论现代治理视域下的高职教育质量第三方评价体系建设，本文主要内容关键词为：视域论文,第三方论文,高职论文,体系建设论文,教育质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.16298/j.cnki.1004-3667.2016.05.14 一、走向现代治理的高职教育期待质量评价创新 2013年11月，党的十八届三中全会首次提出要推进“国家治理体系和治理能力现代化”。这既是我国适应国内外形势发展需要，应对新时期新挑战的重大举措，也是我国实现全面现代化的重要目标与内容。在现代治理体系中，参与治理的主体除政府部门，还包括各种非政府组织、社会团体、私人部门、公民个人等多元主体。因此，治理不再是政府单一主体的统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理[1]。从传统管理走向现代治理，意味着强调政府与其他利益相关者通过互动建立平等伙伴关系，形成从管理的“自上而下”和治理的“自下而上”相结合的过程。而作为国家现代化的重要组成部分，教育现代化必然要求构建教育现代治理体系，实现教育治理能力现代化，这同样也是高职教育所面临的重大问题。 在传统的教育管理模式下，高职院校履行政府的高职教育责任，是政府的附属机构，学校办学自主权缺失，行政干扰和教育行政化的问题一直困扰高职院校的发展。处理好高职院校与政府、社会之间的关系，是实现高职教育现代治理的关键。而在高职现代治理体系中，政府、学校和社会将通过法律、制度或契约等形式建立激励和约束机制，形成稳定的关系模式。因此，实现高职教育治理体系和治理能力现代化，主要是以不断推进职业教育现代发展、构建现代职业教育体系为目标，围绕形成政府、社会、高职院校新型关系为核心，通过推进“管办评”分离的基本策略，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，逐步形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的多元共治格局[2]，并协调教育理念、教育活动、教育体制与机制之间的关系。 高职教育现代治理体系建设的总体目标主要包括3个方面的分项目标：一是高职院校与政府以及社会三者之间新型关系的形成。换句话说，也就是建构高职院校自主性。从当前高职教育的现状看，要实现高职院校现代治理，关键在于高职院校要在办学自主权方面实现突破，形成高职院校自主性，这是现代治理的基础性前提。二是协调高职教育办学理念、办学行为、教育体制与办学机制之间的关系。三是高职院校自身组织建设、治理结构以及能力建设问题，如基层的学术组织的建立、院校长的遴选、院校章程的制定等。3个分目标相互联系、相互影响。 从现代治理角度看，高职教育管理的问题主要表现在政府管理过程中存在越位、缺位、错位的现象，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，社会参与教育治理和评价还不充分[3]。问题意味着改革的方向。其中，引入社会力量参与教育质量评价，一方面是西方新公共管理运动在教育领域的一种体现。新公共管理运动提倡赋予公办大学法人资格，政府由公共产品的生产与提供者转变为公共产品的购买与提供者，倡导“管办评”分离的高等教育治理模式，其中暗合教育评价逐步实现社会化、市场化的思路。另一方面，现代治理模式下的“社会评价教育”，实质是要把评价权和监督权更多地交给社会、回归社会，在“管”“办”的互动中，使“评”保持相对独立性，成为教育治理体系的一个重要内容[4]。也就是说，社会力量参与发展教育，社会评价教育质量，本身就是构建现代教育治理体系的题中之义。此外，教育事实的多样性和教育需求的多元性使得教育评价的需求、评价方式、评价主体必定是多元的，多样的第三方评价主体之间也需要协调、联络、互补，共同成长，整体上才能形成良性的第三方教育评价生态[5]。 对于政府职能而言，变以往的“全能政府”为“小政府、大社会”的管理模式，将部分适合第三方部门承担的职能让渡到第三部门，一方面能提高相关工作的专业化水平，培育社会力量；另一方面也有助于提高政府工作效率，使政府专注于政府部门擅长的管理工作。因此，发展第三方评价，既是高职教育现代治理的外在需求，也是高职教育质量的内在特质。 不难看出，创新高等职业教育质量评价方式，以提高高等职业教育评价方式的科学性和规范性为突破口，打破单一的政府主导的教育评价格局，建立健全政府、学校、专业评价机构和行业、企业及其他社会组织等多元参与的教育评价体系，重点加强第三方评价体系建设，既是构建高职教育现代治理体系、提高现代治理能力的基本内容，也是提高高等职业教育质量评价的科学性、专业性和整体性的重要途径。 二、治理视域下高职教育质量第三方评价体系的内容与特征 过去一段时期，我国在发展职业教育第三方评价方面做出了一些有价值的探索。如上海市、重庆市等地成立了教育评估院，独立承担职业教育评价工作，湖南省教育科学研究院承担湖南省教育厅委托的全省职业院校学生职业技能抽查工作也是属于第三方参与职业教育评价工作。但是，从总体看，第三方评价在我国教育评价体系中所发挥的作用仍然不明显。有研究者分析认为，独立性不强、职能不清、透明度不够、专业化水平不高等问题严重制约了中介评估机构的组织建设[6]。究其原因，主要是没有从根本上处理好政府、学校与社会三者关系，政府职能、学校角色以及社会功能并未得以真正明确。因此，要形成科学、权威的高职教育第三方评价体系，应基于现代治理理念，政府放权，积极培育一批真正意义上的第三方评估机构，从而构建学校自评、政府评价与第三方评价相结合的高等职业教育现代评价体系。 1.高职教育质量第三方评价体系的基本构成。高职教育质量第三方评价体系主要包括机构、标准、实施、管理与结果利用等内容。从机构上说，第三方评价机构应是具有独立地位的法人实体，是一个实体性机构，其显著特征是专业性、独立性与权威性。通过接受学校或政府部门的教育教学质量和办学能力评估业务委托，形成学校办学水平的判断性结论和诊断性评价，从而影响学校的办学策略选择、政府的政策取向以及公众和用人机构对教育质量的知情权。 从标准来说，主要包括两个部分：第三方评价机构的自身设置标准与第三方评价机构所持对评估对象的评价标准。政府管理部门组织相关机构制定进入高职教育第三方评价的机构设置标准，明确第三方评价机构的资质要求，规定人员、资源等相关条件的基本标准。另一个标准是政府或者第三方评价机构组织相关专家制定高职院校办学质量评价框架，建立评价标准，明确有关指标，通过政府组织专家论证，得到政府的评价标准实施认证。通过建立质量评价专业标准，改进评价技术、教育测量技术、统计与分析技术、评价技术[5]。依据此标准，第三方评价机构通过数据采集、教学材料查看、毕业生调研、用人单位调研等常规的评价手段，形成具体的评价结论。 从评价内容来说，主要是指高职教育质量第三方评价的方式与基本过程。第一，政府通过相关渠道发布评价需求，具备资质的第三方评价机构依据评估任务，投标相应的评价项目，接受政府的评价委托。第二，高职院校根据自身的需要，委托第三方评价机构进行指向性的定向评价工作。第三，第三方评价机构依据自身的优势，发布社会、公众感兴趣的高等职业教育评价内容，如专业实力排行、就业能力排行、综合实力排名等。在培养质量评价具体评价内容方面，则包括单项评价(针对某个专业的办学情况)、综合评价(针对某个学院的办学质量)与比较评价(办学声誉)等。在评价过程中，可采用评价对象公示、评价内容、评价机构和评价结果公开等方式，以提高评价行为的效率和评价结果的公信力。 从管理上来说，政府重在建立自身与第三方机构之间动态平衡关系状态。政府要对第三方机构的工作进行监管，适时对第三方机构的工作进行干预，促进第三方机构不断改进评估效率与质量。同时政府要协调第三方评估机构与高职院校之间的关系，化解质量评估过程中，外部机构与高职院校的天然矛盾，既要避免双方的冲突，又要促使评估反映真实质量状况。在管理第三方评价机构的过程中，政府通过制定准入资格审查制度、机构退出机制、惩戒机制，约束和管理评价机构；同时也要通过多种方式，推动第三方评价机构顺利进入高职教育办学行为全过程，与高职院校共同改进评价标准，改善评价方式与流程。 在结果利用上，通过政府定期发布由第三方机构提供、并经政府和被评价对象确认的评价信息，向全社会公开。政府、学校、学生、家长以及用人单位均可以随时查询相关的评价信息。在此信息公开的基础上，一是政府将根据教育质量评价的结果决定出台相关政策的重点与倾向，决定拨款差异与投入重点，定位高职教育发展中条件建设与人才培养的优势与问题，监控学校的办学行为等。二是学校通过深入研究评价结论，利用第三方评价机构的评价意见，及时调整办学行为，有针对性地改进教育教学与人才培养相关工作；第三方评价机构通过为职业院校提供评价结论认知诊断，依据结论制定个性化解决方案。三是用人单位和学生家长通过第三方评价机构的信息发布，了解评价结论，改变以往学校与公众在教育质量上的“信息不对称”状况，根据权威、公开、透明的评价结论，做出相应的教育选择和用人选择。 2.教育治理视域下的高职教育质量第三方评价机构的特征。与政府主导的高职教育质量评价方式所呈现的单向性、强制性、模糊性的特征不同，第三方评价与教育治理现代化理念有内在一致性。在评价实施过程中，强调评价机构与评价对象的沟通，二者位置平等，信息公开透明。从性质上看，第三方评价机构主要有以下3个方面的特征： 一是专业权威性。专业权威性是高职教育质量第三方评价机构立身之本，其专业性主要体现在对教育评价工作的科学把握上。第三方评价机构应组建一支由评估专家组成的队伍，既要掌握评估专业知识和评估工作业务经验，同时也具备良好的职业道德。一方面，工作人员应确保对高职教育教学工作、人才培养工作以及办学问题有深刻理解和准确把握，这样才能对复杂的教育问题做出科学判断；另一方面，由于评价工作涉及价值判断，如工作人员不能保持客观中立，必然影响评价结果，进而影响第三方评价机构的专业权威性。基于严格的评价流程、专业的评价队伍、科学的评价指标，同时需要第三方评价机构对高等职业教育办学进行长期的观察和审慎的数据收集与专业化的数据分析，才能确保第三方评价机构的专业权威性。 二是独立性。独立性主要指第三方评价机构“在资源或制度层面不依赖其他组织”，涉及“制度化的、相对于政府的分离”[7]。专业权威是第三方评价机构获得独立性的重要来源，而政府对于教育管理权力的让渡则是实现独立性的重要保障条件。第三方评价机构在发展过程中，要与其他机构发生必要的联系，如与政府部门、学校以及企业等机构之间的信息交换、沟通及合作，保证独立性是其得到社会认可与信任的基础，也是影响机构可持续发展的关键因素。 三是非营利性，这一特点是由高职教育质量第三方评价的工作对象与工作内容决定的。高职教育质量第三方评价机构虽然在运行的过程中有一定的盈利能力和盈利事实，但是机构运营并不是以获取经济利益为目的，而是追求一定的社会效益，即改进高职教育人才培养水平，全面提高高职教育质量。这一目标本质上是为改进公共福祉与共同利益、推动生产力进步与社会发展的。因此，高职教育作为面向民生的准公共产品，第三方评价机构提供的服务就是准公共事务，虽然该类机构提供有偿服务，但不以营利为目的，才能保证公共利益第一，维护教育公平与社会正义。 三、推进高职教育质量第三方评价体系建设的对策与建议 1.明确高职教育现代治理体系下政府管理责任，营造良好的发展环境。1997年8月，世界银行发布《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》提出，政府改革首先应使政府的作用与其能力相符；其次，通过重振公共机构活力从而提高政府能力[8]。政府应明确自身责任以及管理职能的优势所在，有所为有所不为。在高职教育现代治理体系中，政府应逐步将关注重点落在提高高职教育质量、人才培养水平以及教育公平，赋予高职院校更多办学自主权。在这一过程中，推动高职教育质量第三方评价是政府改变管理方式，走向现代治理的重要途径。 发展高职教育质量第三方评价，政府要积极转变管理角色，营造良好环境。首先，政府应出台与高职治理能力现代化相适应的政策，确保将部分管理职能让渡给有资质、有能力承担的社会部门，为形成多元主体共同治理的局面奠定基础。其次，政府需将管理重心上移，通过出台各类标准，为高职教育质量第三方评价发展奠定制度基础。如不断完善国家高等职业教育标准、国家高等职业教育质量标准、国家高等职业教育质量评价标准、高等职业教育评价机构资质标准等。在这些标准中，最重要的是要健全符合现代职业教育发展特征和国情的高职教育质量标准。与此相配套的是省级教育行政部门、高职院校、行业协会、企业与第三方评价机构应联合研究制定相应专业质量评价标准，为第三方评价提供基准依据。 2.以多元化的思路、市场化的道路建设高职教育质量评价第三方机构。建设高职教育质量第三方评价机构，应在职业教育现代化和治理体系现代化的整体背景下来考虑，这两个“现代化”规定了第三方评价的基本特征，也决定了评价机构建设的基本规律。多元化的建设思路，意味着在建设的过程中，应着眼于培养高职教育质量评价服务体系，既要有政府委托下属事业单位成立第三方评价机构，也要有各类高校依托专业力量设立的第三方评价服务机构，还要有行业协会、企业等根据高职教育评价工作的需要而注册的独立评价机构。此外，在教育国际化发展的大潮下，还应积极引入教育发达国家的优质教育评价机构和国际教育质量评价组织，走多元化、市场化的发展道路。通过多元发展，一方面，政府和高职院校在评价机构上有更多的选择，评价机构之间也能形成良性竞争，有利于评价机构自身水平的提高；另一方面，各机构来源不同，建设的思路、力量优势以及关注重点存在差异，在发展的过程中，将会积累特色发展经验，不断深化高职教育评价理论研究，改进评价技术，推动高职教育质量第三方评价体系的完善和评价服务品质的提升。 3.强化机构自身建设，以权威的专业评价工作促进第三方评价科学发展。机构自身建设是发展第三方评价的基础。从机构建设的内容看，主要应在以下3个方面进行强化：一是重视专业评价人才队伍建设，通过与高校、企业以及研究机构多方合作，建立一支高水平、高素质的高职教育质量专业评价队伍，实行专业评价人员专兼结合，灵活配置；二是第三方评价机构要重视教育质量评价的理论研究和实践总结，形成教育评价理论和评价技术共同发展，不断提高评价水平；三是加强第三方评价机构的行业自律性建设。建立教育质量第三方评价的行业规范，成立第三方评价行业组织，在政府管理的同时，确立自我管理、自我规范、自我约束的行业自律机制，在抵制压力和诱惑的过程中，逐步壮大。 4.建立健全高职教育质量第三方评价成果发布与利用机制。教育质量评价既要指向价值判断，又要指向问题诊断；既要服务政府决策，又要服务高职院校自我改进；既要服务信息公开，又要服务高职教育影响力扩散。因此，要建立全面的教育质量评价结果利用机制，充分利用评价成果。研究政府、高职院校或企业甚至个人认可与采购模式及流程，研究采购高职教育质量第三方评价机构的政府服务项目渠道，并给予政策、行业和环境支持，最终需要将第三方教育评价列入政府采购项目，打通财政资金购买第三方教育评价服务的通道[5]。改变以往单一的、封闭式评价结果利用不足，造成的公共资源浪费的状况，全面发掘第三方教育质量评价成果的功能，为改进教育政策、学校办学决策以及企业和个人选择提供有价值的参考意见。建立成果发布机制，扩散第三方教育质量评价成果的影响面，并以此提升第三方评价机构的服务范围和影响力。 5.构建政府、高职院校、第三方评价机构及用人单位多方合作机制。在高职教育治理体系现代化的过程中，构建政府、学校和社会之间的新型关系是一个核心议题，而在第三方评价体系中，政府、高职院校、第三方评价机构和社会部门之间沟通、合作机制的建立，一方面有利于各方信息的流动，避免评价实施过程中出现相互“提防”的信息“孤岛”状况；另一方面，沟通合作机制的建立，将有效促进第三方评价机构自身和评价成果为政府、高职院校及社会各方接受与认可。因此，基于一种平等的合作关系，各方围绕“以质量评价改进高职教育人才培养水平，服务经济社会发展”的共同目标，通过定期沟通的方式，推动各方在质量评价事务上达成共识，避免评价中的不必要冲突与消耗，提高第三方评价的工作效率。标签：评价体系论文; 治理理论论文; 第三方评估论文; 高等职业教育论文; 工作标准论文; 评估标准论文; 工作管理论文;