社保经办能力建设战略构想，本文主要内容关键词为：能力建设论文,社保论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
受中国社会保障战略研究项目领导小组的委托，在清华大学公共管理学院与人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心的密切合作下，《社会保险经办机构能力建设研究》课题组成立。课题组自2007年11月至2008年4月，对1998年以来中国社会保险经办机构的发展状况和面对的问题、社会保险事业发展的服务需求、社会保险经办机构能力建设的目标战略等3个课题，进行了专题研究和地方调研，收集了中央政府和地方政府200多名官员和部分学者的意见，取得阶段性成果并进入广泛征求意见阶段，为课题进入微观操作性研究奠定了基础。
基本判断
2007年五项社会保险参保总人次达到7.37亿，在社会保险模式不变的前提下，2020年预计为41.51亿；2007年社会保险经办机构在编人员约13万人，按照同比进行计算，将需要增加人员编制60万。
目前社会保险经办机构能力不足：一方面，人员编制紧张，处于小马拉大车状况，在部分人口密集的省级经办机构，人次比高达1∶20000以上，尤其是农村合作医疗制度，涉及人口多、面积广、发展速度快、专业性强，其经办机构亟待发展；另一方面，经办机构组织体系比较混乱，在名称、定性、职责、组织、流程和系统等方面缺乏统一性、权威性和独立性。
如果要在2020年实现人人享有社会保障的目标，经办机构能力建设亟待发展、社会保险经办机构应定位为服务型政府的执行机构，即对国家公益项目承担责任，成为代表政府进行项目外包委托、购买服务和实施监督的公益受托人，而并非事业单位和“参公”管理机构。
社会保险经办机构能力建设不是简单的要编制、增加预算和技术改造，它必须与国家社会保障体系建设目标和服务型政府建设原则保持一致，进行组织创新和综合性改革。
目标、成就与挑战
根据党的十七大报告“完善公共服务体系，强化政府社会管理和公共服务能力”的精神，在近期目标内，社保经办机构的组织创新应借鉴公司弹性经验按照三元战略进行组织改革，同时提高统筹层次、淡化参保人员身份、强化个人账户管理，建立和完善“五险合一”的社会保险全程“一卡通”服务系统和发展社会化服务体系，为实现大社保和公共服务派送系统的远期目标奠定基础。
成就和经验。伴随国有企业改制、企业经营模式和用工制度改革，自1998年以来社会保险参保人数超常规发展，社保机构以超常的努力完成了社会保险的扩面和征缴工作。至2007年末，全国5项保险加起来总共覆盖7.37亿人次，加上农保超过了8亿人次；五项社会保险基金总收入达到10724亿元，10年间累计征缴五项社会保险费超过5万亿元。2006年城镇居民医疗保险制度在79个城市启动试点，预期在2009年实现全覆盖目标。社会化管理服务工作逐步走向正轨，至2007年末，3032万退休职工纳入社区管理，全国共有各类社保经办机构近7500个，人员编制约13万，其中省级经办机构73个，地级经办机构1009个，县级经办机构6400多个。在过去10年里，社保机构从8个方面进行了能力建设：规范经办业务规程、建立联网监测体系、开展精算以支持科学决策、加强定点医疗服务管理、加快“金保工程”一期建设、推进社区服务中心建设、进行内控和执行力建设、加强系统性培训工作。正在形成一个以各级社保机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障服务网络和组织体系。
中国社会保障体系目标和蓝图预览。根据党的十七大报告，建设以“社会保险为核心，发展社会救助，辅以社会福利，提倡慈善事业”，加上住房保障、特殊群体和优抚安置专项保障，覆盖养老、医疗、失业、工伤、生育、住房、最低生活保障的“4＋2”模式的社会保障体系。到2020年实现“雇员、自雇人、居民”三位一体，附带特殊群体的，全民的社会保障体系。
2020年以后，4支柱社会保障体系将得到完善。第一支柱：最低养老金（中央统筹）和基本医疗保险（社区医疗服务和首诊制）计划平等覆盖全体居民，最低生活保障和住房保障配给贫困人群；失业保险，工伤保险和生育保险覆盖各类劳动者。第二支柱：各类就业人员的职业年金和补充医疗保险。第三支柱：个人家庭养老储蓄和健康保障理财规划。第四支柱：社区各类养老、医疗服务和互助计划。
社会保险管理与服务的需求分析。未来12年社会保险服务需求主体增长测算结果如下：（1）养老保险参保人数约为9.11亿（根据生命周期理论，人们进入劳动年龄后应当开始进行养老储蓄。因此，根据劳动人口判断养老保险服务需求主体，再减去可能存在的失业人口4％和最低生活保障受益人口约2000万的条件下得出上述数据）。（2）医疗保险（含城镇居民医疗保险和农村合作医疗）参保人数约为14.5亿（根据公民健康保障理论和我国人人享有基本医疗的目标，根据2020年我国总人口预测）。（3）失业保险参保人数5.28亿（根据2007年失业保险参保人数／养老保险参保人数比例，即11645／20107，得出系数0.5792；2020年养老保险参保人数9.11亿×0.5792即得出上述数据）。（4）工伤保险参保人数9.11亿（计算方法同养老保险）。（5）生育保险参保人数3.51亿（根据2007年生育保险参保人数／养老保险参保人数比例7755／20107，得出0.3857；2020年养老保险参保人数为9.11亿×0.3857即得出上述数据）。综上所述，在社会保险模式不变的前提下，到2020年五险参保总人次约为41.51亿。
面临挑战。社会保险服务人次需求在未来12年内将以5.6倍的速度增长，社会保险经办机构的管理和服务能力亟待提高，将需要在编人员72.8万（13×5.6），这与政府压缩编制的改革原则相悖；参保人身份多元化和个性化服务需求，将加大管理难度和工作量；个人养老保险账户做实以后，其账户管理、基金运营和信息披露均需要专业化管理。
战略构想
在科学发展观和服务型政府建设理念指导下，中国社会保障体系框架和目标已经形成，社会保险经办机构能力亟待提高，但不能重蹈旧辙，需要在改革创新中成长，成为公共服务的标杆。
战略思路。公共服务需求永远大于政府提供公共品的能力，必须提高工作效能和打造内控组织体制，以壮大公共品供应体系的能力。在公共服务领域引入民营服务和市场竞争机制，并建立公众参与的治理机制。因此，服务型政府的执行机构是国家公益项目的受托人，包括受托责任、项目外包和购买服务的权力及监督责任，这是政府改革创新的产物。
战略目标。社保机构能力建设不是分散的技术改造，而是综合性政府改革。
近期（2008—2020年）：加速完善信息系统建设。统一完善和分步发展社会保障的金保工程。统一数据标准和技术标准，促进互联网和数据共享，开发社保银行（商业银行内的社保服务系统），运行社会保险“一卡通”。为其后发展奠定基础。
同时，社保经办机构加速整合，在提高统筹层次的基础上建设城乡一体化社保服务体系。
远期（2020年前后）：覆盖全民的社会保障体系逐渐完善，大社保管理体制（相关部门联席会议制）和公共服务网（集中派送机制）会应运而生，社会保险经办机构此时应成为公共服务型政府的标杆。
战略措施和政策建议
树立服务理念，建服务型政府窗口。服务理念是公共服务软环境建设的核心，要从机构设置、操作流程、管理模式等多方面体现出来。具有服务理念的人是关键因素，只有将服务理念深深植根于思想意识之中，才能形成良好的服务方式和服务态度。
依法进行能力建设。法制建设即依法办事，法治即公众参与的“同治”。社保机构能力建设应当与国家社会保险立法相结合，依法明确社保机构的地位、职责和组织体制，使社保机构在我国《社会保险法》颁布实施之时，以新形象出现在公众面前。
预算体制创新。社保机构预算应当区分人工费预算、行政费预算和系统建设与维护费预算，由此构成社会保险经办机构能力建设的资金支持。此外，依法建立个性化收费服务制度。
管理体制创新。社会保险管理体制坚持以政府为主导原则，建立政事分开的管理体制，利用社会力量和市场竞争机制推动社保服务项目外包，建立以社保机构为主、定点服务机构为辅、社区服务中心为平台的社会化管理与服务体制。
运营机制创新战略。围绕社会保险信息流和资金流的归集、管理和交换做好3件事，服务窗口越低越好、基金统筹层次越高越好、数据中心越大越好（见图1），即三级效能运营机制。第一，在社区完善个人公共信息归集管理、审核缴费和个人账户管理的服务窗口。第二，建立收支分离的统筹基金，提高统筹层次；同时，借鉴银行经验完善前台风险控制制度，借鉴基金公司经验完善后台风险控制度，有效控制内部风险和外部风险。第三，建立国家管理信息和交换数据的中央平台。
社保机构将改变官僚制科层模式，参考金融等服务行业扁平型的组织结构，按照社会保险业务流程设置岗位和配备人员，辅之以电话中心和理财咨询室等，形成对外服务能力最大化的组织格局。
在国家建立大社保联席会议制和社会服务网（公共服务派送机制）以后，社会保险运营机制应当以国家社会保障信息中心为核心平台，以省市级统筹基金为支柱，以个人账户管理为基础，成为政府公共服务的标杆。
组织管理创新战略。三元组织战略和制度设计。欲走出编制约束困境，需要借鉴公司组织经验，在岗位、人员、编制、薪酬、人工预算等环节保持弹性（见图2）。
图1 社会保险运营机制的组织结构和服务流程图
图2 三元组织结构
岗位弹性即设计3类岗位，包括公务管理岗位（对公共服务目标负责）、公用技术岗位（对公共服务质量负责）和公共服务岗位（对公共服务绩效负责）。
人员弹性即将社保组织机构工作人员分为3部分，包括公务管理人员（派任）；公用技术人员（聘任）；社保服务人员（聘用合同制）。
编制弹性即人员分类编制管理。首先，公务员和高级技术人员实行国家编制管理，2020年这两类人工总需求是16.8万，减去目前在编的13万人员，增量是3.8万。可将现有13万在编人员全部转为公务管理岗位，通过培训提高他们的工作绩效。在新增编制中，注重配备核心技术人员。其次，社保服务人员实行用人单位自主编制管理，由用人单位根据需要进行人员配置，不进入政府机构编制规划。
薪酬弹性即人员分类薪酬管理。对公务管理人员实行公务员薪酬制度，对公用技术人员实行借鉴市场价格的高级技术主管薪酬制度，对社保服务人员实行同等市场价格的业务人员薪酬制度。
人工预算弹性，鉴于社保机构长期以来在财政预算方面的症结，需要吸收公司组织弹性优势，人工费用预算可以分两部分进行。首先，对公务管理人员（公务员）和公用技术人员按照批准的编制进行固定的人工费用年预算；其次，对社保服务人员根据当期人头绩效指标（每个服务员与接受服务对象的比例）进行一揽子预算，每3年调整一次。在一揽子预算的财政支付资金内，由经办机构自主决定合同期限、用人数量、绩效考评和薪酬制度，鼓励经办机构合理配置人员，在保障服务质量的同时提高公共服务人员的待遇水平。
保持财务预算弹性可以有力支持上述岗位弹性和人员弹性的措施，最终形成社保机构的两个优势：一是避免政府规模过度扩张，二是促进社保机构责任制建设和绩效管理。
三元责任制。公务管理人员对工作（公共服务）目标负责，要明确责任和任务；技术人员对项目和设备负责，即网络建设、应用与维护；服务人员直接对服务对象负责，以客户的满意度为标准。为此需要建立三元培训计划和相应的人事管理制度。建立公务管理人员管理手册和培训计划，公用技术人员技术管理手册和培训计划，社保服务人员服务手册和培训计划，以及与之相适应的评估标准、绩效考核办法和薪酬补偿制度。
能力建设指标。根据社会保险工作特点建立能力建设指标，（1）人头比，即每个公共服务人员与受益人数的比例，一般为1∶5000；（2）人次比，即每个公共服务人员与受益人次的比例；（3）人均业务量比，即每个公共服务人员在限定时间里处理的信息量或者工作件数；（4）人均资金量比，即每个公共服务员与年度处理社会保险资金量的比例，包括保费收缴和待遇支付；（5）单位资金运营成本。