提高行政效率的重要途径：改进公文处理工作，本文主要内容关键词为：重要途径论文,行政效率论文,公文处理论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公文，是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况、交流经验的重要工具。公文处理是各级行政机关一项重要的不可或缺的工作和行政行为，是机关之间进行工作联系的纽带与桥梁，是一项复杂的系统工程。公文处理的质量与效率，直接影响着政府职能的转变，影响着国家行政机关的工作效率与管理水平。因而，改进公文处理工作，提高公文处理的水平与质量，使之更好地为各项行政管理活动提供优质、高效的服务，便成为目前行政管理工作中一个亟待解决的问题。本文就此略陈管见。
一、改进公文处理工作的必要性与迫切性
（一）公文处理工作具有“政治性与机要性、分布性与集散性、服务性与辅助性、事务性与技术性、时效性与规范性”〔1〕等特点， 这便决定了其在国家行政管理活动中居于一种特殊的重要地位。
首先，公文是一种重要的信息载体，公文处理就是对行政信息的处理与加工。众所周知，行政信息是行政管理的基础，也就是说，行政管理过程就是对各种行政信息进行不断加工处理和传递、反馈的过程。
——行政信息是行政决策科学化的基础。决策是管理的核心内容。行政信息与行政决策之间存在着一个十分严密的循环系统，即信息——决策——执行——反馈信息——新决策——再执行……。行政决策包括一个又一个“决策——执行——反馈”过程，循环往复，只要有行政活动存在，这种过程就不会完结。因此，科学的决策必须以准确、及时、全面的信息为依据，缺乏信息或信息不准，决策就成了无源之水、无本之木，就会造成指挥失当和人力物力的极大浪费。行政管理机关获得的信息越多，时效性越强，准确度越高，决策就越科学。
——行政信息是行政控制的手段。各级行政机关的行政活动都是根据决策方案进行的。在进行过程中，需要不断地收集各种信息流，及时发现执行过程中行为与目标背离的现象或苗头，重新发出控制和调节的指令，保证行政管理活动的正常进行和既定目标的实现。由此可以看出，整个行政控制过程都是以信息为依据的，可以说没有信息就没有控制。
——行政信息是沟通各级行政机关的桥梁。行政机关是一个多层次、多部门的完整体系，各种下情下达、上情上达、互通情况的事件随时都有，高效迅速地处理好这些事件，必须依靠行政信息来及时沟通。行政信息网络是行政管理系统内部有机联系的有效形式。行政机关所以能够正常有序地运转，靠的就是行政信息的稳定有序和畅通无阻地运行。从实践来看，信息还是反映问题和情况的捷径。有许多事情通过正常的请示、报告等途径，往往周转慢、时间长，有些甚至到了领导那里也不容易引起重视。行政信息却是向上反映行政活动的“直达快车”，运行速度快，与领导直接见面多，一般情况下都能够较快地进入领导视野，引起领导重视，有些问题可以较快地得到解决。〔2〕
由此可见，无论是整个国家还是某一行政机关，要实现其管理职能，无不依赖于信息及信息的有效处理。而公文是一种重要的信息载体。在诸多的信息形式中，由于公文具有权威性、时效性及规范性等其它信息形式所不具备的特殊优势，以及准确有效地传递权威性、凭证性信息的独特功能，使得公文在行政信息中占居领导地位。它是各级行政机关计划、决策的依据了，又是组织、协调的保证与手段，同时也是指挥控制的重要方式，并成为整个国家或某一行政机关上下联系、左右沟通的桥梁和纽带，在行政管理中无处不在，不可或缺，无可替代。我们可以说，在一定意义上行政管理的过程主要是对公文的处理过程；离开了公文处理工作，行政管理活动就难以更有效地进行〔3〕； 离开了高质量的公文处理工作，行政效率便也难以提高。因此，要提高行政效率，必须进一步改进公文处理工作。
其次，公文是处理各项行政事务的重要形式和手段。公文，形成于社会活动中；公文处理，贯穿于各项行政管理活动的全过程，是各项行政管理活动的重要组成部分。据资料介绍，日本有关对机关工作手段的调查结果表明，在领导、中层干部、技术人员和事务人员四类人员各自的全部工作量（100%）中，带有明显的文件工作特点的工作内容， 分别占其全部工作量的26.9%、41.2%、49.5%和56.5%，另外，还有一些工作内容如会议、面谈、决策等，也常常需要利用、依据或形成有关文件。由此可见，公文处理已经成为人类从事各项社会活动和处理各项事务的一项重要内容。〔4〕
此外，公文在发挥其效用、完成其使命后，便可以有条件地转为档案；公文还是国家秘密的重要载体，公文中包含有大量的国家秘密。因此，公文处理的质量与效率，直接影响着档案的质量与档案工作的效率，关系到国家秘密的安全与否，影响着保密工作的质量与效率。而档案工作和保密工作是行政机关工作的重要组成部分。可见，公文处理的质量和效率，也必将影响到行政机关的工作质量与行政效率。
综上所述不难看出，公文处理是实施行政管理职能的重要手段和保证，是提高行政效率的重要途径。因而，改进公文处理工作，提高公文处理工作的质量，对于行政效率的提高便显得尤为重要。
（二）当前公文处理工作存在着如下一些不容忽视的问题。
1.数量泛滥。由于缺乏有效的控制，致使公文数量增长过快，形成了“文山”，且有越堆越高之势。据《四川日报》报道，四川省仁寿县一位领导人为文件过多而作难，在50天中，他接触的公文、报告等，使其感到无法按份数计算，便用秤来称。在收到的公文中，中央的公文0.65公斤，占9.5%；省里的公文0.175公斤，占3%；县里的公文4.8公斤，占70.5%，共计6.8公斤。若按中央排印的规格（每公斤约27.2 万字）计算，共约185万字。平均每天要阅读近3.7万字的公文材料。按一般的阅读速度每小时1万字计算， 这位领导人每天要花近半天的时间看公文。这种状况，领导人怎么有时间去谋大事，干大事，更谈不上调查研究了。以上仅是一个县的状况，推至全国一年能有多少份文件，恐怕是个天文数字。
2.质量不高。公文处理普遍存在着乱、差、错、误等现象。乱，是指在工作中无制度规范可依或有制度规范不依而出现的无序现象。如公文中违制；滥行文；不遵行保密规定，致使失、泄密；公文的体式、语言、标点符号、数字、计算单位及字体不合要求、规范等。差，是指公文实际效能不高的现象，如不实用、操作性不强、不简洁、不鲜明、不得体、不清晰、不周密等。错，是指因不正确的理解、认识、操作而出现的各种过失、错误。误，指错过时机、延误工作，对公文处理工作所服务的事业造成损害。据有关调查统计，有些业务系统下属各单位公文处理工作中的平均差错率竟达45%左右，部分单位的实际差错率甚至超过50%～60%。〔5〕
3.效率低下。在公文处理中，由于职责不清，分工不明，手续繁琐，致使公文处理迟缓，甚至出现推诿、扯皮、积压、滞办等现象，贻误工作。据《人民日报》报道，有6名党员批评国家计委办文拖拉， 审批13个项目平均会签88天；某一工厂为申报一个基建项目，共盖了745 枚公章；另一家工厂为办成某件事在65天之内去北京45趟。〔6〕
4.浪费惊人。由于公文数量的泛滥，加之处理效率的低下，造成了人力、物力、财力的极大浪费。据报道，有一外商投资企业仅立项审批用了13个月的时间，申请报批的文件材料共计3000 多万字， 耗费纸张254.5公斤，经办人员行程2万余公里，费用高达4万多元。〔7〕
上述这种状况，严重影响了公文处理的质量与效率。因而，必须改进公文处理工作，解决公文处理中存在的一系列问题，以充分发挥公文在行政管理中的巨大作用，促进行政效率的提高。
二、改进公文处理工作的对策
（一）从近期看，必须严格遵循《国家行政机关公文处理办法》。
首先，要全面学习并准确掌握《办法》的诸项规定，这是做好公文处理工作的前提。为了更好地发挥公文的作用，使其更有效地服务于行政管理的各项工作，国务院办公厅对1987年发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称原《办法》）进行了修订、 补充和完善， 并于1993年重新发布了《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）。《办法》与原《办法》相比，更具科学性、操作性、时代性，我们要掌握这些新的特点，以使我们尽快跳出原《办法》的窠臼，更准确地执行《办法》。
其次，要严格执行《办法》。这是做好公文处理工作的关键。为此，应做好以下几方面的工作：
——各级行政机关的办公厅（室）要认真履行其职责——“主管本机关并负责指导下级机关的公文处理工作。”为此，要做到：一是要进一步建立健全公文处理组织机构。要根据各自的工作特点、性质、范围，设立文秘部门或者配备好专职人员，具体负责公文处理工作。二是要依据《办法》，制定出切实可行的《办法》实施细则。在制定细则中要注意：标准要高严，措施要切实，对公文处理的每一项工作，每一道程序，每一个环节都要制定出明确的规范和要求，同时，还应对《办法》中尚无明确规定或规定不详的，要一一确定出科学的工作程序、方法和标准。三是要通过举办培训班等形式，加强对《办法》学习的指导与培训，以帮助文秘人员尽快掌握并在实际中正确运用《办法》。
——要建立健全完善的公文处理工作制度。制度建设在公文处理工作中至关重要，只有建立起比较完善的公文处理工作制度，才能保证公文处理的及时、准确、安全、保密，才能实现公文处理工作优质高效地运转。在制定制度时要做到：一是制度的建立要完整、系统，对行政机关公文处理的各个方面，如文件的签收、登记、传阅、借阅、催办、阅退、保管、保密、立卷、归档、销毁等，都应建立相应的制度，并在实践中不断完善。二是要建立健全不同层次人员的公文处理职责，并与上述各项具体的制度联系起来，实行目标责任管理，做到任务明确、责任清楚。制度与职责一旦确定下来，就要严格执行，坚决杜绝那种仅把制度“说在嘴上，写在纸上，贴在墙上”的做法，真正把制度落到实处。
——严格考核，建立公文处理工作激励机制。各级行政机关要根据本地区的情况，制定出一套比较完整、系统、科学的检查、评估、考核的规程、标准及方法，并在实际工作中严格运作，逐步建立健全完善的激励机制。要通过检查、考核、评比，对好的要予以表扬，对差的要予以批评，对违反制度、破坏制度的行为进行必要的处理，以维护制度的严肃性。要将考核结果，同文秘人员的评优、晋级、提职等挂钩，充分调动广大文秘人员的积极性与主动性。
——要加强文秘人员队伍建设。文秘人员要按照“忠于职守，廉洁正派，具备有关专业知识”的要求，加强各方面的修养。一是要努力学习马列主义、毛泽东思想，要努力学好《邓小平文选》，用建设有中国特色社会主义的理论武装自己；要努力学习党的路线、方针、政策，不断提高理论政策水平。二是要学好文书学、档案学及相关学科的知识，熟悉与本职工作相关的基本情况和常识，业务精通，操作熟练，做到博览群书，广知博识。三是文秘人员要注意研究公文处理工作的规律，经常总结工作经验与教训，从中找出带有规律性的东西，扬长避短，以减少失误，提高工作效率。此外，要搞好文秘人员的业务培训，坚持先培训后上岗的原则，并要搞好上岗后的继续教育，不断更新知识，以提高公文处理工作的效率和质量。还应加强对文秘人员的选配、调整和管理，努力建设一支政治素质好、业务水平高、工作作风过硬的文秘人员队伍。
——努力实现办公自动化。办公自动化，是公文处理工作科学化的物质条件，对于提高公文处理工作的效率和质量具有重要的意义。各级行政机关要积极创造条件，增加必要的设施，逐步改善办公手段，实现以计算机为主的现代化管理。同时，要积极进行联网，充分发挥办公设备的效益，提高公文处理的效率。
——要加强对公文处理工作的领导。各级行政机关的领导人要充分认识公文处理在机关工作，特别是在现代管理、改革开放及市场经济建设中的重要地位和作用，切实重视和加强对公文处理工作的领导。一是领导人要以身作则，带头严格执行《办法》。二是对违反《办法》规定的行为，要坚决予以制止。三是要从政治上、思想上、生活上和工作上对文秘人员给予关心和支持，为他们创造一种良好的工作氛围和环境，充分调动文秘人员的积极性，为搞好公文处理工作奠定坚实的基础。
（二）从长远看，必须实现公文处理的法制化，把公文处理工作纳入法制化轨道。
1.要制定出公文处理的基础法律——《公文处理法》。在制定《公文处理法》时，要依据《宪法》等有关的法律、规定。
——《宪法》是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是制定《公文处理法》的基础。公文处理的法规条款不得与《宪法》相抵触。
——《档案法》、《保密法》等法律，是制定《公文处理法》的基本法律依据，是仅次于《宪法》的重要依据和法源。
——《关于请勿使用圆珠笔、铅笔拟定文件的通知》、《关于出版物上数字用法的试行规定》、《关于不归档文件材料的规定》等，是制定《公文处理法》政策依据，是重要的法源之一。
——《国家行政机关公文处理办法》、《中国共产党各级领导机关文件处理条例》等正在执行的公文处理规定，是制定《公文处理法》的现实依据，是直接的、重要的法源。
在上述基础上，制定出《公文处理法》的基本框架：
——确立公文处理工作应贯彻“以事实为根据，以法律为准绳，以政策为指南”的方针；
——确立公文处理工作应坚持“及时、准确、安全”与“集中统一管理”的原则；
——明确各级办公厅（室）及公文处理人员的素质、职权、责任及任务；
——确立公文处理诸程序的法规；
——确立公文数量控制、质量控制的法规；
——明确公文处理运转速度的制度；
——确立公文标准化技术规范；
——确立公文处理的奖罚规则。对集体或个人在公文处理中的作为与不作为必须做出明确、具体、全面的规定，对遵制守法或违法犯罪行为必须依法进行奖励或惩处。
2.要制定一系列与《公文处理法》相配套的法律规范：
——县以上地方有权机关要根据实际情况，依照《公文处理法》的基本原则，制定切实可行的《公文处理法实施细则》；
——各级办公厅（室）要建立健全依法处理公文的制约机制（如奖惩制度；监督检查制度；自我约束制度等）。
3.要及时清理已有的公文处理规章制度，对与现行法律相抵触或已不适应形势发展要求的规章制度要予以废止或进行修改。〔8〕
4.要严格执法，这是实现公文处理法制化的关键。若无法可依，便谈不上实现公文处理的法制化；若有法不依或执法不严、不力，那么，再完备的法律、法规也只能成为一纸空文，失去了其存在的价值和意义。为些各级办公厅（室）及公文处理人员必须严格依法办文，否则，要承担相应的法律责任；各级司法部门要加强监督与检查，对违法犯罪者要依法严肃惩处，以维护法律的权威性。
注释：
〔1〕〔3〕〔5〕赵国俊等：《文件工作的科学管理》， 中国经济出版社，1993年7月出版。
〔2〕翟同初：《行政管理学》，国防大学出版社，1993年6月出版。
〔4〕安昕、曹润芳：《应加强文件处理的法制建设》， 《档案学通讯》，1994年第2期。
〔6〕夏书章：《中国行政效率问题刍议》，《中国行政管理》，1991年第10期。
〔7〕青子：《中国机构改革备忘录》，《当代小说》，总第181期。
〔8〕郑明珍：《尽快实现公文处理的法制化》， 《中国行政管理》，1995年第2期。
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