政府干预效率的经济学分析，本文主要内容关键词为：经济学论文,效率论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045·51 文献标识码：A 文章编号：1009 －8860（2003）01－0044－08
一、政府作用的领域
在现代市场经济中，政府对市场的作用，或者是替代，或者是补充。这反映不同学派对政府作用的价值判断。但有一点是肯定的：即使是在西方市场经济国家，也不是单一地由市场机制配置资源，而是政府和市场结合在一起调节资源配置。市场机制在资源配置中起基础性的调节作用，政府干预经济活动的范围基本上同市场失灵的范围相适应。
著名的看不见的手的理论认为，每个人追求自己的利益，在市场这只看不见的手的调节下，最终实现社会利益。针对这个教条，福利经济学认为，单靠市场调节，并不能自动实现社会利益。其原因是，人们进行私人决策时，只考虑其行为的私人成本，并不考虑由此带来的不由他本人承担的社会成本，这部分成本转嫁给了社会。当私人行为的成本和收益不对等时，资源就得不到有效配置。而且随着资本主义经济的发展，存在着收入分配的不平等、垄断以及公共产品的需求等一系列市场机制无法自行解决的问题。因此，涉及社会利益的目标需要国家干预来实现。具体地说，政府主要进入以下市场失灵的领域：
一是调节收入分配，解决由市场制度造成的收入分配悬殊问题。效率和公平是任何一个政府都要面对的问题。在市场经济体制中，市场机制的作用能有效地实现效率目标，但对公平目标的实现则无能为力。这就是说，帕累托效率不能保证竞争过程导致的分配与广为接受的公平概念相一致。这就引出了政府在公平与效率之间的权衡和出于公平的考虑对收入的再分配问题，其目标是适当缩小不同阶层、不同劳动者之间的收入差距，以防止不同所有制企业、不同集团、不同阶层的收入过于悬殊。公平目标的实现则要靠政府干预，政府主要通过税收和财政的转移支付等途径调节再分配收入，实现公平目标。现在收入差距最为突出的是地区差距，因此在地区间的转移支付是政府调节收入分配的主要内容。
二是弥补市场不完全的缺陷。达到帕累托最优的基本条件是，经济处于完全竞争状态，存在完整的市场、完备的信息。现实中这些条件不可能完全满足，于是产生市场失效，从而产生政府干预的要求。首先，市场功能难以充分发挥。完全竞争状态不可能达到，但可以借助政府干预创造有效竞争状态。其途径有两方面。一方面是通过反垄断法等法规，防止单个或少数几个企业垄断市场，反对企业串谋；另一方面是对某些部门中存在的完全垄断的企业进行拆分和管理，防止其以影响消费者福利为代价谋取垄断利润。其次，达到帕累托最优的一个重要条件是对于未来所有有关时间和风险存在完整的市场，如远期市场和保险市场。在市场不完备的条件下，缺少的市场功能就要由政府的干预来承担。第三，在获取信息的成本十分高昂的情况下，不是每个人都能获得充分的信息的，不完全信息也可能造成垄断力量。政府的介入就是要克服这种不完全信息问题，为厂商提供在现有市场上不能获取的全局性的长期性的信息，并强制要求厂商披露有关信息。
三是提供市场制度不能提供的公共产品。国防、保安、基础研究等公共物品可能是私人部门生产的，但它们是公共产品。公共产品是由政府为社会提供集体利益的物品和劳务，与私人产品相区别，它们被集体加以消费时有两个特点：非排他性和非竞争性。消费的非排他性是指无法排除他人从公共物品中获得收益；消费的非竞争性是指消费者的增加并不引起生产成本的增加，即增加的消费者引起的社会边际成本为零。由此产生的问题是：第一，对公共物品的消费按市场价格分配，管理成本太大；第二，免费搭车现象难以避免。每个人都消费它，而不论是否为此而支付。消费公共产品的免费搭车现象造成公共产品的私人供应的失灵，因此需要政府介入公共物品的供应过程。将税收作为消费公共产品的代价，可克服市场难以解决的搭便车问题。
四是针对自然垄断部门的干预。水电气等行业属于自然垄断，在同一个地区建立多个相互竞争的水电气企业是不经济的。这意味着自然垄断不可能被打破，市场上只有一个卖者的完全垄断就有损害消费者利益的条件。而且自然垄断借助其垄断地位所获得的垄断利益不能完全被其经营者所享有，应该由全社会分享。为了维护消费者利益，为了使全社会得以分享自然垄断产生的垄断利益，政府必须介入，或者是由国有企业直接经营自然垄断行业，或者是在私人企业经营时国家对其价格和分配等行为进行必要的规范。
五是克服市场制度可能产生的外部性问题。外部性是在相互作用的经济单位中，一个经济单位的活动对其他经济单位的影响，而该单位又没有根据这种影响而从其他单位中获得报酬或向其他单位支付赔偿。外部收益或损耗是不纳入生产者的私人成本的，从而造成私人成本和社会成本的不一致。具体地说，企业活动有有益外部性和有害外部性两个方面问题。有害外部性，如环境污染、违反经济合同等问题，造成企业内部成本外部化。这是市场失效的反映，靠市场调节是无法克服的，这就提出了政府干预的要求。政府要通过法律等途径克服这些有害外部性问题。其目的是使外部化了的企业成本内部化，由企业自己承担造成的外部化成本。
六是稳定宏观经济以维持健康的经济增长。宏观的福利目标一般要求公平分配，防止和克服通货膨胀，充分就业，国际收支平衡等。通货膨胀和高失业率（通货紧缩）是市场失效的宏观反映，防止和克服通货膨胀，保障充分就业是政府的职责。影响经济健康增长的宏观问题主要是通货膨胀和高失业率，市场本身无力克服这些宏观失衡问题，宏观问题只能靠政府的宏观调控。就如我国当前的通货紧缩问题需要政府以扩大内需为内容的宏观政策来调节。
特别需要指出的是，从2001年到2002年美国接二连三地出现象安然公司、世界通信公司和维旺迪环球公司之类的世界级大公司因蓄意做假账而破产的案例，联手做假账的有安达信公司这样的世界级财务公司。做假金额高达数千亿元，受此影响美国股市连续9周下跌。 这种状况表明市场不仅无法自动调节宏观的不均衡，也无法自动克服企业的信用缺失。西方有的经济学家把它称为市场制度的机能障碍，具体地说是金融市场制度的机能障碍。一方面股市控制着整个经济，另一方面股市又没有能力指导企业选择适合于长远发展的道路。股市的规则实际上总是敦促企业遵守短期的金融运作标准，由此导致安然公司之类的上市公司蓄意做假账，虚报业绩，不惜一切代价取得人们期望的业绩。与此同时，金融市场的监控者，如安达信等中介机构，往往成为做假账的合谋。面对被股市操纵的市场制度的失败，政府必须改变对金融市场过份放任自流的做法，加大政府对金融市场的监控力度。
以上政府作用的范围基本上是依据发达国家的市场失灵提出来的。面对发展中国家，政府干预的领域需要扩大。发展中国家与发达国家的市场背景不尽相同，即使是独立后一开始就走市场经济道路的国家，市场的发育程度和完善程度都远远落后于发达国家，与此同时这些国家又面临着紧迫的经济发展任务。其经济发展又不能等待经济的自然发展，需要政府的推动。这意味着，政府对经济干预的范围和程度，在发展中国家有特别的内容。
首先，经济发展需要政府推动。在西方发达国家，一些垄断性企业的产值规模大到超过许多发展中国家一国的产值总量，其竞争能力也很强。在这样的国家政府作用越大越是压抑企业的竞争力。因此在这里奉行减少直至取消政府干预的自由主义理论是非常自然的。而在我们这样的发展中国家，企业总体规模小，竞争能力弱。这样的企业成长到能同发达国家的垄断企业抗衡需要相当长时间的磨练。政府扶持成长性强的企业并使其尽快形成规模就显得非常必要。再者，发达国家的经济主要是增长问题，而不是发展问题，因此在那里结构调整完全可以交给市场。而在发展中国家，经济的主要问题是发展，制约发展的主要是经济结构问题，产业结构、区域结构等结构性问题不仅在于其失衡，尤为突出的是处于低度水准，没有政府的大推动，单靠市场调节，结构性矛盾不可能在短期内克服，因此政府的结构调整作用不可缺少。有重点地扶持主导产业和高新技术产业的发展，增强国家竞争力，是政府推动发展的重要内容。
其次，政府培育市场。发展中国家的政府作用的必要性和范围还同其市场的不完善相关。发展中国家市场的作用不同于发达国家，由于市场的分割，信息流动的障碍，价格、利率的管制等使现实市场中的价格、信息和流动性等严重地背离了“完全”市场的客观要求。价格对商品和服务的供求的调节作用没有发达国家那么大，市场无论是在结构上还是在功能上都是不完全的：生产要素市场缺乏良好的组织，市场信息既不灵敏也不准确，不能及时正确地反映商品的真实成本。在这种情况下，政府干预实际上是弥补市场作用的不足：在促进价格的真实性、信息的可获得性以及资源的流动性等方面弥补市场不完全的不足。政府要采取有效的措施培育市场，采用多种诱导的办法去发展私人经济，政府还要像企业家那样去投资，并以自己的实际行动来刺激和指导经济发展。当然，政府的这些职能会随着经济的发达程度和市场的发育程度的提高而逐步减少，直至市场发育成熟，政府得以退出这一过程。
国有经济需要政府作为国有资本的所有者身份经营和管理国有资产。我国国有经济的比重较大，但国有经济的效率明显不高。适应转向市场经济体制的要求，政府在这方面的功能会有两个转变。一是国有资本会退出相当一部分没有必要进入的领域，这个过程也要由政府推动；二是政府要从计划体制下形成的“全能管理者”的角色中脱离出来，政府职能与企业职能分开。政企分开的关键是政资分开。在促进政府职能转变和政府机构调整的过程中，按照国有资本所有权和行政管理权、宏观调控权相分离的原则，重新构造国有资本管理体制。国有资本由行政部门和各级政府代理转向由经营性的公司代理，由代理国有资本所有权的公司对国有资本进行投资、经营，达到国有资本保值增值的目的。
政府干预经济并不都是与克服市场失灵相关的。它还在不存在市场失灵的场合起作用，其职能是实现国家的福利目标。因此政府对市场不仅仅是替代，还是补充的机制。
人们进入市场的决策存在着个人选择和社会（集体）选择的区别。社会是个人的集合，每个个人具有一系列独特的偏好。因此定义“社会需要什么”就成为社会选择的问题。所谓社会选择，就是设法总合个人偏好的过程。在市场上存在单独个人选择偏好的条件下，所形成的集体选择，是由社会福利函数来说明的。根据对社会福利函数或社会选择函数的文献的探讨，社会福利是社会中各个人所购买的货物和所提供的生产要素以及任何其他有关变量的函数，即社会所有个人效用水平的函数。在现实中，社会保障、国家安全、公共卫生和教育等属于社会福利函数的内容，不可能靠在市场调节下的个人追求个人效用函数中实现。
福利经济学认为，假想的自由市场情形并非真能在没有政府的情况下实现。事实上，没有理由相信市场能够以“无政府经济”中假设的方式运行。对于现代市场经济运行而言，财产权立法，控制货币和金融活动，维持市场经济秩序，都是国家干预的具体内容。
二、政府失灵的表现
个人选择有非效率，集体选择也存在着大量的非效率。如果说有市场失败，那么也同样有政府失败。市场失灵并不意味着可以推论政府干预必然有效。就如斯蒂格勒所说：“市场导致缺乏效率和不公平的情况并不意味着可以推论政府的干预必然导致情况的改善。”斯蒂格勒将这种推论比喻为皇帝对两个乐手的比赛的裁决：只听了第一个乐手的演奏，觉得不满意，就将奖杯授予第二个乐手。这就是说政府纠正市场经济失灵的措施也不一定是“灵”的。原因是，政策是由人制定和实施的，而他们的行为反过来受各种法规、习惯、激励等因素的影响，他们是在信息不完全以及各种约束条件下作决策的。而且，政府的管理者往往以自身的偏好指导其行动，甚至政府的决策可能反映不同利益集团的相对力量。最为明显的是在不少国家，政府广泛地采用财政政策和货币政策干预经济并不像人们所说的那样灵，在许多国家出现了高通货膨胀、高政府赤字、低增长等一系列问题。特别是在政府集中分配的资源较多、计划性较强的国家，一旦发生政府失灵，其损失之大远远超过市场失灵。这又促使人们探究政府在市场经济条件下能干些什么，应该怎样干等问题。
阿特金森和斯蒂格勒在《公共经济学》一书中特别告诫读者：应用国家作用的福利经济学观点时必须十分谨慎。对政府行为作经济分析，可以利用公共选择提供的分析工具，把政府纳入收益—成本的框架内分析，提供判别政府行为的标准。政府行为只有在提供的社会总收益大于总成本时，才是合理的。这就对政府的性质和行为有了一个客观的评判准则。不合这一准则的任何政府都是“官僚化的”、“垄断的”，应该得到改革。
公共选择理论提供的政府失败理论，不是以政府能力缺陷为基础，而是以制度性缺陷为基础。政府效率所面临的不是经济方面的挑战，而是制度方面的挑战，其突出问题是官僚主义。其原因是：进行政治活动的主体也是经济人，对成本、收益的计算指导着他的行为。政治活动主体往往是在为自己服务的前提下服务社会。政府机构的官僚在现存的制度约束下追求自己的利益最大化，因此他们的行为目标同整个社会福利最大化目标未必一致，甚至有可能发生冲突。
在计划经济体制下，完全排斥市场机制的政府干预肯定是低效率的。在市场经济条件下，作为市场机制补充的政府干预的效率也是不确定的。公共选择理论从三个方面揭示政府机构的低效率趋势。第一，政府机构垄断服务供给，由于没有竞争，就无法判断其支出是否合理，或其提供的服务是否太少。第二，政府机构追求规模最大化，而不是成本最小化。由于机构规模越大，在预算安排中讨价还价的能力就越强；提升的机会越多，权力就越大，各种非货币性待遇就越高。而成本与收入之间的分离，意味着资源的错误配置程度增加，追求成本最小化的激励机制受到抑制。第三，政府机构会使浪费最大化，而不是提供的服务最大化。［1］（P252）
政府失败的制度性表现：一是政府管制，二是寻租，三是官僚主义。
在实际生活中，人们可以看到，管制措施所维护的是一些厂商的既得利益，是使一些特殊利益集团得以获得稳定和有保障的垄断利润。佩兹曼（Peltzman）在1976年发表的《走向更为一般的管制理论》一文中，提出了一个管制者的行为模型。在该模型中，利益集团被简化为厂商与消费者两方。管制者通过调节利益集团间的价值转移达到自己选票数量的最大化。该模型说明了政府和利益集团对管制都有一定的需求，并非是为了所谓的“公共利益”。政府所采取的管制政策实际上是为特殊利益集团服务的。正是利益集团提出对政府管制的需求，政府才提供了管制的供给。
即使政府对市场缺陷的纠正是正确的，政府的能力也是有限的。如政府的公共管制政策，一是对自然垄断行业的管制，如自来水、电力、煤气等，其结果往往是产出下降，供不应求；另一类是对非自然垄断行业的管制，其结果往往是成本和价格的提高。
在对自然垄断行业的管制中，政府通过限价政策来削除垄断企业的超额利润。然而在垄断企业的平均成本随产量增加而下降的情况下，企业的边际成本小于平均成本，若政府规定价格等于边际成本，则垄断企业必然会以减少产量供给来减少管制带来的损失。现实中往往是政府限价垄断企业产品供不应求，就是这个原因。斯蒂格勒在《管制者能管制什么？——电力部门实例》中，通过实证分析，说明了对电力公用事业的管制没有任何显著的效果。［2］
对非自然垄断的行业的管制，往往导致成本和价格的提高，保护现有厂商而反对新的竞争者。路易斯·德阿莱希认为，没有政府的支持，几乎没有几个具有巨大市场实力的垄断企业，能够生存和繁荣下去。据测算因垄断而损失的福利在美国不到国民生产总值的1％。
斯蒂格勒以国家干预产业结构为例说明国家管制成本：国家可以而且确实通过禁止或强制，取走或给予资金等方式有选择地帮助或损害了许多产业。管制通常是产业自己争取来的。国家拥有一种在纯理论上即使是最有势力的公民也不能分享的资源：强制权。国家可以通过税收获取金钱，还可以决定资源的运动和在未经同意的情况下制定家庭和厂商的经济决策。这些权力就为一个产业利用国家提高盈利提供了可能性。一个产业谋求从国家得到的主要政策有四种：①直接的货币补贴；②阻碍新竞争者的进入；③对替代品和补充品生产的干预；④固定价格。当一个产业取得国家的权力支持时，该产业得到了好处，但其他人则会受到损害，这是国家管理成本的一个方面。问题不仅在于此，政府管制并不是免费提供的。一个产业为要得到政府的支持，需要为之提供费用。其中包括游说和劝说的费用，向政府官员支付某种“价格”。为取得政府的管制而付出这些成本后，并不能取得相应的收益。原因是管制机构不能控制企业的日常运行。
以布坎南为代表的公共选择理论发现，政府干预经济活动，介入公共产品的分配会出现“寻租”行为，从而影响政府干预经济活动的效果。
经济租原指支付给生产要素的报酬超过为获得该要素供应所必须支付的报酬部分，相当于马克思所讲的超额利润。要素所得到的报酬等于要素的机会成本时不会有经济利润的存在，租金就是要素收入超过其机会成本的部分。若一个产业中要素的收入高于其他产业的要素收入，该产业就存在这种要素的经济租。自由竞争使任何要素在任何产业产生的经济租都不会长久存在。只要存在自由竞争，一个产业因技术进步、企业家创新等使之获得经济租，但竞争也导致要素在产业间自由流动，终将使要素在该产业中的收入和在其他产业中的收入一致起来，经济租消失。
在正常市场秩序下人们依据自己的资本、能力和机会追求利益最大化。其结果产生有利社会的正外部效应：资源的有效利用和社会总福利的增加。这种追求利益最大化的行为无可厚非。但是，若人们不是依赖自己的投入，而是利用社会赋予的权力追求自身的经济利益，其活动的性质就变成了“寻租”。
寻租即利用权力寻求“租金”，包括两个层次。一是企业向政府有关官员交租，寻求在某种政府保护的制度环境下阻碍生产要素在不同行业之间的自由流动，阻止其他企业进入竞争，以维护其垄断地位，维护既得的经济利益或对既得经济利益进行再分配，从而寻得租金。二是政府机关某些官员利用权力设租和收取租金。这种寻租行为阻止了社会从市场竞争中获益，降低了社会福利。例如，实施许可证制度往往把其他潜在的竞争者拒之门外。企业为了从政府那里获得许可证之类的批件和有利于自己的政策，就得向政府有关部门缴租，这不但导致政府腐败，同时也是资源的浪费。这种制度安排一方面导致从消费者转向寻租者的价值转移，另一方面鼓励潜在竞争者投入本来可能用于其他生产目的的资源去进行寻租。人们或者是去获得某种人为稀缺机会的权力的最初分配，或者是当别的特权所有者被取消资格时去取而代之。
企业的寻租活动在西方国家一般有三种形式：一是直接进行疏通活动，如通过院外集团活动谋求政府干预；二是直接进入政治领域，争夺有租金决策权的职位；三是制定进入或退出受影响的活动的计划。
政府官员的寻租可以我国为例，在计划经济体制下，某些计划部门的官员可能在分配投资项目时寻租。计划经济体制被打破后，又出现审批经济，某些审批部门官员可能在审批公司上市或某种项目时寻租。可以料想，转到登记经济后，寻租现象就可能大大减少。
显然，寻租活动总是同政府权力相联系，或者是政府官员直接利用权力，或者是企业借助政府权力。问题的本质在于政府运用自身的权力制造出某种垄断权益，并阻碍竞争。
上述分析表明，政府干预作为对市场缺陷的纠正，并不总是有效的，在某些情况下甚至会加剧市场的无效性。就如曼瑟尔·奥尔森在《国家的兴衰》中所指出的，当政治联盟和院外活动集团由于长期的任期和经验而使其得到增强时，市场的失灵最为显著。非市场机构通过游说等各种活动，会迫使政府采取一些行动，通过社会其他人的代价来获取他们的集团利益。在此过程中，政府和市场都存在功能失灵，产生既低效又不公平的结果。
第三是官僚主义导致政府扩张。尼斯卡宁（W.A.Jr.Niskanen）认为，有几个变量可能进入官僚的效用函数，它们是：薪水、公务津贴、公共声望、权力、庇护、机构的产出、变革的便利性以及管理机构的便利性。除最后两个变量外，所有变量都是机构总预算的正单调函数，由此使政府机构预算有不断扩大的趋势。官僚主义理论还提醒人们注意：政府机构存在自增长机制，社会中官员越多，“官员敛取物”就越有可能增加。
政府规模与官僚主义是互动的，官僚主义又导致政府效率的下降。在市场上企业能够要求因效率提高而产生的利润归于或部分归于自己，而政府官员的薪水与效率的改善无关。微弱的外部控制和内部激励结合，使官员们能够在较弱的制度约束下追求自己的目标，这个目标不一定符合公众利益。政府部门或公用事业部门制定和执行的政策，往往是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，而不是真正符合最大限度增加共同利益的目的。这就产生所谓“内部化”效应：用政府机构的内部目标取代了公众所期望它实现的目标。这和官员是否正直无关。可能每个人都确信他在尽最大努力捍卫社会的利益，但上述现象依然存在。问题的关键是官僚主义内在的运行机制使然。
在提供公共产品的市场上，政府部门具有垄断性质。一般说来，在政府管辖的任何范围内，一般都只有一个部门从事一种特定的工作，居民通常对其供给没有选择。若他们不喜欢，他们无法退出。不仅如此，公共产品的提供由政府机构垄断，且存在进入壁垒无限大的特征。在市场上，若垄断厂商的成本太高以致定价太高，就会导致其他潜在厂商的进入以分享利润，而政府机构通常不存在被接管的可能性。由于在公共产品的市场上不存在竞争，因此无从对政府机构的效率进行有效的判断。
公共产品具有非市场性，使得对预算的监督更为困难。公共产品的供给成本来源于政府的税收，而政府机构并不承担这些税收的机会成本。政府机构是公共产品的唯一提供者。公共产品的购买或使用部门虽可以对政府机构进行外部控制，但有关公共产品的生产技术、信息等实际上都是从提供公共产品的政府机构得到的。因此，政府机构具有信息上的垄断优势，不能指望购买或使用部门能对官僚机构进行有效率的监督和控制。
钱颖一教授在《市场与法治》一文中提出了“有限的（limited ）和有效的（effective）政府”的概念。一个无限的， 无论是权力无限还是规模无限的政府都是无效的政府。只有权力有限、规模有限的政府才可能是有效的政府。面对政府增长的趋势，为了最大限度地克服政府失败，需要通过有效的制度安排对政府权力及政府增长进行约束。这种有限政府在我看来有三个限制：一是政府干预范围有限，二是政府干预手段有限，三是政府规模有限。限制的一条途径就是预算限制，在税收和支出之间建立联系。这要求在预算批准程序上更直接地联结赋税和支出决策，保持收入和支出的平衡。
规范政府行为不仅靠财政和税收的约束，还要靠法治。布坎南认为，如果没有“正当的法律过程”和合适的补偿，政府不能公开地攫取财产，政府攫取的权力应受到宪法的限制。政府的许多目的可以通过征税来达到，赋税权力要满足一致性、普遍性和非歧视性要求。布坎南认为，政府为了满足利益集团的需要，通过发行债券，或制造通货膨胀等非赋税收入来弥补政府支出的赤字，都是滥用了政府权力。所以，真正的改革必须是寻求宪法的改革而不是选举的改革。例如对通货膨胀的控制，不能仅仅通过政府的货币供给规则的改革，还必须通过整个政府规则的改革，如施加财政约束等，才能见效。
既然政府失败是由其制度性原因造成的，提高政府效率的途径就是制定政府行为规则，规范政府行为。政府行为的规则，突出表现在三个方面：一是对寻租行为的约束，二是对管制行为的约束，三是对官僚主义行为的约束。
三、政府干预市场的规则
正如市场要在一定的制度约束下才能良好运转一样，政府也要在一定的规则下运行。市场上的每一个人都有各自的效用函数，由于在市场上人们遵守共同的市场规则，只要交易达成，就意味着交易双方的福利状态得到了促进，或至少任何一方的福利不会受损。同样的，把政治过程看作是市场过程，政治过程交易的对象是公共产品。进入政治领域的人们也有着各自不同的价值观和偏好，这些价值观和偏好需要有一定政治行为规则来保障。
政府替代市场主要限于市场失灵的领域。政府职能的错位、政府权力的滥用都会引起市场秩序的混乱。企业的非规范行为可以在一定的程度上由政府的行为不当进行解释。例如，政府超越了所应该拥有的权限，直接介入了企业的微观经营活动，可能造成企业行为机制的扭曲。政府实行的歧视性政策，使不同的企业享受着不同的经济待遇，从而使企业在起点上就存在着明显的不公平。地方政府利益导致的“诸侯经济”肢解了统一市场，限制竞争和保护落后，使本地区企业与外地区企业之间的竞争遭受着人为的障碍，间接的还损害本地区居民的福利水平。所有这些政府行为都会造成市场的无序性。因此，政府行为也应受到市场规则的约束。
从效率考虑，政府和市场作用的范围和领域应该有有效边界，一旦超出范围，政府干预和市场机制都会带来低效率。“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”。［3］（P476 ）其重要原因是，政府行为目标与市场行为目标不完全一致。前者追求社会目标，追求社会得益最大化；后者则是为进入市场的行为者提供追求私人利益最大化的平台。因此，界定政府职能，明确政府的干预方式和干预范围，划分政府和市场之间的边界，无论是对提高市场调节效率还是提高政府效率都有十分重要的意义。
政府针对市场的行为主要涉及界定和保护产权，及由政府充当“裁判”和“警察”维持市场秩序两个方面。
产权是一种最基本的竞争约束规则。诺贝尔经济学奖得主诺思认为：“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。”其理由是“国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责”［4 ］（P17）。根据诺思的总结，政府提供的规则有两个目的：
一是界定和保护产权。“界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。”产权界定是市场交易的前提，任何商品只有在产权界定清楚的情况下才能进行交易，市场价格机制也才能发挥作用，资源也才可能获得有效配置。不仅如此，对于外部性来说，有效率的产权结构就是要使外部性成本由产生者承担，从而使社会成本和个人成本保持一致。在诺思的制度变迁理论中，国家之所以能够成为推动制度变迁的三块基石之一，就是因为只有政府（国家）方有能力或权力对经济主体进行产权的界定和保护，这是政府的一种特殊的职能。国家保护私人产权，才可能有基本的市场秩序。
二是降低交易成本。“降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。”
上述两个目的的意义就是诺思所说的“将导致一系列公共（或半公共）产品和服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用”［4］（P24）。
竞争的市场需要“裁判”和“警察”来维持秩序，政府就承担这种“裁判”和“警察”的职能。针对当前经济生活中的各种无序现象，如不正当竞争、假冒伪劣产品、暴利等，政府干预一方面有助于增强对不法行为的打击力度，保障现有市场体系下的市场秩序；另一方面，也是更重要的，是通过政府的干预，依靠政府的力量，积极促进市场的增进。在这里，政府的作用不仅仅在于解决市场失灵，还在于积极培育市场力量，完善市场组织，增强市场协调能力。政府在这一过程中所要遵守的规则就是，政府必须退出运动场不当“运动员”，必须公正执法不当“黑哨”。
市场以外的制度安排就其内容来说包括政府规制、法制和道德规范。这些替代也要遵守市场规则。
政府规制即政府管制，它涉及政府替代市场的范围，过去政府规制范围过大，规制背离市场，反映政府失效。提高政府效率的重要方面是改革政府规制。其必要性和可能性表现在两个方面：一是规制机构和部门的垄断造成的低效率问题已经非常严重；二是技术的创新推动了规制的放松。这就是说一些原先需要规制的部门交给市场可能更有效率，这些部门的技术创新则为之提供了条件。这样规制改革的主要走向有两个方面：一是规制的放松，市场调节更有效率的部门退出政府规制。二是规制部门引入市场竞争和实施激励性规制。其内容包括：在激励与单纯获取政府收入之间权衡，选择激励，可以换来成本效益的提高；引入竞争机制，让有效率的竞争者进入，可以提高规制部门的效率；在政府与企业的信息不对称条件下，市场竞争和监控结合，可以使高效能的激励方案得以实施。［5］
政府规制包括政府干预市场，遵守市场规则。政府也不能随心所欲，政府干预必须与市场机制有机结合。
首先，政府干预必须以市场机制充分发挥作用为前提。政府干预一旦破坏了市场机制的发挥，即价格机制、竞争机制和风险机制不再对经济生活中的主体发生强制性作用，那么经济主体追求利润最大化的激励机制和外在的约束力就会被弱化，资源的使用效益就无从保证，经济活力将被逐步窒息。从这一意义上说，政府干预必须是中性的。
其次，政府干预是通过市场的间接调控。与传统体制下的计划调节直接作用于企业不同，市场经济条件下的政府干预则是通过市场间接作用于企业。政府的宏观调控职能机构根据宏观调控目标，通过统一的财政政策、货币政策、收入政策等，对国民经济活动进行总体管理。其作用对象是宏观经济变量，如货币供应量、利率等，把经济参数输入经济体系，引导市场主体在追求利润最大化过程中对市场条件的变化作出反应，从而调节市场供求状况。间接宏观调控不直接干预企业的经营活动，而是通过各种经济变量来使企业面临的经济环境发生变化，从而促使企业改变其行为，并因此使宏观经济状况达到既定的调控目标。
由于法制是由政府安排的，这也可以说是政府替代市场。在科斯的交易成本理论框架中，法律制度是克服交易成本的重要途径。就如他所说的，交易成本为正时，法律制度是资源有效配置的重要手段。市场经济在一定意义上说是分散化的经济，市场的无序造成的摩擦会付出高昂的交易成本。对分散化经济来说，法律制度就显得更为重要。也正因为如此，市场经济必须是法制经济，只有这样，才可能有市场经济的存在和发展。这种法制建设主要包括：产权界定和调整的法律保障，企业进入市场、退出市场和市场竞争秩序的建设，企业间合同的签订和执行的法律约束和监督，等等。
市场立法根据法律调整的对象可分为多种类型：一是确立市场主体地位，规范市场主体行为的法律，二是规范市场秩序的法律，三是规范宏观调控手段的法律，四是关于对外经济关系的法律，五是关于社会保障制度的法律。各种法律所构成的法律体系是一个相互联系的整体，根据短边原则，任何部分法律的缺憾，都会带来整体效率的损失。因此，完整的法律体系，是维护完整的市场规则的基础。
市场立法只是建立市场秩序的开始，法制健全还要求执法监督机制的健全，有法不依、执法不严会使市场规则流于形式。发达国家和发展中国家的一个显著区别是发达国家立法困难，但执行严格。而发展中国家却是立法相对容易，但执行相对困难。因此要在以下方面加强建设：（1）强化执法部门执行市场法规的权力， 排除各种行政干预对执法行为的不良影响。（2）强化对执法部门的监督， 防止以权谋私和以情徇法。（3）健全法律服务机构，建立律师、 公证制度以及各种法律服务的中介机构，如律师事务所、审计事务所、会计事务所等。
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