充分考虑台湾地区政党政治发展的影响，而要辩证地看问题。 ①余克礼：《破解政治难题，应预做准备》，《统一论坛》2010年第4期，第12-14页。 ②据台湾政治大学选举研究中心2014年6月在台湾地区进行的调查显示，认为自己是“台湾人”的比例，由1994年的20.2%成长至60.4%，认为自己是“中国人”的比例由1994年的26.2%，下降为3.5%，认为自己“是台湾人也是中国人”的比例，也由1994年的44.6%，下降到32.7%。而“统独”立场趋势分布显示，希望“永远维持现状”者由1994年的9.8%，上升至24.9%；希望“维持现状再决定”者由1994年的38.5%，下降至33.9%；“偏向独立”者由1994年的8.0%，上升至18.0%，“尽快独立者”由1994年的3.1%上升至5.8%，“偏向统一者”由1994年的15.6%下降至8.8%，“尽快统一者”由1994年的4.4%下降至1.4%。 ③毛泽东：《中国在联合国只能有一个代表》，1961年6月13日参见《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社，1994年12月版，第468-469页。 ④周叶中、祝捷：《关于大陆和台湾政治关系定位的思考》，《河南政法管理干部学院学报》2009年第3期，第20-26页。 ⑤刘国深：《两岸政治互动的象限管理刍议》，《台湾研究集刊》2011年第5期，第17-22页。 ⑥余克礼：《两岸应正视结束敌对状态签订和平协议的问题》，《台湾研究》2009年第3期，第1-6页。 ⑦林碧炤：《共创两岸和平共荣新路向的战略思维》，载蔡朝明主编：《马“总统”执政后的两岸新局：论两岸关系新路向》，台湾：财团法人两岸交流远景基金会，2009年版，第34-35页。 ⑧张亚中：《“一中三宪”：重读邓小平的“和平统一，一国两制”》，香港《中国评论》月刊2009年8月号。 ⑨由台湾竞争力论坛与艾普罗民意调查公司公布的2014年度第一季“台湾民众国族认同”的调查结果显示，1.中华民族认同呈现平均88%左右的高度稳定性。2.泛中国人认同亦呈现平均约63%的绝对稳定度。3.狭义的中国人认同亦有57%左右的相对多数。4.变色龙(在大陆地区认同自己是中国人，在台湾地区认同自己是台湾人)认同亦有平均57%可资佐证。5.冻结台独党纲有60%认为有利于民进党再度执政，66%认为民进党冻结台独党纲或取消台独最能稳定两岸关系。6.64%认同王郁琦和张志军会面及两岸互访。这一结果大致与台湾蓝绿版块6∶4的格局相同。 ⑩周叶中、祝捷：《〈海峡两岸和平协议〉(建议稿)》，《法学评论》2009年第4期，第3-10页。标签：两岸关系论文; 台当局论文; 李登辉论文; 台湾论文; 台海时事论文; 台湾国民党论文; 台湾民进党论文; 两岸政治论文; 两岸经济论文; 中华民国大总统论文; 国民党论文; 关系处理论文; 中华民国政府论文; 一个中国论文; 时政论文; 国民政府论文; 台独论文; 台湾问题论文;