论行政人才结构的调整_行政管理学论文

论行政人才结构的调整_行政管理学论文

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长期以来我们往往偏重的是行政人才个体的年龄、学历、经历、能力等素质因素,而较少关注行政人才个体通过有机组合之后的整体素质及行政人才群体结构的整体功效问题。诚然,个体素质高是群体结构优化的基础,但群体优化却会产生个体简单叠加无法达到的效果,正如恩格斯所说:“许多人协作,许多力量溶合为一个总的力量,用马克思的话来说,就造成‘新的力量’,这种力量和它的一个个力量的总和有本质的区别”(注:见《马克思恩格斯选集》第3卷,第166页。)。任何事物都是结构和功能的统一体,要发挥行政人才的整体功效,提高机关的行政效能,就必须研究我国全面转型时期社会环境对调整、改善、优化行政人才结构的需求,深刻认识调整行政人才结构的重大现实意义,切实搞好行政人才结构的调整。

一 行政人才结构调整的重要意义

1.行政人才结构调整是经济结构调整的根本要求。目前世界范围内正在进行经济结构调整,中央经济工作会议已做出战略决策,把进一步推动经济结构的调整,作为保持经济持续、快速、健康发展的突破口之一。而要实现经济结构的调整,关键在人。要调整和优化经济结构,首先必须调整和优化人才结构,因为合理的人才结构是经济结构调整的必然要求和根本保障。而行政人才是“三支队伍”(行政管理人才队伍、经营管理人才队伍、专业技术人员队伍)中处于最高层次的核心队伍,因而行政人才结构的优化对经济结构的调整起着关键性的作用。

2.行政人才结构调整是政府职能转变的客观需要。目前我国社会正处于全面转型的时期,特别是社会主义市场经济体制的逐步建立,使政府职能发生重大转变,即要从微观管理为主转向宏观调控,从直接控制型转为服务监督型。这种职能转变要求政府机构重新设置,要求行政人才在知识、专业、能力素质上有较大提高,在布局、配置上做出较大调整。

3.行政人才结构调整是加强行政人才队伍建设的紧迫任务。从总体上讲,我国行政人才队伍有了很大的发展,素质有了较大的提高,但离社会主义市场经济的要求还有较大的差距。主要是行政人才年轻化、知识化、专业化程度不够,造成结构不优化;行政人才的配置不合理,造成分布失衡、结构不合理。要加强行政人才队伍建设,就必须调整行政人才结构。

4.行政人才结构调整是提高行政效率的基本条件。行政管理工作是由行政人才担任的,行政效率的高低归根到底是由行政人才决定的。因此,行政人才要全面提高自身的科学文化和业务知识水平。同时,行政单位除了根据职位说明书对行政人才个体素质有明确要求之外,还要注意科学配置行政人才,把不同专业水平和素质的行政人才合理组织起来,形成一个科学合理的整体结构。

二 行政人才群体基本结构的调整

行政人才群体基本结构指的是其性别、年龄、文化、专业等基本情况组成的结构状态。按照邓小平提出的干部队伍要实现“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求,我国行政人才基本结构已有较大的改善,并日趋合理。但也不容否认,由于公务员过渡基本上是原行政机关工作人员的全员过渡,而原行政机关工作人员的年龄、知识、专业结构都有很大的不合理性,尽管公务员制度实施以来情况有了一定改观,但尚未从根本上解决。因此,为了适应经济社会发展的需要,实现邓小平提出的干部队伍“四化”的目标,亟需对行政人才年龄、知识、专业等结构进行调整。

(一)年龄结构的调整

年龄结构调整总的要求是实现行政人才的年轻化。邓小平1981年就提出要选拔中青年干部,主要是60年代的大学毕业生,因为这些人年龄在40岁左右,是比较有专业知识的。(注:参见《邓小平文选》第二卷,第386页。)时至今日,要实现行政人才年轻化,主要应选拔80年代后的大学毕业生来充实行政干部队伍,因为这些大学毕业生是改革开放后培养出来的,有一定的专业知识,且年龄在45岁以下,富有生气,思想解放,观念较新,便于开创工作新局面。要抓住机构改革机遇,根据“定职能、定机构、定编制、定人员”的要求,做好人员分流工作。今后要严格把好公务员的进口,实行凡进必考的考试录用制度,吸收新生力量,优化人才结构;敞开出口,健全辞职辞退及离退休制度,形成良性循环机制,经过10年左右的时间进一步实现公务员队伍的年轻化。

(二)知识结构的调整

知识结构调整总的要求是知识化,要让行政人才不断提高学历层次,改善知识结构。我国行政机关人员的学历结构仍不合理,中专及以下学历的仍占43.31%,而本科及以上学历的仅占14.73%。同时,从对我国公务员的调查来看,公务员知识结构存在着三个主要缺陷:一是知识面不广。1998年对地厅级公务员的40份问卷调查表明,就所学专业来说,系统学习过两个专业以上的只有9人。由此可见,公务员大都缺乏从事行政管理工作所需的多方面的知识。二是知识老化。公务员比较系统的知识主要停留在原有“学历教育”阶段的状况,但原有的知识已相对陈旧了,难以适应新的形势,因此公务员普遍存在一个知识更新、继续教育的问题。从我们多次召开的公务员座谈会中了解到,大家普遍要求今后的干部培训要加强市场经济知识、金融知识、对外贸易知识、现代科技知识等新知识的培训。三是管理知识缺乏。就多次问卷调查反映的情况看,学过行政管理专业的只占10%左右,不少人缺乏现代管理知识、领导科学知识和法律知识。因此,他们对补充这方面的知识表现了较强烈的愿望。可见,要解决行政人才知识结构上存在的问题,则应采取以下主要措施:(1)学历层次上,除专业技术要求较强的辅助职位,可以吸收中专和大专学历人才外,主办岗位的公务员一般应具有大学本科以上学历;(2)学科结构上应多培养吸收双学士学位的复合型人才,改变单一专业结构对人才知识构成的限制;(3)要加强公务员更新知识的培训,及时补充、更新公务员知识。

(三)专业结构的调整

专业结构调整总的要求是实现公务员专业化。即凡任政府公务员者须为有专业训练的人才,且公务员应视公务处理为一种专门职业,需要一定条件与训练,并且具有改进公务的责任感和事业心。公务专业化主要原因在于:一是产业革命后社会经济关系日趋复杂,生产上的分工日趋严密,这导致政府公务日趋专门化;二是科学技术的进步,使行政业务的推行,不能不凭借管理学、心理学、社会学、统计学、领导科学、法学、经济学等学科的专门知识。美国提倡分赃制的杰克逊生前高唱的“政府官吏所任工作至为简单,凡具有普通智能者皆能胜任”的调子,已成为陈腐主张,今日美国联邦政府所用公务人员的职业分类达536种之多,专业化程度之深,于此可见一斑。而要调整公务员专业结构,就须采取以下措施:(1)讲究学为所用。凡专业不对口的公务员,可由本人提出转岗申请,由组织安排其到对口岗位;(2)遵循能位一致、人岗相适的原则。根据行政岗位的要求选人用人,多接收管理、经济、法律类专业人才,同时对专业技术要求较强的岗位,要加强在岗人员的培训进修,提高行政人员专业技能;(3)推行专家治国、专家行政的做法。多选拔一些“双高人才”即高学历、高职称的专家学者进入各级行政管理层,增强公务专业化管理能力。

三 行政人才社会分布结构的调整

人才是一种资源,人才资源的配置应发挥人才市场的基础性作用,以达到优化配置、人尽其才的目标。而我国的行政人才社会分布结构是计划经济体制下形成和发展起来的,它已与日益改革发展的形势不相适应,因此,应对行政人才社会分布结构进行调整,以便优化行政人才分布结构,使之不断趋于合理。

(一)层次分布的调整

我国共有公务员540多万人,其中中央机关48.88万人,省、自治区、直辖市46.39万人,省辖市、自治州、行署121.87万人,县(市、区)234.52万人,乡(镇)88.48万人,分别约占9.05%、8.59%、22.56%、43.42%、16.38%。这种分布结构,起因于我国高度集权的行政组织体制,使得我们的上层机关权力过分集中,管了许多不必管也管不好的具体事务,而现代行政组织管理要求克服以上状况,在行政组织体制上实行层级制与职能制、集权制与分权制的双重结合和统一,即上级政府除强化规划、协调、执法监督和服务职能外,应缩减分配指标、分配资金的工作,改变层层审批的办法,将大部分审批权限层层下放给下级政府部门,确保下级能因地制宜地发挥作用。应特别强调的是,乡镇作为一级基层政府,应强化其功能,将“七站八所”等部门管理机构逐步划归乡镇管理,以确保基层政权的建设和巩固。综上所述,行政人才在层次分布上的调整应注意几点:一是上层人才偏重于规划决策,因此,越往上层,人才的综合能力应越强,即决策、综合、协调能力越强;二是基层人才偏重执行性工作,越往下层,要求其操作技能、办事能力越强;三是“一分决策,九分执行”,越往上层,所需的人才数量越少,越往基层,所需的行政人才数量越多。

(二)区域分布的调整

经济与社会的发展,往往是不均衡的,人才的分布也不可能保持绝对均衡,它必须在保证重点基础上兼顾一般。由于全国经济、科技、社会、文化发展水平很不平衡,从东部沿海到西部内陆,形成一个经济力量由强到弱的等级分布,科技和文化水平也形成了一个由高到低的梯度,各类人才多集中在东部沿海及各省会城市。这种人才区域分布的不平衡状况,虽然有利于发挥中心城市的辐射作用,但不利于乡村及边远地区的发展。因此,根据我国区域经济协调发展的思路,顺应国家西部大开发需要,我国行政人才的区域分布要把握好这么几点:首先,应选拔一批善于决策、长于城市管理的专家型人才进入重点城市的行政领导班子,同时着力培养一批懂金融管理和对外经贸的人才充实行政管理力量,并根据城市功能分化的特点,越往大城市,行政人才分布的数量就相对越多;其次,应抓住西部开发契机,大力鼓励行政人才开发我国西部地区;第三,加强基层行政人才队伍建设,注重按法定程序吸收农技人员充实基层行政人员队伍,为农业提供产前、产中、产后服务。同时应根据农村功能融合型特点,越往偏远乡村其行政人才分布就应相对较少。

(三)部门分布的调整

我国政府职能处于以政治职能为主向管理和服务职能转变的重大转型时期,目前的政府机构改革正在逐步清理和调整现有的政府职能,即政府要强化规划、协调、控制、监督和服务等职能,加强执法监管部门和公共服务部门建设;将属于微观经济管理的职能还给企业;把生产要素分配和资源配置的职能转移给市场。按照这些指导思想,国务院机构改革后,不再保留电力、煤炭、机械、电子等15个部委,列入国务院组成部门序列的只有29个部、委、署,公务员精简了49%。值得提出的是,国务院机构改革方案还是一个过渡性方案。借鉴欧美部分发达国家政府机构设置经验,美国政府主要部门是13个,英国是17个,法国是17个,德国是18个。如果时机条件成熟,我国机构改革还将进一步深化。因此,我国公务员在部门分布上应做进一步调整,工业经济管理部门的公务员需要转体分流,分共服务部门需加强,执法监管部门需充实力量。

四 行政人才机关内部结构的优化

机关内部人才结构的调整是微观层次的调整,是对单位人才的优化组合。这种优化组合能够调动各方面行政人才的积极性,提高机关的行政效率。

(一)内部层级结构的优化

一个组织的层级从低到高是由作业层、管理层、战略层构成的,因此,组织的人才分为执行人才、管理人才、决策人才。执行人才的特点是有一定专业技能和较强的办事能力;管理人才的特点是有丰富的管理经验和管理知识,有激励艺术和协调能力;决策人才的特点是有决策经验和知识,有较强的综合能力和创新思维。这三种人才的优化结构应是:决策型领导居少数,中层管理干部适中,办事人员居多数的金字塔式结构。这种人才结构是组织办事高效、运转协调、充满生机和活力的保障。但目前机关人员的结构却是一种官多兵少的倒金字塔型结构。这种结构严重挫伤了具体办事人员的工作积极性,导致机关工作效率低下,因此,行政机关内部人才结构调整中应坚决解决“倒金字塔”问题,形成官少兵多的金字塔式结构。另外,在选人用人上应根据人岗相适的原则量才使用,注重形成行政人才最佳的结构状况。

(二)内部领导人才结构的优化

领导人才结构,对领导工作的整体功能具有决定性的作用。如果领导班子中各种成员配备合理,配合默契,相得益彰,那么会弥补领导者个体素质上的某些缺陷,产生整体优化的功能,出现"1+1>2"的功效;相反,如果领导班子成员之间由于结构不合理而产生内耗,那么,即使每个领导者素质都不错,也未必能产生良好的整体效能。因此,我们应注意领导人才结构优化问题:一是年龄结构上实行老中青合理搭配,形成梯次的年龄构成。这种结构有利于新老干部的合作交替,保持领导班子的稳定性和连续性,也有利于新干部在领导实践中锻炼成长,充分发挥老领导“传帮带”作用和中年干部承前启后的作用。二是知识专业结构上立体化,形成配套的知识专业组合,即领导集体要由掌握不同文化知识和专业知识的人才组成,并要根据行政工作性质、行政管理层次和管理方式的不同而有相应的变化。三是智能结构上合理化,即在领导集体中,既有善于决策规则、统筹全局的战略家,又有办事干练、善于执行政策指令的实干家,还要有善解人意、善于交际的活动家。四是心理结构上协调化,即领导班子内部人员能达到心理上的认同、相容和互补。总之,优化领导班子结构是摆在组织、人事部门面前的一个重要课题。当前重点应实现两个转移:一是将着重点从考虑年龄、文化知识等静态组合转移到考虑性格、气质等动态组合上来;二是在选拔领导成员时,将着重点从全面要求转移到因岗位不同而有所侧重上来。

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