对农民工养老保险特殊性的探讨，本文主要内容关键词为：养老保险论文,特殊性论文,农民工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
家庭联产承包责任制的实行把大量富余劳动力从农业生产中解放出来流向城镇从事非农生产，由于制度、文化、经济等因素的束缚，这一群体并没有实现从农民向产业工人的转变，而是处在亦工亦农的角色不断转化的状态，他们既不同于农民也不同于城镇职工，而是具有自身的特殊性，把这部分人纳入现有养老保险体系过程中要注意到其特殊性，不能简单将其归入农村或城镇养老保险体系。
在北京、浙江、上海、广东等省(市)的很多地方开始尝试把农民工纳入城市养老保险体制。例如北京市于2001年9月1日出台的《北京市农民工养老保险办法暂行规定》，规定用人单位自招用农民工之日起，就必须为其办理参加养老保险的手续。养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳，用人单位为每一位农民工每月缴纳的养老保险费为本市上一年职工月最低工资标准的19％，农民工本人每月缴纳的费用是本市上一年职工月工资标准的7％～8％。允许农民工更换工作后，到新工作地接续其个人养老保险金账户。若是回到农村，则将其个人账户封存，待重新就业后启用，并继续缴纳保险金；若户口所在地有农村社会保障管理机构，也可将账户随同转移回去，继续支付保险费用。此后，鉴于农民工与用人单位关系的不稳定性，北京市劳动和社会保障局又对该规定做了补充，规定在参加养老统筹的农民工与用人单位解除劳动关系时，即使没达到养老年龄(男年满60周岁，女年满50周岁)，也能一次性领取养老金，并终止其养老保险关系，今后再次参加本市养老保险社会统筹时，按新参加人员办理。
此类规定基本上是在现有城镇养老保险制度的基础上改进而来，对于农民工与城镇职工做出了基本相同的养老安排，忽略了农民工的特殊性。通过本文第二部分分析可知个人和企业共同缴费的负担最终是由农民工个人承担，农民工收入低负担重，最低工资标准27％左右的缴费额度对于农民工压力过大；其次农民工很难在满足缴费年限以后在当地养老，那么产生的必然结果就是农民工带着个人账户(或个人账户的资金)返乡因而损失掉社会统筹部分，这部分资金会在未来用于支付城镇职工养老金，农民工缴费而得不到收益显然有失公平；再次农民工退保时可以一次性领取养老金的规定实质上违背了社会保险目的，“由于消费者存在的短视行为、市场存在逆向选择性同时劳动者有长寿的风险，因此需要政府出面强制劳动者为其养老进行资金积累”，[1]如果在农民工达到养老年龄之前领取了积累资金，不能保证这部分资金就用于了养老，因而达不到国家举办养老保险的目的，只是起到了为农民工临时保管资金的作用。本文拟从农民工的自身特点出发，对如何改进农民工养老保险制度作一些探讨。
二、农民工养老保险筹资渠道应具有其特殊性
现有的城镇养老保险主要是通过个人、企业分别以个人工资和工资总额为基数按8％和20％的比例缴纳养老费筹集养老保险资金，国家则主要通过允许企业所交费用在税前列支给予政策优惠。而农民工有其自身特点，不适宜采取企业、个人共同缴费的措施筹集养老资金，因为在我国农民工数量众多，择业面窄，进而供给缺乏弹性，通过对图1的分析可以看出无论由谁缴费，最终都会由农民工自身承担，在对农民工合法权利得到有力保护之前，企业会以减少用工数量降低工资来降低损失，所以农民工养老保险筹资渠道应具有其特殊性。
附图
图1 劳动需求-工资曲线
S为劳动供给曲线，D[，1]为征费之前劳动需求曲线，均衡工资为W[，0]，假定只对企业征费，征费后需求曲线向下移动到D，均衡工资为W[，2]，W[，1]-W[，2]为所交费，其中企业承担的只是W[，1]-W[，0]部分，工人承担部分为W[，0]-W[，2]，从图中可以看出征费给工人的总体工资性损失是W[，0]CL[，2]L[，1]BW[，2]，政府征费所得是W[，1]ABW[，2]远远小于工人的损失。同时均衡就业量从L[，0]降到L[，1]，被解雇的农民工往往是技能更为低下的劳动者，很难重新就业，因此征费的成本大于收益。
如果由农民工自己来交费，所缴纳的费用只是收入的延期支付，仍然可以视为自己的收入，同时，当前农民工供给过多，供给曲线不会移动或者不会大幅度向左上方移动，假如不产生移动，那么政府征费所得就等于农民工当前收入减少的部分W[，0]CEW[，2]，同时不会使企业减少当前用工数量。
我国许多中小企业盈利能力差，如果增加企业缴纳的社保费用会扩大企业亏损面[2]，农民工所在企业大多为劳动密集型企业，企业雇用农民工就是看中其劳动力价格低，特别是我国的乡镇企业竞争优势就在于其成本低廉，强制性对企业征费会造成企业成本提高从而竞争力被削弱以至于产生亏损的可能性。若企业垮了更无从谈及为农民工养老积累资金，因为积累的源泉部分消失了。同时用工数量的不同征费基数也就不同，用工数量多的企业缴的多而资本密集型利润高的企业缴费少，这样会产生对企业征费的不公平，因此以企业利润为基数筹集养老金更为合理[3]。所以，对于农民工就业数量多的企业不适宜以工资总额为缴费基数，以利润为基数更为合理，比如采取征收养老附加税的形式达到企业供款目的。
当前政府对养老资金筹集的贡献体现在政策优惠上，采取的是间接补贴。如果上述意见可行，企业所缴纳养老费用不需要在税前列支，从而又增加了政府的税收收入，这部分收入可以采用直接补贴的形式补充到农民工养老基金里。综上所述我们可以在如何为农民工筹集养老金的问题上得到如下结论：
在征费问题上不适宜对企业、个人同时征费，而是分别向农民工和企业征费，农民工个人应当成为个人账户唯一征费对象，企业则以利润为基数交纳“养老附加税”(笔者假定的税种)。
在农民工个人形成积累的基础上，政府应当从间接补贴转变成为直接补贴，即用企业缴纳的养老附加税对农民工的养老基金进行补充。
三、征费额度和积累形式要有别于城镇职工
(一)农民工收入低负担重不具有城市工人相同的缴费能力
根据有关调查显示，农民工月净收入在201～300元和301～400元的所占比重最高，分别为28.0％和25.8％，其次是401～500元的，占17.4％，200元及以下的民工占12.5％，而月净收入在501～600元和600元以上的分别为5.9％和10.1％。收入最高的是个体工商户，月平均收入1 045元，收入最低的是在私营企业打工的民工，月平均收入为329元，平均来说城镇职工的工资相当于农民工的2～3倍。
另一方面由于计划生育政策的施行和实行土地的家庭联产承包责任制，农村传统的大家庭向核心家庭转变，逐渐成为“4-2-1”结构，即四位老人，两个劳动者和一个孩子[4]。农村劳动者要以微薄的收入上养父母下抚幼子，可谓负担沉重，可以通过城乡各种抚养比之间的比较看出农村劳动者的负担要重于城镇劳动者。曾毅(2001年)[5]在《中国人口分析》中结合青壮年农村劳动人口的跨地区转移趋势，得出2000年与2020年城镇和农村各种抚养比如下表：
中国2000、2020年老年抚养比、少儿抚养比、总抚养比及加权抚养比
抚养比 2000年2020年
城镇 农村城镇 农村
老年抚养比a
0.10 0.120.14 0.22
少儿抚养比b
0.36 0.420.24 0.29
总抚养比c 0.46 0.540.38 0.51
加权抚养比d
0.28 0.330.26 0.37
其中，a=65岁以上人口/15～64岁以上人口，b=0～14岁人口/15～64岁以上人口，
c=a+b，d=a+(1/2)b
数据来源：曾毅《中国人口分析》，北京大学出版社。
因为有学者认为我国抚养老人所花费的费用是少儿的两倍，所以加权抚养比是把少儿看成半个老人来衡量劳动者的负担。
2000年农村的总抚养比高出城镇8个百分点，到2020年则扩大到13个百分点，可见农村劳动者的负担要高于城镇；同时城镇劳动者基本上被现行养老制度覆盖即工作一代个人为其上辈养老的压力较小，而农村仍以家庭和土地保障为主，上一代养老的压力基本上落在了当代劳动者个人肩上，相对来说进一步提高了农村劳动者的负担。收入低负担重决定农民工缴费能力低于城市职工。
(二)农民工养老资金不适宜进入个人和社会统筹两个账户进行积累
受社会经济发展的制约，农村人口向城镇的大规模转移、定居，还将是一个较长的过程，这就意味着在一定时期内，农民进城务工就业还将具有很大的流动性。不仅反映在务工期间，在不同就业地区之间的流动，也反映在返回原籍的流动。在对广大打工者的调查中，70％左右的打工者认为，他们最终都要回到老家的，人们毕竟有一种归宿感。现在享受城镇养老保障的条件是缴费期限满15年，对于绝大多数农民工来说是无法满足的，所以许多农民工不能满足缴费期限返乡时退保，损失掉了社会统筹部分资金，无形中减少了农民工储备的养老资金。
由于城市化进程的推进，不排除农民工流动到某个城市停留下来的可能，那时农民工在城市养老应当归入城镇养老保险体系，所以，在农民工养老做出制度安排时应考虑到这种状况。因此，笔者建议农民工养老资金只进一个账户，但在同一个账户中分为个人和社会统筹两个部分，个人缴费进入个人部分，企业所纳税额和政府财政补贴转入社会统筹部分，当农民工在城市定居时按城镇养老保险制度发放基本养老金；如果农民工返回农村养老两部分资金不作区分，把返乡农民工纳入农村养老保险体系。这样做的好处在于明确了资金的所有权属于农民工，并且可以随农民工的流动而转移，同时考虑到了农民工养老地点不确定的特点。
通过以上分析也可以得出两点结论：
其一：农民工养老征费比例应当低于城镇职工的总工资28％额度。
其二：应当以个人账户形式积累资金，同时把个人账户分为个人和社会统筹两个部分，以实现随农民工养老地点不同灵活地实现与城镇或农村养老保险体系对接。
综上所述，基于农民工的现实情况，养老金要由通过农民工个人缴费(费率较低)、政府财政补贴和企业纳税(以利润为基础)的形式筹集资金，所得资金完全进入个人账户，同时将个人账户分为个人和社会统筹两个部分，以便当农民工确定养老地点后灵活的将农民工纳入城市或农村养老保险体系。
本文只是基于理论和现实对如何建立和完善农民工养老保险制度作了定性分析，以及农民工养老保险制度所涉及的问题，具体在农民工缴费比例、企业纳税比例政府补贴额度还需要进一步做定量分析。
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