21世纪的中非农业合作，本文主要内容关键词为：中非论文,农业论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
非洲农业产值占全洲总产值的1/3，农业就业占总就业的2/3。1995年，非洲国家总出口中农业产品占50%以上的国家有22个，占90%以上的国家有6个。对于这些国家，如果出现农业问题，而且还要单凭自己的力量解决农业问题，就有很大的可能陷入恶性循环之中。然而，世界范围的经验表明，不依靠自己的力量解决自己的农业问题又是不可想象的。美国一位粮食问题专家曾指出：“美国人节俭解决不了亚洲的饥饿问题”。因此，非洲国家必须主要依靠自身的努力，动员和积累自身拥有的自然资本、物质资本、人力资本和社会资本，争取可靠、有效的国际支持，这不仅是缓解贫困的手段，更是解决农业危机、实现经济复兴的动力。
二战后，关于农业发展的理论知识和经验教训积累了不少，使我们认识到农业发展问题的复杂性，认识到了更多的制约农业发展因素及其相互作用机制。一些国家借助于这些理论和实践已经摆脱了农业危机。遗憾的是，非洲国家却从一个农业问题不很突出的大陆日益变成了农业问题备受世人关注的大陆。今天，非洲农业危机的最终解决需要什么样的条件、应该采取什么样的战略，难以用几句话说清楚，但有几点是比较明确的：第一，一个良好的国际环境是十分重要的，但由于世界经济不稳定性加剧，非洲农业发展的国际环境将是机会与挑战并存的局面；第二，来自外部的农业合作是十分必要的，非洲如果不能消化吸收来自外部的农业发展经验，势必走更多的弯路；第三，必须制定并坚定不移地执行一个农业发展规划，确保农业发展过程不发生中断。非洲农业发展问题与其说是一个农业问题，毋宁说是一个管理问题。
40多年的中非农业合作项目繁多，但结果不甚理想：第一，由于援助资金有限，农业合作所发挥的作用是十分有限的。第二，由于见木不见林，没有关注非洲国家的农业发展战略工作，使中非农业合作成果没能对非洲国家的农业发展发挥出更大的作用。几内亚是接受中国农业援助比较多的国家，但中国农业专家对该国农业发展战略的影响极其有限。展望21世纪，中国作为一个发展中大国和一个具有丰富的农业发展经验教训的国家，应该更加重视农业发展战略层次上的中非农业合作。
二、非洲农业问题的根源
从总体上看，非洲农业形势是恶化了；而且，尽管80年代以来致力于农业发展的各种措施收到了效果，但直到今天农业发展水平还没有恢复到1970年的水平。非洲的人均农业产量，在独立后取得了短时期的发展，进入70年代就开始下滑，1984年达到最低点，其后则在相当于1969～1971年的三年平均水平的80%～85%之间波动，到目前为止也没能跳出这个陷阱。从农业产量来看，1984年也是一个分界点，此前农业产量低速增长，年增长速度为1.2%；此后是持续的高速度增长，年增长速度达到了3.1%，但是这个速度仅仅满足了阻止人均农业产量下滑的目标要求。与此对照，农业出口的变化也是以1984年为分界点，此前农业出口是整体下滑趋势，1984年的农业出口仅相当于1969～1971三年平均水平的70%强；此后是恢复性增长趋势，目前维持在1970年的水平。这个数字是历史对比，如果横向对比，就可以发现，非洲出口占世界出口总量的份额一直处于下降趋势，1950年非洲出口份额为3.3%；1995年则为0.8%。（注：根据FAOSTAT数据库资料整理。）
单就一个国家来说，发生农业问题并不需要很多原因，任何一个来自外部的或内部的原因都足以导致问题的产生，但非洲农业危机持续恶化则是多因素综合作用的结果，这些因素包括农业结构因素、农业技术因素、国际因素、制度因素和社会文化因素等。农业结构因素主要是农业单一化问题，其后果是极其严重的，加剧了粮食不足，形成了对农产品国际市场的高度依赖，加大了农业发生波动的频率和幅度，造成了对土地资源的破坏。农业技术因素包括农业生产技术和农业生产基础设施，该因素的存在正在逐步拉大非洲农业与世界平均水平的距离，农业技术的接受、传播和利用能力低下使一些低成本农业技术没能惠及非洲。沉重的外债负担和农产品贸易条件恶化是非洲农业危机的国际因素。由于农业结构单一、生产加工技术落后和消费刚性的存在，外部因素变化带给非洲的总是灾难。不合理的制度因素诸如高税收、剪刀差、国有公司垄断经验、土地产权不清等，既是农业危机产生的原因，又是加深危机的因素。政治社会动荡是造成农业危机的社会因素，它一方面破坏农业生产力，另一方面加大了农产品需求和紧急援助，使农产品供需失衡的状况日益恶化。
普遍缺少一个有效运作的农业持续发展机制是非洲农业危机日益加深的主导因素。从发展与国际环境的关系来说，这个机制要有应对全球农业市场变化的预警机制，有自我学习功能，使农业再发展的经验教训能够积累和重复应用；同时又具有自卫功能，在国内外发展环境发生变化的时候，能够保证农业再发展过程不出现严重的倒退，不发生农业发展过程的中断。早在1974年，联合国粮农组织就建立了全球农业预警系统，为认识和分析世界和地区性的农业问题作出了巨大贡献。但这个思路对非洲国家的帮助还很不够，多数非洲国家没能建立起自己的农业预警系统。
三、国际农业发展战略的演变及其对非洲的影响
二战后，国际农业发展战略的演变及其对非洲的影响可以分为四个阶段来描述：
1.解决全球性食品短缺和食品安全阶段。
二战后，人们普遍认为实行“政府主导的农业规模经营和农业机械化战略”是正确的。因为只有这样，才能提高农业生产效率，才能从根本上解决农业问题。因此，在政府的推动下，建立国营农场，实行机械化生产成了解决农业问题的希望。然而，这个试验在很多发展中国家都宣告失败了，在非洲国家失败率更高。与此对照，一些积极倡导绿色革命的发展中国家却取得了巨大成就，印度在1965～1972的7年时间里，使小麦产量增长了2倍，其他国家如亚洲的印度尼西亚、菲律宾、中国，美洲的巴西、墨西哥也从绿色革命中获益匪浅。绿色革命的成功，以及由于70年代初的食品安全问题而造成世界粮价暴涨（粮食价格提高3倍多，肥料价格提高4倍多），使得依赖进口的贫穷国家意识到了自行解决农业问题的重要性，因此出现了关于农业发展的“农业技术转让战略”。但由于绿色革命具有灌溉依赖性，农业技术转让战略具有门槛较高、排斥小农的特征，使这两个战略在非洲国家又遭失败命运。
2.探索农业与农村发展以缓解贫困阶段。
第一阶段的农业发展战略是以产量、产品最大化为特征的。从全球角度看，这个问题很快就得到了解决。农业发展问题的焦点于是在70年代转向了探索农业与农村发展以缓解贫困。(1)“农业和农村综合发展战略”。这个战略很快就以失败而告终，主要原因有三，一是项目综合多个部门，致使项目协调困难；二是所采用的复杂技术不能为项目用户完全接受或掌握；三是政府管理能力不足，依赖外国专家。(2)80年代初关于发展问题的检讨和反思，引出了两个关于农业发展思想的分支，其一是“强化农业支持服务体系战略”。该战略思想认为，经济发展不是减轻贫困的条件，经济发展只能使大农场主受益，而小农却无法得到增长的好处；绿色革命使小农得到了实际利益。因此，重要的是强化服务，提高农业部门的管理能力问题，建设高效率的农业流通体系、农业信贷体系，让小农有公平的发展机会，从而解决贫困问题。(3)“农户系统发展战略”。这是由联合国粮农组织倡导的另一个重要分支。该战略试图通过对农户及其环境的研究，寻找对农户起抑制作用的因素，研究如何改善这些抑制因素，促进农户发展系统的改善，从而达到整个农业发展的目的。
3.探索农业部门政策调整阶段。
70年代和80年代的发展实践证明，农业技术进步和农业支持服务能力的提高不能解决全部问题。按照这些战略设计的项目，失败率仍然很高。在东亚经济取得奇迹的同时，非洲经济却走了下坡路，80年代被认为是“失去的十年”。实践表明发展还需要宏观经济政策的配合。于是在80年代后期又出现了“农业部门政策调整战略”，其基本思想是通过信贷支持，使国家层面上消除宏观经济中价格扭曲的改革能够顺利实施，从而促进农业发展。这个战略在非洲不少国家发挥了积极作用，宏观经济政策调整因此被一些非洲问题的观察家视为1994年以来非洲经济出现改善的主要因素。但世界银行的观察家认为，一些遵循自由化、稳定化和私有化政策的国家并没有取得预期的增长。许多实施良好宏观经济政策的非洲国家年均增长率仅为0.5个百分点（注：世界银行1999/2000世界发展报告中文版，第14页。）。
90年代初，关于“持续农业和农村发展战略”的理论和实践迅速发展。该战略把食品安全、消除贫困和环境保护三个基本目标协调起来，在理论构思上是不错的，但在实施上陷入困境。发展中国家据此要求发达国家承担其应负责任，而发达国家似乎并不愿意这样做。世界环境与发展大会的行动方案意向难以落实，现实又一次把理想湮灭了。
4.新发展经济学阶段。
农业发展战略是各种发展理论在农业问题上的折射，目前十分活跃的可持续发展理论、新制度经济学、新增长理论直接影响着农业发展战略的选择。值得注意的是，第二次绿色革命（基因工程）也许能给非洲农业带来希望，但机会的降临需要多种机缘的融合。如果目前关于发展的思想、理论以及发展的环境没有大的变化，很可能这次机会不会普遍地惠及非洲，更多的非洲国家有可能陷入更深的失望之中。因为新技术革命带来的成果是令人鼓舞的，但也是昂贵的，事实上还是垄断的。如果它具有实用价值，就将服从市场规律，而这是排斥落后者的。
直到今天，关于非洲农业基础地位问题仍是一个颇受争议的话题。国际社会和非洲国家还是比较重视非洲国家的农业发展战略问题的。来自国际社会的建议比较强调农业发展的基础地位问题，而非洲自己的战略思想则更多地关注农业对工业化的贡献问题，结果是两不着地。从非洲之外看，各种发展思潮极大地影响着非洲各国的农业发展战略选择，这些发展理论支配着援助非洲的专家学者们的思想和行动，左右着他们为非洲国家制定农业发展计划方案的架构，以及与这些计划相配套的国际金融机构的援助、贷款和官方援助资金。这些计划虽然强调了非洲农业的重要性，但由于得不到当地的响应和支持，取得的进展是十分有限的。从非洲国家的国内情况看，独立后百业待兴，能够保持长期稳定局面、妥善处理国内民族矛盾、坚定执行一个长远经济发展战略、置温饱问题于优先地位的国家并不多，农业发展问题长期被非洲国家的决策者们所忽视。70年代中后期，国际经济形势发生了不利于非洲的变化，越来越多的非洲国家认识到了加强农业基础地位的重要性，但由于关于农业发展机制的根本问题没有解决，非洲农业发展虽然遏止了继续下滑的势头，但还没有出现上升的局面。
四、中非农业合作方式的历史考察
40多年来，中非农业合作方式经历了三个主要发展阶段：
1.纯农业援助阶段。
自1959年始至70年代末期止，我国先后帮助几内亚、马里、坦桑尼亚、刚果、索马里、乌干达、塞拉利昂、尼日尔、多哥、扎伊尔、毛里塔尼亚等国家建设了上百个农业项目，包括农业技术试验站、农业技术推广站和一些规模较大的农场，种植面积达4万多公顷；还建设十几个水利工程项目，受益面积达7万多公顷。援助方式是由国家统一部署，农业部组织各省农业厅实施。主要内容是由我国农业部门派遣农业、畜牧、水产技术专家，帮助受援国种植农作物，繁育农作物品种，指导进行农业技术推广等。通过援助，把我国一部分技术，如水稻、玉米、棉花、茶叶、蔬菜、甘蔗、蚕桑、烟草等农作物的种植技术、品种繁育技术，猪的饲养技术、水产养殖、捕捞技术，农产品初加工技术等输出到了非洲。这个时期的中非农业合作是以我国向非洲国家提供纯援助的方式进行的。项目建设无一例外地获得了先期成功，但移交后不久项目经营就出现滑坡，普遍缺乏可重复性和可持续性。当然，这些援助项目也没给中方带来什么经济上的实惠。
2.经济调整时期的中非农业合作。
70年代末，我国实行对外开放的政策，对外援助政策和经援项目的管理体制也逐步进行了调整。1980年开始对部分经援项目实行投资包干制，改变了由行业部门负责、项目费用实报实销的预决算制。1984年又开始试行经援项目承包责任制，把竞争机制引入到援外项目管理中，加强了技术经济责任制。新体制强调了两个方面：一是强化项目管理，注重项目的经济效益，确保成功率；二是要求援外体制与国际惯例接轨，谋求国际经济合作，探索新的合作形式，使双方收益，把单向援助转变为双向合作，比如技术合作、管理合作、找管经营、租赁经营等。自1986年起，中国又参与国际多边援助计划，为42个非洲国家提供水稻种植、淡水养殖、蔬菜栽培、农业机械等培训。在这个时期，由于其他部委和一些省市可以直接接受中央政府的农业援非任务，由农业部直接负责的中非农业合作项目减少了，单个项目的资金力度也大幅下降，有的项目只有几十万元人民币，除了支付援外人员的补助费用外，基本没有能力搞研究、开发和推广工作，基本属于维持型的。这个时期的中非农业合作也出现了一些积极的变化：第一，在项目选择上，注重了经济效益，注重具有示范效果的技术合作项目，不再搞不切合实际的大项目，避免了资金的无效使用。第二，在项目实施上，采取了包干制和承包制，实现了责权利的统一，调动了实施单位的积极性。第三，在项目管理上，改变了建成移交非方管理的做法，及时提出继续合作，使援助项目具有了一定程度的持续性。第四，积极开辟农村能源建设等新的合作领域，如摩洛哥沼气项目。
3.市场经济体制下的中非农业合作开发。
进入90年代后，中国市场经济的宏观经济管理体制趋向日益明显，中非经济合作进入一个新时期。特别是自1995年起，中国进一步明确了互利合作的援助方针，政府积极推行政府优惠贴息贷款援助新方式；鼓励援助资金与贸易、合作资金的结合使用；鼓励国内有实力的企业参与实施援助项目；鼓励将援助资金用于当地有资源、有市场的生产性项目。根据非洲的基本情况，特别强调提出了鼓励大型骨干企业在非洲进行资源开发型的投资开发工作。在农业领域，中国水产总公司和中国农垦总公司等两个大型企业扮演着重要角色。中国水产总公司目前在非洲13个国家有23个渔业合作项目，有渔船200多艘，有劳务人员近万名，水产年产量达30多万吨，产值1亿多美元。中国农垦总公司目前在非洲10多个国家有农业合作项目，包括种植、养殖和农产品加工等，经营土地面积达20多万公顷。其中在赞比亚投资的中赞友谊农场，经营状况良好，一直保持盈利。在几内亚的中几农业合作开发项目，投资额达2000万美元，走的是“以粮为主、多种经营”的路子，目前还处在积极探索阶段，如果能够获得成功，将是中国农村发展经验应用于非洲的一个成功实践。
对过去40多年的中非农业合作可以这样评价：第一，成绩巨大。中国先后帮助友好的非洲国家建设了包括农业技术试验站、农业技术推广站和一些规模较大的农场在内约200个农业项目，为促进受援国农业经济的发展，农业生产技术水平和农产品产量的提高，改善当地农产品供需状况发挥了重要作用。第二，双方受益。中国从非洲学到不少先进农业技术和经验，还积极引进、试种了一些有价值的农业种植品种。如向摩洛哥派出农业技术组学习先进的柑桔栽培技术；从赞比亚引进剑麻品种，在南方适合种植的地区大力推广，取得了显著的经济效益；向埃及、多哥派出农业技术组学习棉花种植技术；从喀麦隆引进咖啡良种；从津巴布韦聘请专家解决鸵鸟的低生育问题等。第三，问题突出。最大的问题是没有像合作双方期望的那样，把中国发展农业的思想、理论和经验进行成功的嫁接，大量的农业援、合作项目缺乏可持续性；没有对先期进行的中非农业合作项目中所获得的经验教训进行总结，并应用到后面的合作实践中，大量的农业合作项目缺乏可重复性；没有建立一种有利于中非农业合作的知识积累机制。
五、21世纪中非农业合作的重点
首先是建立中非农业合作的长期机制。由于农业发展过程的长期性、研究对象的复杂性，中非农业合作特别需要建立一个长期机制。可以考虑采取某种适当的组织形式，比如建立“中非农业合作研究中心”这样的民间机构，取得国际组织、地区性组织、中国政府和非洲国家政府的支持，吸引一些农业专家长期从事中非农业合作工作，包括战略研究和具体发展过程的管理。目前一批中国的非洲问题专家正在就非洲农业问题进行大规模的基础性研究，如果有这么一个组织将会吸引更多的专家关注非洲农业问题。
其次是中非农业合作目标的设定问题。国际农业合作只能解决农业发展的思路和方法问题。中非农业合作目标的设定应该依据非洲国家的具体情况而定，注重战略层次的合作，重点考虑可移植性、可重复性和可持续性问题。由于国力所限，中国可以考虑选择几个非洲国家，帮助其提出一个国家级的长期农业发展规划，并派遣专家指导规划的具体实施。
第三是中非农业合作项目的全周期管理问题。中非农业合作项目的宏观管理还比较分散，对项目前期、项目实施及其监测评价、项目经验教训的总结和应用等全过程的管理还没有形成制度。应该重视中非农业合作项目的科学决策问题，同时注重项目的实施及营运阶段的全面管理，应该建项目后评价制度，提高合作项目成功率，积累农业合作经验。