我国城市土地使用制度改革的若干设想，本文主要内容关键词为：制度改革论文,土地使用论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国社会主义市场经济的建立，为城市土地使用制度的进一步改革创造了环境和条件。这种深层次的新问题涉及到的几个急待解决：即所有权代表问题，城市地产市场和资源配置问题，理顺中央和地方之间的利益分配问题，土地产权问题等。
一、明确城市土地所有权代表，强化城市土地管理
1、成立城市国有土地投资经营公司
城市土地有偿使用是国家所有权在经济上的实现，它必须以国家所有权的确立为前提，以国家垄断批租市场为条件。对城市土地的所有权代表人是谁，目前，存在着三种不同的看法：一是城市政府；二是国家土地管理局；三是国家国有资产管理局。这三个机构都是国家行政管理机构行使社会管理职能。从隶属关系上看，二和三都在政府领导下，国资局又属于财政局管理，我们认为，以政府（或在国家）的某一职能部门，作为土地产权代表人都不可取。一方面，不利于所有权与经营权、管理权的分离，也不符合政企分开的基本原则，另一方面，易造成各职能部门之间的“权力”，争执，不利于高效率的管理体制的构建。因此，按照政企分开，所有权与经营权分开的原则，同时考虑到国有土地这一重要的生产资料来选择产权代表人，理顺土地批租权、经营权。根据这一思路，笔者认为，成立国家国有土地投资经营公司（各省（直辖市、自治区）、市、县设立分公司），作为国家土地所有者的法定代表人，行使国有土地的经营权，隶属于国土管理局。国土局作为政府的派出机关，负责制定土地供给计划，实行非经营性土地的行政划拨，进行行政性的土地征用，为政府宏观决策及时反馈信息。改革后，国有土地资产投资经营公司的职责是：在遵守土地法规的前提下，以土地所有者的身份，履行土地批租、入股、参股、收回等具体事务。公司的性质是一个半行政半企业性质的官办公司，经营收入除规定留取和管理费外，全部上缴财政。公司只经营盈利性地产，非经营性地产由国土局直接办理。这样，城市土地就形成了下列格局：(1)土地征收后到批租（零租）活动完成，产权代表是地产经营公司；(2)土地批租后到租期完成、土地连用地上建筑物，其使用权代表是用地者；(3)批租期满后，公司收回土地，再次充当该土地的产权代表。
这样做可以很大程度地增加地价、地租的透明度，减少政府官员的“个人”行为，抵制在土地问题上的腐败行为。
2、进一步强化城市土地管理
城市土地的重要性，决定了国家必须有专门的权威性机构对城市土地实行统一管理。在市场经济条件下，土地既是宝贵的自然资源，也体现为对资产的管理。目前，我国的城市土地管理体制，尚不能完全适应上述要求，必须深化改革。
第一，房政与地政管理应当统一。世界各国通行的做法，是将房政管理纳入地政管理，使二者相统一。房政服从地政，首先是指房屋建设和管理要服从土地利用规划。一栋房屋（含地基）建在哪里，并不取决于房屋自身。房屋作为生产资料，并不象土地那样为一切生产活动所必需，同样，房屋作为消费资料（如住宅），也不像土地那样为人类一切活动所必需，例如绿地、公园、广场、运动场等，就并不需要也不可能统统建构起来。在一定区域范围的土地上，哪里建房，建什么样房，哪里不需要建房，哪里虽然建了房却必须拆除，等等，从根本上说，并不取决于房屋本身是否美观、舒适或耐用，而取决于按照社会和经济发展需要所制定的土地利用规划。其次，是将房屋登记纳入土地登记。房屋作为劳动产品，在使用中会发生损耗，最终会因失去使用价值而报废拆除。拆除后的地基就重新具有了可供建设的土地的意义了。由于土地是可以永远利用的，人们为了充分有效地利用它，必对其曾经有过的用途，包括是否盖过房屋，加以记载。因此，世界各国都是将房屋纳入土地登记。作为上述现实的反映，有关法律和理论甚至把房屋视为土地的一个组织部门。
但是，我国现行的管理体制却是将房政与地政分开，分别由两个部门管理。在实际工作中，管地必然涉及到房，管房也必然涉及到地，由此产生一系列矛盾和摩擦，给用户带来诸多不便，降低了办事效率。更为严重的是为土地统一管理设置了障碍。一方面，不利于土地利用规划的落实，导致土地利用的不合理和浪费；另一方面给隐形土地市场提供了生存空间，不利于加强规范化土地市场的建设和对土地资产的管理。事实证明，房地分管的体制是不合理的，应当通过深化改革加以解决，把房政管理从建设部门分离出来，并入土地管理部门。
第二，土地管理应实行垂直领导体制。近几年来，随着商品经济的发展和市场经济体制的确立，土地作为资产的重要性越来越引起广泛重视。与此同时，围绕着土地的违法行为也越来越多。这些违法行为大体可分为两类，一类是用地者或中间商采用非法手段获取或转让土地使用权，从中截取本应属于国家的土地收益。另一类是某些地方政府首长或部门，违反国家有关土地管理的法规和政策，越权批地、多头批地、低价批地。比较起来，政府违法的危害性更大。因为批租（或出租）是土地使用权市场的源头。政府违法，把这个源头搞乱了，转让转租市场也就无法规范。近年来，一些土地方面的大案之所以查处困难，往往是因为根子在于政府违法。政府违法批地，有思想认识方面的原因，如片面强调土地的招商引资作用，或追求短期的土地收益等。有道德品质方面的原因，如少数腐败分子利用地搞权钱交易。同时，也有体制方面的原因。目前，各级土地管理部门直属同级政府，上级土地部门仅在业务上负指导责任。这样一种以块块领导为主的体制，使得土地部门很难监督和制约同级政府的非法批地行为，有的地方政府越过土地部门直接批地，有的则是造成既成事实后，让土地部门办理手续。土地部门领导如果依照国家的法规、政府提出不同意见，轻则被斥为“阻碍改革”，重则遭罢官撤职。事实证明，土地管理以块块为主的体制，不能适应市场经济对土地统一管理的要求。前面已经谈到，土地管理涉及到社会主义市场经济的生产、分配、流通，又是国家对经济进行宏观调控的重要手段，今后的趋势只能越管越严，而不宜放松。为此，必须加强土地管理机关执法的权威性，使其能够切实代表国家管好土地这一属于全社会的财富。看来，只有把现在的以块块为主的体制改革为以垂直领导为主（即条件为主）的体制，才能适应这一要求。
二、建立健全城市地产市场，利用市场机制优化土资配置
我国城市土地使用制度改革的初衷是要解决城市建设的资金问题，随着理论探讨和改革试点的深入进行，人们对这一改革的认识也不断深化和清晰。我国城市土地使用制度改革的最终目标是建立以批租制为特点的地产市场。上节已经谈过这个市场，是在国家的宏观的控调下，由国有土地投资经营公司经营和管理，从而实现城市土地的高效率和城市土地资源的优化配置。这一目标一旦实现会达到如下目的：城市建设资金会源源不断，社会普遍会视土如金，消除土地浪费现象；土地公平地分配到用地者手中，最终提高土地利用的经济效益、社会效益和环境效益。
1、建立健全城市土地市场
发展城市土地市场，应从两方面入手：一方面，新增加的城市建设用地，要尽量采用有偿方式供应，将行政划拨方式减至最低限度；另一方面，将原有大量行政划拨土地尽可能转入有偿轨道。目前，这两方面的情况，均尚不尽人意。
现在，有关部门已明确规定，今后新增建设用地中，凡经营性项目用地一律实行批租。这一办法比较适合三资企业和房地产开发公司，但一般性工商企业则不大愿意接受。原因在于，地价是对未来若干年经营利润的扣除。对于企业来说，付地价意味着尚未产生，就要预支利润，无疑是一种负担。特别是国营大、中型工业企业，大多背着历史的包袱，困难重重，更难以承受。看来，实行有偿使用，应对不同情况区别对待。除出让办法外，可对一般性工商业用地按年征收地租。收年地租，租期可长可短，到期后还可优先续租。多数认为，按年交租的土地不得转租、转让、抵押、入股等。但这样做不一定是好办法，例如，有些国家必须扶持的企业，资金困难，财政又拿不出钱来，就可考虑允许企业将占用的一部分土地的使用权转租或转卖（在租赁年限内）或抵押、入股，以筹得资金，发展生产。企业对国家，则必须按照规定交纳地租。由于城市土地总的趋势是不断增值的，国家的地租收入也会逐步增加。采取这种办法，就在批租之外，又增加了一条扩大土地使用权市场的渠道，同时，也有利于搞活企业。
存量土地的问题更为严重，原土地使用者直接将原划拨土地进入市场进行非法转让、出租、抵押，使大量土地收益流失。存量土地如何进入市场是目前改革中的一个难点。按有关规定，存量土地进入市场，应向国家补交地价，但是，原土地使用者——企业，目前经济效益普遍较差，根本无资金补交地价款。我认为，一方面要坚持存量土地纳入有偿使用轨道，另一方面，又要结合实际情况，使土地资源得到优化配置，因此对存量土地进入市场，不宜采取一刀切的办法来解决，应采取灵活的措施，促使存量土地得以有序有偿的流转。
2、规范城市土地价格
城市土地价格由谁来决定，理论界有不同的观点，各自有一定的道理。但从对土地产权的实质上分析可知，人们交易土地价格，就是一种产权交易，土地的交易不象其它商品的交易，交了钱，拿不回家，只有得到法律承认，才能达到交易的目的。有的学者认为，土地价格就是土地产权的价格，支持理论是土地产权经济理论，作者认为这种观点是应得到重视的。地价是土地使用者拥有一定时期和范围内对土地的使用、经营、处理、获益等权利所支付的代价。其理由有四：其一，购买土地是为了获取一定时期内对土地的使用权利，是为了从土地中获得收益。其二，土地产权大小和完整程度不一样，这就决定了其产权价格的高低程度。其三，土地制度决定了土地使用者受到限制的大小，限制越小如年限、方向、环保等规定，地价越高。其四，土地是种特殊商品，经评估后，由土地主管部门认可登记，地价才有法律效应。对地价的认识正确之后，才能改革一些不正确的行为。
3、利用市场机制优化土地资源配置
土地资源是不可再生的特殊资源，这种资源的配置有两种方式，一种是计划配置，另一种是市场配置。改革开放以前，我国主要采取计划方式配置资源。主要依靠行政手段，大量采取实物指标（划拨土地时），价格信号失真，起不到应有的作用。现在，我国建立市场经济体制通过市场来配置资料，而市场机制核心是价格和竞争。则要求城市国有土地，这一重要的生产要素应该以价格形式来配置，为市场主体提供包括产权在内的一切均等机会，使之能平等竞争，取得城市土地的使用权。采取的方式有：招标、拍卖等方式。增加城市土地出让的透明度，减少黑市交易。国家通过价格、税收等经济杠杆调节市场，达到对城市土地的有效配置。
三、理顺中央与地方之间在城市土地上的收益分配关系
前面已经分析了中央与地方在城市土地收益分配不合理、不科学的问题，这一问题的突出表现，是地方政府为了自身的利益采取各种方式，如“实物地租”，“城市土地开发费”，“城市建设配套费”等等各种名义，扩大自己的留成范围，结果是中央得少头，地方得大头。要改变这种局面，改革的思路是：中央的上交够，地方的积极性要调动，对此，笔者有如下几点设想。
1、理顺价税费关系
中央和省一级政府每年按一定标准和实际建设用地面积（含建成区）向城市政府收取租金。同时应建立健全土地税收制度，根据土地流转的实际情况设置税种。主要设置以下税种，地产专营公司，可设营业税，所得税；用地者，可设不动产税、印花税、所得税和土地增值税。要建立这种新的价税关系，首先要对现存地租、费、税、价进行清理，建立档案。然后，对以前无偿划拨的土地和现在批租的土地要实行不同的税率，在使用期限上要作出明确的规一，使批租地和划拨地尽快“并轨”。
2、规范国家和地方政府的土地财产关系
国家作为城市土地的所有者，应在全社会范围内支配和使用城市土地。但是，我国的面积广大，城市众多，要调动地方政府的积极性。收益分配的基础是土地财产关系。到目前为止，我国城市土地的价值量到底有多少？各省、市的情况又如何？还难以判断。目前要努力解决下述问题：一是建立科学的土地质量和价格评估体系，对国有土地资产进行合理的评估，由于长期以来，国民经济核算体系中不包括资产的价值量，因此，谁也说不清楚我国土地资产总量多少，也无法从财产角度把握资产的变化，进行有效管理。因此，要制定出一套科学、合理、统一、规范的评估方法体系，对城市土地质量和价格评估。二是要逐步建立起中央与地方在土地收益分配上的分享制，按照“事权与财权相一致”，“取之于地，用之地于”的基本原则，建立以房地产税、地价为主体的地方财政体系，保证地方财政有稳定的收入来源。
四、建立健全城市土地产权制度
城市土地产权制度是土地流转、土地使用制度的核心。因此，要区别产权和所有权的界定，在坚持城市土地国有制的同时，将所有权与管理权分开。明确城市土地所有权代表，进而规范城市土地产权市场的运作。
1、区别产权和所有权，坚持城市土地国有制
人们很容易将产权与所有权等同，其实不然，两者有显著区别。产权强制选择性，则是不确定的，多元的，是所有权派出来的，产权主体所运用的财产总要受到制度的约束和所有者主体的特殊规定。因此，土地市场就是在一定产权制约下的土地产权市场，并以一定的法律为保证。
由于土地所有制不同，土地所有权也不一样。当今世界上，存在两种城市土地所有制形式，一种是公有制，另一种是私有制。一些资本主义国家虽然在生产资料上实行私有制，而土地则实行公有制。例如：加拿大，联邦公有和省公有的土地相加占全国土地的90%。新加坡国有土地占国土总积的80%。虽然我国对土地国有制的具体方式有争论，但笔者认为，城市土地国有制必须坚持，反对城市土地私有制。在城市土地国有的基础上，将所有权与管理权分开，改革过去那种城市政府兼有所有者和管理者的双重身份。城市土地所有权代表是土地管理局，下设土地经营公司，负责具体的经营业务。
对城市土地国有制有人提出过实行分权式所有制，要点是全国的城市国有土地分别由中央所有、省（自治区、直辖市）所有，省辖市对其所有的城市土地拥有完整的所有权，并拥有占有、使用、收益分配和处分权。笔者是否认这一观点的，其支持理论有，(1)、一国的土地产权制度必须与一国的政治制度相匹配。我国采取的是垂直的政体结构，这决定不可能实行土地分级所有制。美国土地所有制是政府与私人各自拥有，以及各级政府分别独立拥有的形式，这是与其联邦制的政治体制一脉相承的。(2)、这是由城市本身的特征及城市发展的规律性决定的。城市土地涉及到公众利益，具有极强的外部性，这种极有限的稀缺资源，不是人力所创造出来的。(3)、我国城市土地实行公有制根本上是由当代中国城市的经济和社会发展基本状况决定的。经过几十年的社会主义建设，特别是改革开放后，我国经济正处在一个调整增长期。经济的增长需要对已经形成的的生产能力进行大规模的更新改造，要适当扩张。同时，也是城市化高峰时期。我国的市场经济是以公有制为主体的，则决定了城市土地不宜私有。加上中国面临着巨大的人口压力，有相当一部分人口要转移到城市。
2、城市土地产权市场的运作
在市场经济条件下，城市土地必须进入市场，才能达到资源配置、优化结构的目的。第一，土地征购市场过去采用的是“征用”城市郊区和农村用地。这种征用制度，对于国家取得一定的建设用地，降低成本，有一定的积极意义，是服从于计划经济体制的。但是现在的问题是工业如何“反哺”农业，帮助农业和农村地区实现现代化。这样就造成了一对矛盾，国家不可能拿出更多的钱来征购土地，农村又要保证自身的利益，以改变自身身份所需非农资源。解决的办法是：(1)、适当提高征地补偿标准。(2)、将土地征为国有后，出让一部分土地给农民，按照规划的用途从事非农产业，国家不再负责就业安置。几十年后出让期满，国家收回土地使用权时，农民及其后代已经自然转变为城市居民了。
第二，产权细分市场。产权细分后产生了土地的产权束，如土地地段权、土地空间权、土地抵押权、土地相邻权、地段权等。这些细分后的产权获得要经过所有权主体同意，签订书面文书，评加规范，法律认可。
第三，土地流转市场。指土地产权在法律范围内，在土地产权主体之间相互流转，包括国有土地使用权转让，土地租赁权转租，土地空间权转让，土地使用权抵押等。
对城市土地使用制度的进一步改革，深层次的问题是围绕产权进行的。因此，城市土地产权管理还有待于加强，主要有如下几个方面：
其一是计划管理。首先是控制总量，由土地部门上报，计划部门平衡协调并审批，确定每年土地的供应量，再由土地公司去具体经营；其次是调整结构，注重用地结构的协调优化；再就是注意将用地同地区产业政策、地区经济发展水平以及地区对土地实际需求等结合起来，制定详尽而周密科学的用地计划，并保证实施。
其二是法律管理。目前重要的是根据社会经济发展的实际状况结合建立新的城市土地产权制度的要求，建立一套有效明确的城市土地产权法律体系，改变目前这种多法并存但却模糊不清、过分抽象也不适应当前实际情况和社会主义市场经济要求的土地立法局面。另一方面，就是加大执法力度，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
其三是行政管理。随着土地产权市场的发展，土地交易增多，土地产权的设置和变更不断，因此作为管理部门应用好土地交易的权属登记工作，这是维护土地市场的一个重要方面。
其四是地价管理，政府部门一方面要加强地价评估的规范化建设工作，建立起一支素质高、业务强的土地价格评估队伍，另一方面是建立地价公示制度，及时发布地价信息，还应对地价的畸高、畸低进行必要的调控。