1953年反“分散主义”问题初探，本文主要内容关键词为：分散主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K27 文献标识码：A 文章编号：0559-8095(2001)04-0048-09
一
所谓“分散主义”，原本是指中央与地方的关系，即地方分散和削弱中央统一领导、各自为政、地方主义等错误倾向。中共建立全国政权前夕，曾在党内、军内进行过一次坚决反对“分散主义”的斗争。1948年上半年，解放战争已转入战略反攻，新形势迫切要求中共实行高度的集中统一。但是，在长期战争中，各根据地因受敌人的包围、封锁，被分割成许多分散的独立单位，所面临的敌情和政治经济条件不同，因此长期以来中央给各根据地较多的自主权。这就在客观上造成两方面结果：一方面，各根据地得以在艰苦复杂的情况下充分发挥各自的积极性与创造性，发展壮大；另一方面，也在党和军队内形成较严重的分散主义和地方主义。1945年中共“七大”召开，完成了全党政治上、思想上、组织上空前的统一，中央权威得到加强，为消除分散主义、地方主义提供了条件。随着战略反攻的开始，以往过于放权地方的方针已不适应新形势的需要，加强中央集中统一领导，成了关系革命成败的重大问题。
毛泽东在党内明确提出这一问题，较早见于1948年4月给许世友的电报。电文指出：“中国新的革命高潮的到来，我党已经处在夺取全国政权的道路上，这一形势要求我们全党全军，首先在一切政治上的政策及策略方面，在军事上的战略及重大战役方面的完全统一，经济上及政府行政上在几个大的区域内统一，然后按照革命形势的发展进一步地考虑在军队的编制和供应上，在战役行动的互相配合上，以及在经济上在行政上（那时须建立中央政府），作更大的统一。总之革命形势要求我党缩小（不是废除）各地方各兵团的自治权，将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央，而在各地区各部分则统一于受中央委托的领导机关。”[1](P101)毛泽东的战略意图是：一、欲夺取全国胜利，必须先集中权力于中央；二、为了达到这一目的，又须首先在全国“几大区域内”完成政治、军事、经济和行政上的统一；三、在以上前提下，中央再考虑授权于中央委托的各中央局，对全国各地分区域进行直接领导。
根据以上方针，中共中央在1948年夏至1949年初采取了以下措施：
一、首先完成几大区域内党和军队的统一。抗战胜利前后，中央已在西北、东北和华东几个大区分别建立了统一的中央局。1948年5月，又合并晋鲁豫和晋察冀两解放区，合并两区党、军系统，组成华北局和华北军区。另建中原解放区，成立中原局和中原军区。[1](P121)各中央局的建立，标志着这几大区域党的统一工作基本完成。11月1日，又划全国为西北、东北、华东、华北和中原五大军区，与各中央局同级并受其领导。[1](P382)军队统一工作也基本完成。
二、严格执行请示报告制度。7月26日，毛泽东发出党内指示，命令各中央局、分局、前委“彻底消灭事前不请示，事后不报告的不正确态度，彻底纠正存在着的某些严重的无纪律无政府状态。”[2](P327)8月14日，毛泽东又批评军内对于重大事项，“事前既不请示，事后又不报告，仍然将自己所指挥的野战兵团或军区机关部队看成好像一个独立国，对于中央发动党内反对这种无纪律状态的危险倾向，仍然没有认真检讨和反省。”毛泽东指示各兵团及军区负责人：“在战争第三年内，我们将要求你们严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令。”[2](P335)次日，他批评林彪，指出林在中央规定请示报告制度六个月以来，仍未向中央作出综合报告。[2](P853)8月28日，毛泽东在中央关于请示报告制度的指示中加写了一段话，要求各地党报不得在宣传中将各中央局、分局、军委分会、前委会与中央并列：“各中央局、分局、军委分会及前委会在发出自己的决议、指示、命令和训令时，亦必须注意到此点，不得将自己和中央相并列，甚或向党内军内将自己造成高于中央的影响。”[2](P339)
三、具体划定中央与地方权限。9月，中共中央召开政治局会议，规定下述权力完全收归中央：
（一）决定并公布党的对内对外总政策方针，及全国性的各种具体政策方针。其中包括：军队建设、作战及军事政策；土地政策；经济政策及工运政策；国家和政权政策；文化教育政策；司法政策；俘虏政策；对国民党政府机关、经济机关、官办企业的处理方针；对反动党团和特务机关的处理方针。
（二）决定并公布全国解放区党政军及民运工作、少数民族及华侨工作及国际活动的基本方针和任务。
（三）各解放区党政军组织系统的建立。
（四）有关统一施行的各种重要条例法规的决定。如：各级人民代表会议及各级政府的组织法规；劳动、刑事、民事、土地、征税法规；婚姻、政治工作、军队等级制度、党委会工作条例。
（五）涉及两区及两区以上的事务。
将绝大部分权力集中于中央后，地方须事先请示中央经批准才能公布和执行的决定权仅有：各解放区全年工作任务；代表会议；重要干部会议；全区人民代表大会所采取的方针。[1](P344)这些严格的集权措施，为中共集中全力夺取战争胜利、建立全国政权奠定了基础。
集权目的基本达到后，1949年开始，中共又根据解放战争形势的发展和要求，考虑是否在经济等工作中向地方授权问题。
1949年1月6日，中共召开有各大区负责人参加的政治局扩大会议，确定本年内必须召开新政协，成立中央政府。新中国成立在即，中共将面临建国后经济恢复等一系列艰巨任务，在中央加强集中领导后应否授权地方，中央与地方权力如何划分，是会议重要议题之一。周恩来明确主张应向地方放权，主张集权与分权要适当，认为在过渡时期，不要做得太急。他还就经济工作中具体划分中央与地方权力问题提出：预决算大体统一规定，各区提来，中央审核；银行发行权要统一，以便统一管理军费、供应和统一物价；兵工厂统一计划统一分配；军需生产统一计划，分担任务；铁路提前集权，由中央管。至于出口贸易，只统一计划，业务由各区分担；各区之间的相互贸易，中央不过问。[3](P741)刘少奇也同意适当分权，提出：关于生产和经营的统一问题，由于中国太大，中央着重于统一规划，统一领导，要由地方来管理和经营；有些可能统一经营的，管理也要由地方去做。
3月5日，中共召开七届二中全会。周恩来进一步就集权与分权问题做了系统发言，明确提出“中国区域性客观存在”和“地区分权”的观点，指出：现在我们正处于从根本上打倒国民党走向完全打倒国民党的过渡时期，正在由分散到统一。这不是几个月而是要几年才能走完的。过渡时期是特点，我们要抓住这一特点，不然会犯错误。由于地区的不平衡，因而又产生了区域性的问题，分权的问题。中国不是联邦，但是带区域性的。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。根据过渡时期的特点，统一的方针是：在分区经营的基础之上，有步骤有重点地走向统一。[3](P744)会后，刘少奇也对民主党派负责人谈到：中国地方很大，很多事有地方性，需要分别处理，如果不可能或者不需要统一的硬统在一起，事情就会搞糟。[4](P213)
七届二中全会采纳了周恩来等人的意见，3月20日，中共中央发出文件，正式提出“在中央领导之下的区域制”方针，强调在经济和后勤工作中必须授权地方，分区经营。文件指出：“在走向全国胜利的过渡时期中，由于中国地方广大，经济落后，农业与手工业尚占百分之九十左右，近代工业仅占百分之十左右，又由于革命发展的不平衡，战区与非战区，新区与老区，解放区与国民党统治区有很大的区别，而中心环节是人民解放军不久即会将战争引向长江以南，但尚须两年至三年时间，才能占领全中国。因此，在中央领导之下的区域制，在相当长时期内仍然成为必要。关于财政经济工作及后方勤务工作的统一问题，应该是在分区经营的基础之上，在可能与必须的条件下，有重点地、有步聚地走向统一。对于新区的领导机关，应该给予较大的机动权。”文件对中央与地方经济工作的权限作了分工，对各地区货币发行权限、财政收支的审核、各种税收管理、对外贸易、国内贸易、工业、交通、邮电、兵工生产等问题，都作了具体规定。”[1](P609)“中央领导下的区域制”，为不久建立大行政区打下基础。
1949年8月27日，新政协筹备会召开第四次常委会。毛泽东就中央集权与地方分权的问题作了说明，指出：历来的中央集权地方分权问题，只有我们能解释。对于必须集中的尽量集中，必须抓紧的要抓紧，例如对司徒雷登的外交问题。有人说我们只管政策不管事务。事务是管不胜管，而政策问题是关系几十万、几百万人民的政治经济生活的。我们是抓紧大的人事、大的政策。我们要有些集中有些不集中才能搞好，所以有些地方要给地方以监督之权。鉴于蒋介石集权，我们是又集中又不集中，需要集中的则要集中。[2](P559)毛泽东在此对集权与分权的原则界定是：大的政策和人事，以及重要事务如外交等权力，必须集中由中央领导，不可分权。可以看出，毛泽东所说“有些地方要给地方以监督之权”，其实并非要完全放权地方，而是指应设立如大行政区一类中央对地方的监督机构。可见他在集权与分权问题上，仍侧重于“必须集中的尽量集中，必须抓紧的要抓紧”，这与周恩来、刘少奇强调“中央必须授权地方”，对地方“应该给予较大的机动权”等分权主张，一开始便存在微妙差别。
以上是中共反“分散主义”的由来。新中国建立后，毛泽东再次发动反“分散主义”运动，是因为他认为中央人民政府工作中出现了脱离党中央领导的错误倾向。
二
1953年反“分散主义”以前，毛泽东已两次对政府工作表示不满。1950年8月7日，他给政务院总理周恩来的批示中提出：“政务院所属各部门每次召开会议决定政策方针，都应如中财委所属某些部门一样，做出总结报告，呈报我及中央书记处看过，经同意后，除用政务院、各委或各部自己名义公告执行外，有些须用内部电报通知各地。”“过去有些部门这样做了，有些部门尚未这样做，请周通知所属一律照办。军委所属各部亦然。”[6](P460)9月13日，毛泽东再次批示周恩来：“政法系统各部门，除李维汉管的民族事务委员会与中央有接触外，其余各部门，一年之久，干了些什么事，推行的是些什么方针政策，谁也不知道，是何原因，请查询。中央财委所属各部门，经过中财委向中央反映，有些是慢一些，但大体是好的；也有若干部门，例如重工业部、燃料、农、林、水利等还没有反映。文教委系统状况，略同于中财委。以上情况，请作一总检查，并加督促。”[6](P513)
可见，毛泽东因政务院较长时间未及时请示汇报，认为政府工作脱离党的领导，存在“分散主义”。这种情况的发生，反映出政府初建时，在政府体制方面确存在不完善之处。
中央人民政府的历史可分成两大时期，其中1949-1954年是其初建阶段。（注：这一时期因尚未召开全国人民代表大会，以《共同纲领》为临时宪法，史称“共同纲领时期”。）此时的政府与以后历届政府在体制上的最大不同，是实行“议行合一”制。
1954年第一届全国人民代表大会召开以后，一直采取国家最高立法权与行政权分离的体制，即以“全国人民代表大会”为国家最高权力机关，而以“中央人民政府”为国家最高行政机关。但是，中央人民政府初建时则采取“议行合一”体制，即中央人民政府不但是国家最高行政机关，而且是国家最高权力机关。其基本架构为：以中央人民政府委员会进行立法，并通过其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署分掌国家最高行政、军事、司法、检察各项职权。“议行合一”体制下的中央人民政府，与1954年后历届中央政府在组织职能上，存在重要区别：
一、1954年全国人民代表大会召开后，国务院为国家最高行政机关。[7](P520)而在“议行合一”的政府体制中，政务院仅是中央人民政府整个组织系统中的一个组成部分，职能是“国家政务的最高执行机关”，[1](P717)本身并不能构成中央政府。按《中央人民政府组织法》规定，共同纲领时期的国家最高行政机关，是中央人民政府而不是政务院。政务院须向中央人民政府委员会及其主席负责和报告工作，并接受中央人民政府主席在行政上的直接领导。这与后来国务院本身即中央人民政府与中华人民共和国主席的关系，完全不同。（注：董必武虽在第一届政协全体会议上谈政务院时，确曾用过“最高行政机关”的用语，但其原意是指政务院为中央人民政府委员会下属的最高行政机关，并非讲政务院是国家最高行政机关，（见《中华人民共和国中央人民政府组织法草拟经过及其基本内容》，《董必武选集》，人民出版社1985年3月版，第247页。）不应以此作为把政务院当成“国家最高行政机关”的依据。）
二、在“议行合一”体制中，“中央人民政府主席”一职与1954年后所设“国家主席”性质不同。前者不是国家元首，但实权实职，权力集中，后者则是虚位制的国家元首。毛泽东当初在审定《共同纲领草案》时特加入一条重要规定：“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”[1](P731)中央人民政府主席作为国家最高权力与行政机关的领导人，理应对政府各部门进行直接和经常领导。政务院总理周恩来明确指出：“根据我们民主集中制的原则，在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，它是经民主方式产生的，而对工作的经常领导，又是集中在由民主方式产生出来的主席身上。主席下面的组织，首先是政务院，其他还有人民革命军事委员会，最高人民法院和最高人民检察署。”[8](P142)
三、“议行合一”的中央人民政府不采用内阁负责制，这一点同样与全国人民代表大会召开后建立的政府体制不同。全国人民代表大会召开以后，国家最高行政机关是国务院，国务院总理即国家最高行政首脑。而在“议行合一”的政府体制中，国家最高行政机关却并非政务院而是中央人民政府，中央人民政府主席为国家最高行政首脑，政务院须接受中央人民政府主席的直接和经常领导。这就决定了政务院与政府各部门的关系，与后来国务院与政府各部门的关系略有不同。1954年《中华人民共和国宪法》明确规定国务院与政府各部委的关系是：“国务院统一领导各部和各委员会的工作。”[7](P717)但是，1949年《中央人民政府组织法》的有关规定中，却对政务院与所属政府各部门的关系不提领导，只确定为：“联系、统一并指导各委、部、会、院、署、行及所属其他机关的相互关系、内部组织和一般工作。”[1](P717)
因此，《中央人民政府组织法》的基本原则，是根据民主集中制加强中央人民政府主席对政府工作的直接和经常领导。但是，政府初创时因体制上不完善，在实际运作中却未能保证这一基本原则的实行。1949-1952年期间。政务院作为中央人民政府的核心机构，地位异常重要。
第一，政务院实际拥有领导“最高人民法院”和“最高人民检察署”的职权。在中央人民政府组织系统中，政务院本与最高人民法院、最高人民检察署地位平行，都是中央人民政府的重要组成部分。但是，在政府实际运转中，却以政务院所属的“政法委”来指导和联系最高人民法院和最高人民检察署的工作。[9](P348)
第二，政务院实际拥有领导各大行政区的职权。中央人民政府初建时，将全国划分为华东、东北、中南、西北、西南大行政区，分别设立大行政区“人民政府”或“军政委员会”，它们既是地方最高一级政权机关，同时又是政务院领导地方政府的代表机关。大行政区人民政府或军政委员会分别由政务院提请中央人民政府委员会任命组成，大区人民政府或军政委员会对于主管范围内的重要工作，须于处理后报告政务院，对于有全国影响的工作，须事先向政务院请示，事后报告。[10](P144)
第三，政务院在领导国家政务方面事权专一，通过所属三个“指导委员会”，即“财政经济委员会”（简称“中财委”）、“文化教育委员会”（简称“文教委”）和“政治法律委员会”（简称“政法委”），对政府34个部门进行直接领导。“指导委员会”主任分别由政务院副总理担任，分工如下：
1.政法委指导5个部门：内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会；
2.中财委指导15个部门：财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行、海关总署；
3.文教委指导6个部门：文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署、出版总署；
另外，外交部、华侨事务委员会和情报总署直属政务院，由政务院总理直接领导。
第四，1949-1952年期间，“政务院总党组干事会”是中央人民政府内党的最高一级组织。这时政府中党的领导系统共分为三个层次：一、政务院及其所属的各委、部、会、院、署、行等机关分别组成的党组，称“党组小组”；二、各指导委员会及其所属的部、会、院、署、行等联合组成党组，为分党组，称“分党组干事会”；三、政务院及其所属的各委、部、会、院、署、行等联合组成党组，为总党组，称“政务院总党组干事会”。[5](P21)
“政务院总党组干事会”作为中央人民政府内党的最高领导机构，中共中央对政府的领导，主要通过这一级组织进行。“总党组干事会”共由11人组成，即周恩来、董必武、陈云、罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李维汉、齐燕铭。周恩来任党组总干事会书记，董必武、陈云分别担任第一、第二副书记。可见，“总党组干事会”期间，中央人民政府内党的最高领导机构，也由政务院及所属委、部的主要领导人组成。
“政务院总党组干事会”时期是政务院职权最重时期。此时的中央人民政府实际运作依靠两大机构进行：以人民革命军事委员会领导军事；政务院则领导除军事以外的一切国家政务。中央人民政府主席对政府的直接领导，反而无法在实际运作中得到保证，这就促使毛泽东认为政府工作存在“分散主义”。
除体制方面的深层原因外，毛泽东对政府工作的两个批示，也揭示了当时中共领导人在党政关系问题上的不同认识。
共同纲领时期的中央人民政府，是中共领导的民主联合政府。政府各部门都有许多党外人士，并有15个部门由党外人士担任主要行政领导。在这种情况下，周恩来作为中央人民政府党的最高领导人，主张政府工作必须坚持党政分开，他在“政务院总党组干事会”成立时确定的原则是：党组工作不要在形式上管得那么多，行政上的事还是经行政机构去办。“政务院总党组干事会”也规定：政务院机构中的党组会议不要代替行政会议；要健全政务院各部门的行政会议制度、办公制度和汇报制度，要保有一定的必要的形式，不可党内外不分，要使党外负责人加强责任感，在其职权范围内敢于做主，等等。[5](P28)1950年4月13日，周恩来又就党政关系问题指出：我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。由于过去长期处于战争环境之中，我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。他指出：党、政有联系也有区别。党的方针、政策要实施，必须通过政府。党不能向群众发命令。[11](P166)
当时，政务院副总理兼政务院总党组干事会第一副书记董必武，在坚持党政分开的观点上态度更明确。就在毛泽东批示对政务院，特别是董必武主持的“政法委”不满后，董仍公开坚持：“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因为领导政权机关而取消党本身组织的职能。”他主张：“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关去工作。”[9](P395)1950年10月18日，董必武还就县、乡政权建设写信给华东局第一书记饶漱石，明确提出“党直接做政权机关的工作是不好的。”[9](P398)11月，他在“政法委”召开的会议上再次坚持：“党是领导政府机关的，是经过在政权机关中的党员来贯彻执行党的方针政策的。但并不是直接指挥国家政权。”[9](P399)
毛泽东在党政关系问题上，一开始曾公开支持董必武的主张。在董必武写信给饶漱石提出“党直接做政权机关的工作是不好的”之后，同年12月4日，毛泽东给董必武的信中明确表示：“我认为你给饶漱石同志的信的内容是正确的，可以抄华东以外各中央局负责同志一阅，促其注意这件事。”并且在信中注明：“可以连同你此信和我答复你的几句话，一起抄发。”[12](P540)然而不久毛泽东显然改变了看法，认为政府工作必须在党中央直接领导下，党作决定，政府执行，否则就是脱离党的领导，是“分散主义”。这个思想，毛泽东后来在1953年召开的全国财经工作会议上作了明确论述：
“集中与分散是经常矛盾的。进城以来，分散主义有发展。为了解决这个矛盾，一切主要的和重要的问题，都要先由党委讨论决定，再由政府执行。比如，在天安门建立人民英雄纪念碑，拆除北京城墙这些大问题，就是经中央决定，由政府执行的。次要的问题，可以由政府部门的党组去办，一切问题都由中央包下来就不行。”[13](P95)
因此，当初政务院主要领导坚持政府工作应党政分开的认识和作法，也是毛泽东认为政府中分散主义有发展的重要原因。
三
毛泽东发动反“分散主义”以前，已对中央人民政府党政机构分别作了初步调整。
1952年6月20日，毛泽东致信斯大林，提出“我们拟参考联共（布）中央的经验加强我们党的中央机构。”同日，中共中央通报驻苏大使张闻天：为加强党和政府的中央机构，“中央拟将各中央局书记及其一些干部调到中央工作，并拟参考联共中央的经验来建立党中央的机构。”[12](P474)不久，刘少奇转发关于加强党中央办事机构的意见，计划于次年初将各中央局书记抽调回京，以加强中央领导，毛泽东批示可行。[14](P507)8月7日，中央人民政府委员会召开第17次会议，任命西南军政委员会副主席邓小平为政务院副总理、西北军政委员会副主席习仲勋为政务院文教委副主任。数月后，华东军政委员会主席饶漱石、东北人民政府主席高岗、中南军政委员会副主席邓子恢等大行政区领导人相继调京。
中央人民政府的调整最先从党的领导系统入手。1952年8月，“政务院总党组干事会”进行改组，更名为“中央人民政府党组干事会”，直属于中共中央政治局及书记处领导。“中央人民政府党组干事会”成员除保留原“政务院总党组干事会”11人外，又增加了邓小平等14人，他们是：周恩来，董必武、陈云、罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李维汉、齐燕铭，邓小平、林伯渠、彭真、李富春、曾山、贾拓夫、习仲勋、钱俊瑞、王稼祥、安子文、吴溉之、李六如、廖鲁言、刘澜涛。周恩来任“中央人民政府党组干事会”书记。陈云、邓小平分任第一、第二书记；李维汉任秘书长；齐燕铭、廖鲁言分任第一、第二副秘书长。此次调整后，原“政务院总党组总干事会”被“中央人民政府党组干事会”所取代，干事会成员多为新领导人，周恩来虽仍为中央人民政府党的系统最高领导人，但原“政务院总党组干事会”第一副书记董必武，却不再担任新一届干事会领导职务。另外在1950年1月周恩来出国访问时，由董必武代理政务院总理，[9](P358)而此后周恩来再次出访，则改由邓小平代理总理职务。
随着中央人民政府党的领导系统进行调整，政府行政机构与职能也发生变化。同年11月，中央人民政府委员会召开第19次会议，决定：
一、将东北、华北、华东、中南、西南、西北6个行政区人民政府或军政委员会，一律改为“中央人民政府行政委员会”。（注：此前，1952年4月中央人民政府华北事务部已改为华北行政委员会。）新设各“中央人民政府行政委员会”，与以前各大行政区“人民政府”和“军政委员”性质不同。“行政委员会”只作为中央人民政府的派出机构，不是地方政府；而过去的大区“人民政府”和“军政委员会”，既是地方最高一级政权机构，又是政务院领导地方政府的代表机关。因此，“中央人民政府行政委员会”的设立，实际取代了政务院原来领导地方政府的职权。
二、增设“国家计划委员会”。[15](P62)这个机构建立后，在领导国民经济一些重要方面代替政务院，故有“经济内阁”之称。
中央人民政府进行了以上调整后，根本问题并未解决。“中央人民政府党组干事会”虽取代“政务院总党组干事会”，实际只在人员方面进行改组，规模扩大，体制上并未改变。“党组干事会”这级组织仍是中央人民政府党的最高领导机构。为确保从体制上加强对政府各部门工作的直接领导，毛泽东于三个月后发动了反“分散主义”运动。
反“分散主义”是从“新三反”开始的。1952年11月17日，山东分局第二书记向明给中共中央一份关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的意见的报告，报告在列举山东省区、乡的官僚主义、命令主义、违法乱纪的严重情况后指出：事实证明，官僚主义作风，是滋长干部强迫命令、违法乱纪的温床；反对官僚主义，是纠正干部强迫命令、违法乱纪的关键。应结合当前的中心任务和整党工作，对它们坚决地开展斗争。报告还提出：关于领导责任和领导方法，要求各级领导机关给下面布置工作，必须同时不厌其详地交代政策、交代办法；必须有布置，有检查，有指导；每次工作总结均应总结干部作风，等等。
毛泽东看到向明的报告后，于1953年1月5日以中共中央名义发出指示，号召各级党委和政府大规模开展反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的“新三反”。[16](P8)但稍后给刘少奇等人的批示中，却针对向明的报告指明：“关于领导责任和领导方法问题——领导的集中或分散的问题，在山东表现得颇严重，在向明这个报告中算是解决了。此问题，不但在山东有，在各地也是有的，在中央也是有的。”[16](P17)可见毛泽东的真正意图，是在基层开展反官僚主义、反命令主义、反违法乱纪的同时，重点解决中央人民政府工作中“集中与分散问题”。
中共发出《中央关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》后，13日，毛泽东明确指示要在“新三反”中检查和改进政府工作，指出：“政府大多数部门的主要缺点是缺乏思想和政治领导，有些部门达到了惊人的程度。这种情况必须改变。中央将在今年对各部逐一加以检讨。”[16](P58)2月15日至2月26日，毛泽东外出视察，回京后即于28日指示：将“新三反”的重点放在中央人民政府和军委各部门，下令：“必须尽速召开会议，发动批评和自我批评，深刻揭发领导方面的官僚主义，并规定改正的具体办法。中央认为在很多部门中极端缺乏思想领导和政治领导的状况是完全不能容忍的。”要求“各部门检讨的结果须报告中央。”[16](P69)至此，“新三反”从克服政府工作中的官僚主义、命令主义和违法乱纪，很快发展为检查揭发中央人民政府中“极端缺乏思想领导和政治领导的状况。”
2月21日，《人民日报》副总编辑胡绩伟写了一篇关于山东省级机关分散主义现象的报告。报告中说，在去年十二月山东分局扩大会议之前，省人民政府总的领导十分薄弱，形成各厅局各自为政的严重分散现象，很多重大指示决定，各厅可不经批准擅自发出。分局委员会本身的党委制也很不健全，同样存在严重的分散现象，分局扩大会议之后，分散现象虽有根本改变，但分局的统一领导还是不强。而这个问题不解决，开展反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的斗争，将会受到很大影响。毛泽东批示，“此件有很大教育意义。”[16](P116)“新三反”很快在中央人民政府内转为反对“分散主义”。
本来，根据毛泽东认为政府工作中存在分散主义的意见，周恩来已于2月间主持召开关于加强政府各部门向党中央请示报告的座谈会，并起草关于加强中央人民政府各部门向中央请示汇报及加强中央对于政府工作领导的决定。”[5](P285)不料这时发生了“新税制”事件，在政府各部门正开展反“分散主义”斗争时，“新税制”这类事关全局的政策性大事，政务院在公布前竟未及时向毛泽东请示报告，使他“看报始知。”[16](P27)这无疑加深了他认为政府工作存在“分散主义”的看法，促使他对中央人民政府整个系统进行根本调整。
1953年3月10日，中共中央发出关于加强中央人民政府各系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定，主要内容如下：
为了使政府工作避免脱离党中央的危险，今后政府工作一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的批准。为此规定：
一、今后政府工作一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，经中央决定批准后，始得执行。政府各部门须定期地和及时地向中央报告请示，以便取得中央经常的、直接的领导；
二、为了加强中央对于政府工作的领导，今后政府各部门的党的工作必须加强，并直接接受中央的领导。因此，现在的中央人民政府党组干事会已无存在的必要，应即撤消；
三、以后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。如属于两个部门以上而又不同隶属于一委的事项，则经由政务院负责同志向中央请示报告。如系主席直接交办的事项，应直接向主席请示报告；
今后如应向中央请示报告的事项而未向中央提出，最后经手的政府负责同志应负主要责任。政府工作中直接向中央负责的同志为：
国家计划工作：由高岗负责；
政法工作（包括公安、检察和法院工作）：由董必武、彭真、罗瑞卿负责；
财经工作：由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责；
文教工作：由习仲勋负责；
外交工作（包括对外贸易、文化联络和侨务工作）：由周恩来负责；
其他不属于上述五个范围的工作（包括监察、民族、人事工作等），由邓小平负责。[15](P67)
不久，中央人民政府内直接向中央分工负责的领导人，又作了以下调整：
国家计划工作和工业工作，由高岗、李富春、贾拓夫同志负责；
财政、金融、贸易工作，由陈云、薄一波、曾山、叶季壮同志负责；
铁路、交通、邮电工作，由邓小平同志负责；
农、林、水利、合作工作，由邓子恢同志负责；
劳动工作和工资问题，由饶漱石同志负责。[15](P180)
毛泽东作上述规定的同时，对政府行政系统也作出根本调整。即将经济工作由原来政务院统一领导，改为由五个方面的领导人分别负责，时称“五口通商”。1953年3月28日，中共中央规定：
一、中央人民政府所属的重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工业部、地质部、轻工业部和纺织工业部，划归国家计划委员会主席高岗领导：
二、中央人民政府所属的铁道部、交通部、邮电部，划归政务院副总理邓小平领导；
三、中央人民政府所属的农业部、林业部、水利部，划归财政经济委员会副主任邓子恢领导；
四、中央人民政府所属的劳动部，划归国家计划委员会委员饶漱石领导；
五、中央人民政府所属的财政部、粮食部、商业部、对外贸易部和人民银行，仍属财政经济委员会主任陈云领导。在陈云同志休养期间，由薄一波同志代理。[15](P180)
四
反“分散主义”以后，中央人民政府整个组织系统与1949年初建时相比，发生了根本变化。
首先，在政府中党的领导系统方面，过去以“总党组干事会”作为政府中党的最高领导机构的组织形式，已不复存在。中央人民政府内的党组系统变为两个层次，即“党组小组”和“分党组干事会”，毛泽东则以中共中央主席身份对各党组小组和分党组干事会进行直接领导。反“分散主义”以后，中央人民政府各委、部、院、署、行的工作，均由各党组小组直接向毛泽东汇报请示，毛泽东则亲自给予批示，确立了中共中央主席直接领导政府工作的体制。
同时，中央人民政府党的领导工作还确立了由十几位领导人直接向中共中央主席负责的体制。周恩来由过去政府党的领导系统的最高领导人，变为向毛泽东直接负责的领导人之一。而在十几位直接向毛泽东负责的领导人中，邓小平时任中共中央秘书长，1953年3月3日，毛泽东明确批示：“凡政府方面要经中央批准的事件，请小平同志多管一些。”[16](P72)周恩来的职权发生明显变化。
其次，在政府的领导经济工作方面，“五口通商”的经济管理体制确立后，中央人民政府对下属各经济部门的领导，不再通过政务院的中财委，而是分别通过政府新增设的五个方面领导人进行。五个方面领导人得设办事机构，有权召集政府有关部门的负责人开会，并将结果直接向中央人民政府主席报告。值得注意的是，周恩来不在“五口通商”领导人之内。按照新的规定，政务院对五方面领导人只起到联系和协调作用，原来事权专一、无可替代的地位和职权发生了明显变化。
政务院自中央人民政府两次机构调整后事权下降，可从下列事实中得到证明：据不完全统计，政务院在其存在的五年中，共通过和颁布的重要法令，决定一共有381项。其中从1949年到1952年，即政务院职权最大的三年中约有344项，占总数的90%。这些法令和决定包括了国家生活的各个方面，按内容可分为六大类：财经、政法、文教、监察、人事、编制。但是，自中央人民政府调整后，政务院在后二年中，所通过和颁布的法令、决定只有37项，仅占12%。[17]
收稿日期：2001-07-28
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