健全防止利益冲突制度的理论分析与实践路径，本文主要内容关键词为：路径论文,利益冲突论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D05 文献标识码：A 文章编号：1009-5675(2011)06-001-05
党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“建立健全防止利益冲突制度”的要求。这是中央文件首次使用“利益冲突”这一全新的廉政概念，标志着我们党对反腐倡廉制度建设一次认识上的历史性飞跃；“建立健全防止利益冲突制度”标志着我们党反腐倡廉制度建设的一次伟大创新，必将大大提高反腐倡廉科学化水平。近年来，利益冲突是一些屡禁不绝的腐败现象易发多发的重要根源，许多典型腐败案件的背后都存在各种形式的利益冲突问题。正确认识防止利益冲突制度的理论内涵和功能作用，建立健全以防止利益冲突为基础的反腐倡廉制度体系，对于有效遏制领导干部以公共权力谋取私利，提高反腐倡廉制度的针对性实效性具有重要的理论价值和现实意义。
一、防止利益冲突制度的理论内涵和实践发展进程
“利益冲突”原本是一个多学科使用的交叉概念。在社会学研究中，利益冲突是指不同利益主体基于需求矛盾而产生的利益纠纷，或同一主体不同利益之间的矛盾状态。本文所讲的“利益冲突”是一个特定的廉政概念。所谓利益冲突，是指国家公职人员个人自身具有的私人利益或集团、部门利益与其所代表的公共利益之间的抵触、违背或侵害，也即发生在各级领导机关、领导干部和国家公职人员中的私人利益与公共利益的冲突行为。
利益冲突的主要表现形式：一是私人利益与公共利益的冲突；二是经济利益与政治权力的冲突。本质上，利益冲突是由于不同的权力观、价值观之间存在冲突，导致的直接结果就是扭曲权力正义性的一面，侵害公共利益。利益冲突是导致腐败的温床。
利益冲突是怎样发生的？领导干部和国家公职人员在权力行使过程中存在实现社会公共利益与追求个人利益之间的矛盾冲突，他们在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人利益。这种“双重利益代表”身份，很可能导致他们在同时追求双重利益的过程中发生角色错位，其行为过程则可能表现为公权私用或以权谋私。
如何防止利益冲突？“防止利益冲突”，从理论内涵讲，是一种从源头上来治理腐败的廉政理念。防止利益冲突，首先就要从思想观念和伦理道德层面厘清公权和私利的界限，树立正确的公共权力观，增强公共责任意识，保证公共权力始终服务于公共利益。加强思想教育、道德教化，从人们的内心深处，能够建立一种价值评判机制、道德反省机制，固然非常重要，但是，防止利益冲突最核心的问题，是建立健全防止利益冲突制度。这就是围绕权力与利益之间的关系，作出合理的权力设置和利益安排，提前阻断公职人员以权谋私的通道，切断公共权力与私人利益的关系，从而达到从源头上预防和治理腐败的目的。
“防止利益冲突制度”，从本质属性讲，是国家廉政体系建设的重要支柱，是预防和治理腐败的基础性制度。腐败的滋生是私欲、权力、机会等各种要素综合作用的结果。在诸多要素中，利益冲突相当于一种触发机制，正是在公、私利益出现冲突的背景下才会导致私欲膨胀、权力异化和机会漏洞。我国公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义等问题的背后都有一个共同的根源即利益冲突。[1]从这个意义讲，利益冲突是“以权谋私的滋生土壤”，是“权力腐败的潜在之源”。我们加快推进和完善惩治和预防腐败体系建设，促使各级领导干部更加勤政廉政，其中一个最核心的环节，就是防止领导干部利用公共权力谋取私利。因此，建立防止利益冲突制度，正是从源头上有效遏制领导干部以公共权力谋取私利的“杀手锏”。
从当代世界反腐败的经验看，许多发达国家和地区的廉政制度体系，实际上都是以防止利益冲突制度为核心构建起来的。如加拿大政府颁布了《利益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。美国的反腐败机制在很大程度上就是围绕利益冲突这个概念建立起来的。[2]美国的《利益冲突法》是一部刑事法律，针对各种利益冲突行为规定了相应的罚金刑和有期徒刑。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益，利益内容包括个人在公司或社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。由此不难看出，在许多发达国家，防止利益冲突制度是整个廉政制度体系的核心，是防治腐败的基础性法规。
改革开放以来特别是近几年来，党中央、国务院高度重视国家工作人员防止利益冲突问题，先后发布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等一系列包含防止利益冲突要求的重要法规制度。《廉政准则》在总结历史经验的基础上，充实了防止利益冲突的内容，虽然没有出现“防止利益冲突”的表述，但可以说是“防止利益冲突”的一项重要法规。如《廉政准则》第二条关于禁止领导干部经商办企业、兼职取酬、从事有偿中介活动、离职或者退休后从业限制等规定；第七条关于禁止领导干部个人干预和插手市场经济活动的规定，等等。与此同时，一些地方通过实践探索相继出台了关于防止利益冲突的专项制度规定，如浙江省《党员领导干部防止利益冲突暂行办法》、杭州市《关于防止国家工作人员在公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理中发生利益冲突的若干规定(试行)》、温州市的《国家工作人员利益冲突回避暂行办法》。当前，中央纪委正在进一步研究制定有关“三公”领域防止利益冲突制度的文件。如此表明，我国正逐步探索和构建中国特色的防止利益冲突的制度体系。
二、健全防止利益冲突制度的制度功能和实践意义
综观我国防止利益冲突制度建设的历史进程，虽然说已经取得了初步进展，但相对于其他发达国家的防止利益冲突制度，我国在这一问题的理论认识上只能说是刚刚“破题”，在实践推进中仍存在很大的局限。如十七届四中全会提出的建立健全防止利益冲突制度，主要是从当前社会比较关注的“三公”领域去完善相应的机制；而目前已经出台的防止利益冲突的制度规定则缺乏系统性，不仅散见在各种准则、条例、报告之中，而且制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度很难统一，缺乏内在逻辑关系，其中许多“不准”具有时效性和局限性。因此，从理论和实践层面正确认识防止利益冲突制度在整个反腐倡廉制度体系中的地位作用，是建立健全防止利益冲突机制首先必须解决的问题。
1.防止利益冲突制度是反腐倡廉制度体系中的基础性制度
制度防腐，是我们党对反腐倡廉建设实践经验的深刻总结，是从源头上防治腐败的根本保证。然而，分析我国反腐倡廉制度建设存在的问题，一个重要方面，就是缺乏一部基础性法规。目前出台的许多“禁止”、“不准”，是廉政要求，而非廉政制度，应当说只是治标，而非治本；只是应急之计，而非根本之策。特别是现行的法规制度对腐败的界定也不够明确清晰，像公车私用、公款旅游、职务消费等问题可以说是心照不宣，都知道不对，但由于没有具体规定，因而也就照做不误。在反腐倡廉建设中，我们总说要防微杜渐，但由于缺乏划分公权与私利的基础性法规，直接导致了既难防微，也难杜渐。
反腐倡廉制度设计在根本上是立基于人性假设之上的。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。领导干部和国家公职人员的“双重利益代表”身份，很容易使公权和私利出现相互错位。因此，明确及清晰的公权与私利的关系界定，是构建反腐倡廉制度体系的内在基础，也是加强基础性制度建设的内在要求。防止利益冲突制度从本质上讲是一种广涵性制度，相当于法学上的类罪概念。它不同于《廉政准则》和许多单项法规中直接针对某些具体违纪违法行为提出的“禁止”和“不准”，而是对所有公权与私利的冲突行为作出的理念性、原则性界定，不仅排除了许多单项法规存在的死角和盲点，而且堵塞了所有公权私用、以权谋私的通道。正是从这个意义上讲，防止利益冲突制度是一项反腐倡廉的基础性法规制度。
2.防止利益冲突制度是整合各种专项制度的综合性机制
从目前我国反腐倡廉制度建设的情况看，虽然可以说取得了重大进展，但也存在许多问题。例如，现有的预防和治理腐败制度，很多是在某一问题发展成为普遍性或趋势性腐败现象时，才引起有关部门重视，形成一套治理办法或制度。从每个具体制度看，似乎很有针对性，但从制度体系建设角度分析，这些制度实际上大多是头痛医头，脚痛医脚的应急制度，各成一体，互不关联，甚至出现制度重复和制度冲撞。因此，从机制建设角度入手，有效发挥制度体系的系统整合功能，是反腐倡廉制度建设必须解决的重要课题。建立健全防止利益冲突制度，就是从机制建设角度构建反腐倡廉制度体系的重要切入点。防止利益冲突制度不是某种反腐败的专项制度，而是一个涵盖廉政教育、廉洁文化、廉政立法、信息公开等众多内容，涉及权力制约、社会参与、党内监督和舆论监督等多种领域的制度体系。在构建反腐倡廉制度体系的进程中，注重发挥防止利益冲突制度的基础性功能和系统整合作用，实现制度之间相互作用、相互协调、相互衔接，对于推进反腐倡廉制度创新，推动制度建设质的飞跃具有重要意义。
3.防止利益冲突制度是构建惩治和预防腐败体系的重要内容
腐败的滋生是一个综合性社会问题，涉及政治、经济、文化、法律以至各个社会层面。对防止和遏制腐败，不仅需要单方面的理论和实践推进，同时也需要从系统性、综合性的角度去综合研究和科学设计。目前腐败问题屡禁不止，愈演愈烈的趋势，说明腐败的滋生已经不仅仅是个别现象，而是具有体制性和机制性弊端方面的问题，表明我们的反腐败系统的整体结构和制度设计还存在一些明显的缺陷。因此，对于改革开放以来纠而复生、屡禁不止的腐败问题，需要从系统整体和规律性的角度去探索和认识，从环境、体制和机制的深层次去查找原因。建立健全惩治和预防腐败体系，是我们党认真总结改革开放以来党风廉政建设的基本经验和近年来反腐败的重要理论成果，是针对腐败的滋生和变化趋势，从系统论角度研究和解决腐败问题重大战略决策，反映出我们党在反腐倡廉建设方面已经有了科学、完整、清晰的思路。
执政党的反腐倡廉建设有许多相对独立的范畴，如教育、制度、监督，惩治、预防、纠风、改革等，也可以分别采取政治、经济、社会、文化和法律等相应措施，而建立防止利益冲突制度的目的就是针对滋生腐败的直接动因，科学设计反腐倡廉建设各种要素之间的联系制约和互动共进关系，把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力结合起来，综合运用政治、经济、文化、社会和法律等手段，使反腐倡廉建设形成具有相互联系、相互作用的内在特质的有机整体，最大限度地实现教育、制度和监督的整合作用，建立从主观到客观全面控制腐败产生的良性循环系统，形成不想腐败、不敢腐败、不能腐败的有效机制，实现预防腐败与惩治腐败的有机统一。
三、建立健全防止利益冲突制度的思路和途径
当前，建立健全防止利益冲突制度，应当以始终保持国家工作人员职务行为的廉洁性为目标，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，以领导干部为重点，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的防止利益冲突制度体系，进一步促进社会主义市场经济体制的发展和完善，最大限度地铲除滋生腐败的土壤和条件，切实保障公共权力的规范运行和社会的公平正义。
1.抓紧建立防止利益冲突的关键环节制度，提高制度建设的针对性和实效性
从种种腐败现象分析中可以看出，利益冲突的发生是有规律可循的。建立健全防止利益冲突制度，要研究利益冲突的发生规律、抓住利益冲突发生的关键环节。当前，要紧紧针对利益回避、利益公开、从业限制、行为约束和涉及利益冲突有关事项的处理等环节建立制度，切实提高制度的针对性和实效性。
完善利益公开制度，特别是财产公开制度是防止利益冲突的基础。当前，要从赋予财产申报制度明确的法律地位、扩大领导干部财产公开的范围、完善财产申报种类等方面入手，不断完善我国的财产公开制度。要从完善防止利益冲突的角度，结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大申报内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，对拒报虚报行为予以严惩，让财产申报真正成为制度常态。
完善利益回避制度，是防止利益冲突的前提。利益回避制度的核心在于程序性正义，有利于将恣意、私欲等可能影响公正决策的因素予以最大限度地排除。利益回避主要包括任职回避、地域回避、公务回避等。当前完善利益回避制度的重点，一是完善利益回避实体性制度，健全任职回避、地域回避、公务回避和利益回避制度。二是完善利益回避程序性制度，制定回避制度实施细则，健全申请回避和指定回避的实施程序，明确适用对象、使用范围、办理时限、工作纪律等内容，完善回避对象登记、调查核实等流程。三是健全利益回避关联性制度。将回避制度与干部交流轮岗、班子换届调整、年轻干部锻炼培养等制度相结合，健全完善领导干部任期制度、离任审计制度、轮岗交流制度、考试录用制度、职务晋升制度。
完善从业限制制度，是防止利益冲突的关键环节。当前健全从业限制制度的重点，一是完善从事营利活动管理制度，细化领导干部不得私自从事营利活动的具体规定，规范领导干部在经济实体、社会团体、行业组织、中介机构等单位中的兼职行为，完善国有企业(公司)管理人员非法经营同类业务制度。二是完善后职务从业管理制度。根据相关制度，具体细化国家工作人员离职和退(离)休后行为管理办法。健全后职务行为监督制度，明确监督机构，完善违纪违法行为处理办法。
完善行为约束制度，是防止利益冲突的重点环节。当前健全行为约束制度的重点，一是完善赠送和收受礼品制度。结合实际，制定在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的具体规定。完善对外公务活动中赠送和接受礼品的制度，进一步细化礼品登记和上交处理办法。二是完善接受活动安排行为制度。结合实际，制定国家工作人员不准接受可能影响公正执行公务的宴请、旅游、健身、娱乐等活动安排的具体规定。探索建立国家工作人员接受可能影响公正执行公务活动安排的举报制度。三是完善避免特殊利益优惠行为制度。建立党政机关及其人员不正常经济行为管理制度，规范可能影响公正执行公务的钱款物品借用关系、财产交易关系、资金往来关系、馈赠行为。完善利用职权和职务影响为特定关系人谋取利益的规定，健全违反规定干预和插手市场经济活动谋取私利制度。
完善涉及利益冲突有关事项的处理制度，是利益冲突纠错和预防的重要措施。廉政监督部门对财产申报人进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产或人员等进行处理。应制定防止利益冲突有关事项的管理规定，对可能构成利益冲突的资产等，采取出售、委托、信托等方式处理；对可能存在利益冲突问题的国家工作人员，采取轮岗交流、调离及其他方式处理；对可能存在利益冲突风险的倾向性和苗头性问题，采取谈话提醒、教育疏导等方式处理。还应建立利益冲突处理申诉制度，保护国家工作人员的合法权益。
2.抓紧健全防止利益冲突的重点领域制度，以廉政建设的明显成效取信于民
公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域(以下简称“三公”领域)，是关系国计民生、公共权力与市场经济紧密联系的重要领域，也是当前我国社会主义市场经济条件下利益冲突比较集中、腐败现象易发多发的重点领域。当前，我国防止利益冲突的法规制度还不完善，“三公”领域市场运行机制还不健全，针对性不够强。必须充分认识建立健全“三公”领域防止利益冲突制度的重要性和紧迫性，把建立健全“三公”领域防止利益冲突制度作为一项重要政治任务，切实从源头上加强对“三公领域”利益冲突问题和腐败现象的有效防治。
当前，建立健全“三公”领域防止利益冲突制度，一方面，要完善“三公”领域防止利益冲突制度，包括建立“三公”领域的利益回避、利益公开、从业限制、行为约束和监督及涉及利益冲突有关事项的处理等制度。另一方面，要健全“三公”领域市场运行机制。一是进一步深化行政权力运行体制、机制的改革，精简行政审批事项，增强政府公共服务功能，有效防止公共权力对“三公”领域市场化运行的不当干预。二是健全公共资源领域市场配置机制，扩大公共资源市场配置的范围，凡是能够由市场配置资源的政府投资项目、国有土地、矿产资源、水上资源、电力资源、天然气资源、森林以及政府公共物品采购资源、环保排污资源、城市管理资源、交通道路运输资源、教育卫生资源、文化管理资源、体育管理资源、公共物业管理资源等各类自然性、资产性、服务性公共资源与特许经营资源，全部实行市场配置。三是健全公共资产领域市场交易机制，按照“进场交易是原则，协议转让是例外”的方针，全面推进国有企业特别是二、三级及其以下企业国有产权进场交易，对于属于政策范围内可以采取协议转让的情形，要由省级国资委审核批准。健全公共产品领域市场竞争机制，加快公共产品生产市场化步伐，丰富市场化模式，提升公共产品分配均等市场化水平。四是健全公共财政资金对公共产品的支付机制。推行公务消费的“公务卡”制度，实行对公共产品的“管、付”分离，健全工程建设领域生产要素市场。五是完善市场运行监管机制，对公共资源市场配置、公共资产市场交易、公共产品市场生产引入公众参与机制，实行项目听证和公示、质询制度。加强市场诚信体系建设，建立健全市场监管各部门征信体系，实行信用信息网上资源共享，完善对规避和违反“三公”领域市场化规制行为的组织处理和惩处制度。健全电子监察和绩效评估电子系统，加强对“三公”领域公共行政服务等方面实时监控和绩效评估，制止违反市场规则运行的行为。
3.健全防止利益冲突监督机制，强化对从政行为的监督制约
权力与腐败相伴而生。导致利益冲突的主要原因，在于权力缺乏制约和监督，在缺乏制度约束和社会监督的情形下，就会有公共权力的异化。以制约和监督权力为核心，健全防治腐败的权力运行制约和监督机制，是用系统控制论方法研究解决防治腐败问题的重要举措。
要制定党员领导干部特别是主要领导干部在国家权力机关中的政治活动准则、权力行为规范等，并建立相应的越权追究制度，把各级领导干部的用权行为纳入法制的范畴，借助法规制度的强制力，形成对权力运行的制约和监督法制化、制度化的格局，形成用制度管权、管事、管人的有效机制。这可以说是防止利益冲突的治本之策。
从微观上，应健全防止利益冲突管理制度，明确管理机构及其国家工作人员职责权限。完善利益冲突制度实施效果评估制度，利用社会调查、政风行风评议、民主评议、专家学者评估等方式，使利益冲突管理更加科学规范。完善防止利益冲突监督管理制度，进一步拓宽防止利益冲突监督渠道。
4.构建防止利益冲突教育体系，营造廉洁从政的文化氛围
在防止利益冲突中，观念性要素是有效发挥制度约束作用的内控基础，在这个过程中，廉政教育仍具有不可替代的作用。反腐倡廉的制度建设应当着眼于加强和完善公共权力运行的责任观念、责任规范、责任机制。[3]在党内教育体系中，要重点加强对党员领导干部权力观、地位观、利益观教育，从防止利益冲突角度升华党内规章中廉洁自律、作风建设、党性修养及警示训诫等特色内容。在国家公职人员教育体系中，要把廉政教育和伦理培训作为公职人员实现职业发展的重要内容。培训内容应包括公共服务的法律法规、伦理价值观、伦理准则及伦理思维。培训目标是帮助国家公职人员了解防止利益冲突制度法规的规定要求和应用范围，特别是帮助他们树立防止利益冲突的思想观念，并指导他们正确处理利益冲突。应制定专门的公务员《防止利益冲突指导手册》，详细说明公职人员可能面临的利益冲突问题、主管机构、解决方案、咨询程序、处罚规定、适用条款及疑难解答等。公职人员必须以公共利益为行为标准，正确处理好自己的私人利益，不能让私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性，否则必然会滥用公共权力，使其沦为谋取个人私利的工具，侵害大众与国家利益。
在反腐倡廉建设中，社会文化心理氛围是一种软环境，潜移默化地渗透于党员和群众的思想意识中，从而形成心理调控机制，主导着人们对腐败的认识和反腐败的态度。因此，建立健全防止利益冲突制度必须与加强廉洁文化建设有机统一起来，在社会各个层面努力形成一种崇尚廉洁、贬斥腐败的社会评价，营造“崇尚廉洁、褒扬廉政”、“以廉为荣、以贪为耻”的社会风尚，为反腐败创造良好的社会心理文化氛围。
5.在深化理论研究基础上，制定《防止利益冲突法》
反腐倡廉制度建设是动态的、开放的、发展的过程。建立防止利益冲突制度是我们党在推进反腐倡廉制度建设中提出的新课题，也是推进制度转型的重要契机，有许多重要的理论和实践问题需要研究探索，必须加强对防止利益冲突问题的理论政策研究，不断推进理论创新和制度创新。要从我国的国情出发，充分考虑当前特定的反腐败形势和工作重点，分阶段、分步骤、有针对性地采取制度建设措施。在反腐倡廉制度体系建设上，要加强制度的衔接配套，既注重基本制度又注重实施细则，既注重惩戒性规定又注重激励性规定，既注重实体性制度又注重程序性制度，充分发挥制度的整体效能。
要把防止利益冲突制度设计纳入国家法律建设之中。只有把防止利益冲突制度纳入法制建设之中，反腐倡廉制度才有强大的生命力，反腐败斗争才能朝着廉政的方向迈进。为此，要紧密结合我国反腐倡廉建设的具体实际和目标任务，在建立健全中国特色的反腐倡廉制度体系的同时，把“利益冲突”作为一个单独的用语引入法制领域，制定《防止利益冲突法》，以国家立法的形式对利益冲突加以科学界定，对现行政策法规中的共同性内容加以归纳，特别是对领导干部和国家公职人员能干什么、不能干什么，追求哪些利益正当、追求哪些利益不正当等，作出具体明晰的界定，使领导干部和国家公职人员能够始终依循一个合理的利益规则，避免因利益越界而损公肥私。通过明确公与私的利益边界，真正做到有法可依，有法必依。
标签：利益冲突论文; 反腐倡廉论文; 制度建设论文; 三公消费论文; 制度理论论文; 廉政风险论文; 社会问题论文; 时政论文; 廉政准则论文;