在坚持和完善中发展好人大制度——解读党的十八大报告对人大制度建设的新要求，本文主要内容关键词为：人大论文,制度建设论文,制度论文,报告论文,十八大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来党的全国代表大会政治报告形成了一系列关于人大制度建设的政治原则和路径。特别是党的十八大报告集中、系统地对于人大制度建设提出新要求，这是人大历史上前所未有的。概括起来，就是“五个首次”，即在党的全国代表大会政治报告首次明确人大“四权”，首次提出人大“预算决算的审查和监督”，首次提出“提高基层人大代表比例”，首次提出人大“设立代表联络机构”，首次提出“提高专职委员比例”。在坚持和完善人大制度的法治框架下，这些政治宣示指引着“发展好”人大制度的政治方向，为换届后各级人大开创工作新局面提供了支持和保证。
首次提出人大“四权”
1980年4月，时任全国人大常委会委员长彭真在省级人大常委会负责人座谈会上谈到地方人大常委会的工作时，把地方人大的职权概括为四条：即制定、颁布地方性法规；讨论决定本地区的重大事项；人事任免；监督本级政府和法院、检察院的工作。这就是我们通常说的人大四权：立法权、监督权、决定权、任免权。现实中，人大“四权”难以平衡和协调行使，各个历史阶段总是有所偏重。
党的十一届三中全会以后，历经“文革”期间人大关门、法律靠边、政权机关被摧毁的“无法无天”大动乱后，痛定思痛，人心思治，人大制度开始逐步恢复和完善。当时人大加快立法和监督法律实施更为迫切。1982年9月，党的十二大报告提到“我们党要领导人民继续制定和完备各种法律”。此后，党代会报告多次强调人大的立法和监督权。1987年10月，党的十三大报告指出：“今后应继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法工作和法律监督。”到了1992年10月，党的十四大报告提出：“进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，更好地发挥人民代表的作用。”
此间，因为组织提名的“一府两院”领导人员存在落选现象和地方人大常委会没有通过个别厅长、局长的任命，人大的人事任免权显得有些敏感。“划圈”、“举手”、“赞成票不用动笔”成为人大行使人事任免权的程序“标签”。
2002年11月，党的十六大报告强调指出，“保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”。决定权对于没有立法权的地方人大及其常委会具有“小立法”作用，报告首次把人大“决策”与立法放在一起，是对一些地方“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的制度性纠偏。此后，20多个省级人大常委会制定了行使决定权的地方性法规。
2006年6月，胡锦涛在中央政治局集体学习中强调科学执政、民主执政、依法执政后，党的政治报告对人大依法行权履职提出新要求。2007年11月，党的十七大报告提出：“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”2012年11月，党的十八大报告提出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”。这是党的全国代表大会报告首次提出人大“四权”。
按照宪法规定，人大是国家权力机关，而立法、决定、监督、任免四权相辅相成，体现人民代表大会制度的本质特征，彰显一切权力属于人民的宪法原则。如果忽略其中任何一项职权，人大作为国家权力机关的地位和性质不能得到完整体现。目前，由于公共权力过于集中而发酵的千万、亿元级腐败现象，实际上在倒逼权力制约机制和人大行权到位。党的十八大报告明确提出人大“四权”，虽然是对人大法定职权的完整性重申，但传递着坚持、完善和发展好人大制度的政治意蕴。
首次提出“预算决算的审查和监督”
宪法和法律把审批预算报告列为各级人民代表大会的职权。但是，人大依法行使预算决算审查监督职权经历了从程序性到实质性、从秘密到公开、从不完整走向全口径的艰难历程。
长期以来，预算草案编制过于简单，“外行看不懂、内行说不清”，人代会上提交给人大代表审查的就几页预算报告，代表没有办法审。1994年3月，全国人大颁布的《预算法》规定，“地方各级政府预算由本级各部门的预算组成”。1995年，全国人大财经委在安徽召开座谈会，首次提出人大预算审查监督要由程序性向实质性转变。推行“部门预算”是这个转变的一个着力点。此后，全国人大常委会于1998年12月成立了预算工作委员会，并于1999年通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，以加强预算审查监督。2000年，全国人大选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门，作为向全国人大报送部门预算的试点。目前，中央160多个一级预算单位都已经编制了部门预算。
在人代会上，部门预算一度被标上“秘密，会后收回”字样，厚厚的预算文本掌握在代表团的团长手里面，代表要看预算案，得向团长借。到了2005年，这些秘密字样在一些省级人代会上开始被删除，部门预算逐渐允许由人大代表带走。但是，公众仍然无法知晓政府如何花钱。预算公开历程清晰地印记着公民推动、地方试验、高层决策这三方的合力。2009年10月，广州市财政局将2009年本级114个部门的预算公布上网，“为中国政府财政预算公开推开了一扇门”。2010年3月，国土资源部率先公布部门预算。此后一个月，有一个富有意味的细节，全国人大常委会通过了保守国家秘密法修订案，财政预算的基本项目不属于国家秘密。到了2011年4月，科技部在中央部委中率先公开“三公”经费。预算信息公开是公共财政的本质要求。正如全国人大财经委副主任委员吴晓灵所评价，“预算公开改革实为政治改革”。
党的十八报告要求，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，这是对人大预算监督的新要求，如何把预算口径由政府公共预算扩展到包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的“复式预算体系”中，是“发展好”人大制度的一个重要内容，也是今后人大行权履职的工作重点。尤其是国有资本经营预算的推行，决定着国企不仅依法向国家纳税交费，还要交利润，这是政府代表人民作为出资人应当获得的收益，垄断性国企长期以来享受高工资、高福利的态势将被改变。
“人大要改革，人大至少把预算当回事做”，“只有把预算审查起来才是一个务实而更有意义的人代会”。这是人们的希冀。
首次提出“设立代表联络机构”
中央一直重视加强人大代表与人民群众的联系。1987年10月，党的十三大报告指出，“要进一步密切各级人大与群众的联系，使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督”。2007年11月党的十七大报告提出，“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”。
今年3月，中国青年报社会调查中心的在线调查显示，多达74.9%的受访者表示，期待国家出台制度，要求每个代表、委员都向公众公布一个有效的联系方式。
人大代表植根于人民群众，其血脉在人民，力量在人民，联系群众是人大代表的天职，是代表法对人大代表的义务性要求。党的十八大报告中指出，要“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。与以往不同的是，这是首次提到“设立代表联络机构”。这表明党对人大代表践行群众路线、发挥人大代表主体作用的高度重视。
当前，代表联系群众与群众联系代表应当在一种常态、便捷的状态中进行，二者互动，更有利于增强代表履职的民意基础，促进社会和谐。
首次提出提高基层人大代表比例
党的十八大报告提出，“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”。这源于近年来领导干部、企业家在人大代表中比例过高，来自基层的代表人数锐减导致利益表达失衡的现状，传递着“公平正义是社会主义首要价值”的政治理念。
2007年3月，全国人大常委会副委员长盛华仁在作关于十一届全国人大代表名额和选举问题的决定草案的说明时就指出：“值得重视的是，近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。”资料显示，十届全国人大代表工人和农民的人数才551名，这551名当中仍然处在一线的工人和农民更属稀缺资源。
按照全国人大决定的精神，2008年1月，广东省、上海市、重庆市人大分别选举出胡小燕、朱雪芹、康厚明为全国人大代表。这是新中国成立以来首次出现的3位农民工身份的全国人大代表，被誉为“开启权利平衡之窗”。十一届全国人大代表中，省级政府组成部门领导干部的比例大幅下降，比第十届减少了1/3。而十二届全国人大代表中，党政领导干部占代表总数的34.88%，比上届降低了6.93%。来自一线的工人、农民代表占代表总数的13.42%，比上届提高了5.18个百分点；专业技术人员代表610名，提高了1.2个百分点。
2011年上半年至2012年底完成的全国新一轮县乡两级人大换届选举，首次实现城乡人口按相同比例选举人大代表，党政干部代表比例分别降低4.37%和2.42%，进一步优化了人大代表结构。
首次提出提高人大常委会专职委员比例
早在1982年，彭真在作修宪说明时就提出：“我们要人大常委会尽量往专职化方面发展。”1987年10月，党的十三大报告提出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。
但是，十三大报告提出的“专职化”进展缓慢，与人大制度建设、民主法治的要求有很大的差距。目前，各级地方人大常委会委员中，专职委员的比例普遍较低，与兼职委员相比，比例约为三七开。
党的十八大报告要求“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构”，首次提出“提高专职委员比例，增强依法履职能力”。这为“发展好”人大制度提出了明确要求，人大常委会委员专职比例能否过半，或者达到更高的比例？地方人大探索实践步子可以更大更快一些。
十八大报告为人大的改革和发展，特别是如何“发展好”人大制度，指出了政治方向和具体路径，蕴涵着丰富的政改信息。我们需要坚守信心，保持恭谨，坚持心力合一、务实推进，如此必将迎来人大制度的新发展。