试论中国宏观调控新常态，本文主要内容关键词为：常态论文,宏观调控论文,中国论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本轮危机以来，西方宏观调控政策受到了巨大冲击，其理论基础也备受争议。对中国而言，改革开放30余年来的宏观调控，有经验也有教训，但总体上宏观调控是逐步完善并彰显出“正能量”的。而且，从最初向成熟市场经济体蹒跚学步，到现在西方学者提出“向中国学习宏观调控”(罗奇，2012)，中国的宏观调控开始建立起难得的自信。这恰恰是中国宏观管理当局践行调控时保持战略定力的基本前提。不过，中国的宏观调控体系还不健全，调控机制、手段等都还有待完善，特别是在经济转型发展与快速的结构变迁中，宏观调控还未能完全跟上步伐。 认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。经济新常态呼唤宏观调控新范式。这意味着，创新宏观调控必然要以新常态作为基本语境和讨论的出发点。中国经济新常态的一个突出特征是结构性减速(李扬、张晓晶，2015)。与之相应的，各项宏观指标如储蓄、投资、消费、物价、就业、财政收支(包括赤字)、国际收支、人民币汇率、货币供给、利率等都会呈现出新的特点，宏观调控的基础、对象、目标以及方式都会发生变化。从宏观调控的角度，不能简单被动地适应经济新常态，而是要主动作为，引领新常态。因此，必须要有与经济发展新常态相匹配的宏观调控新常态。这是本文的起点。 一、宏观调控新常态的理论背景与现实考量 讨论中国宏观调控新常态，宜从理论与实践两个层面来切入。理论上，本轮危机对主流宏观经济政策及其经济学基础造成巨大冲击，成熟市场经济体的宏观调控政策不再是学习借鉴的典范，相反，它们如瑞士奶酪一样漏洞百出。对西方主流经济学的反思，“重新发现”了中国宏观调控的独特价值，这使得我们在践行新常态的宏观调控时更多了一份自信。实践上，全球经济进入新常态，必然要求宏观调控和相关政策也要顺应时代要求，向新常态迈进。 (一)西方主流理论反思凸显中国宏观调控独特价值 本轮危机以来，发达经济体的宏观经济政策受到严厉批评，而其所依据的主流西方经济学理论也遭遇全面的危机(张晓晶，2009，2013)。这引起学术界的深刻反思。除了一些学者如卢卡斯、泰勒、马斯金、米什金等心有不甘、旗帜鲜明地驳斥“金融危机的爆发表明经济理论失败”的观点外，更多学者坦承主流理论的缺陷，并寻找建立新的框架。经过布兰查德等(Blanchard et al.，2010，2013；Frankel，2010；Stiglitz，2014)大批学者的反思和努力，修正了主流经济学对于一些重要理论与政策问题的认识。这里仅列举与中国宏观管理经验相关度较高的几条。 1.货币政策新思维。本轮危机爆发前，美联储以及大多数发达经济体的央行，货币政策只有一个目标即控制通胀；所用的政策工具也只需一个即短期利率。但执行这样的货币政策，不但不能避免危机，而且也不能在危机出现后拯救经济。因此，需要货币政策新思维。 第一，利率工具远远不够，需要采用政策工具组合。实行单一利率，表面上通胀与产出缺口都比较稳定了，但却无法阻止结构失衡与金融风险的产生。这正是大稳定(Great Moderation)所带来的问题。应将金融稳定纳入宏观稳定的目标框架之内，政策制定者必须关注多个目标，包括产出的构成、资产价格变化、杠杆化水平等。与之相应的，政策工具就不能只有利率。此外，货币与信贷的不同也使得要采用政策工具组合而非单一工具。在传统的货币理论与货币政策中，人们更多地关注货币，对信贷的重要性关注不够。金融部门的根本职能就是配置资本和提供信贷，但在现实中，这一职能履行得并不理想。在此次危机中，金融中介常常囤积现金，不扩大向实体经济的信贷，致使中央银行的货币政策无法传导到实体经济中去。加上近年来金融创新使得影子银行、衍生工具、金融杠杆等新事物层出不穷，进一步加剧了信贷问题的复杂性。仅仅依靠利率这一单一的货币政策工具，无法解决上述一系列结构性问题。对此，斯蒂格利茨提出，应该调动一切可支配的工具，采取(利率+其他工具)的政策组合来实现产出、通胀和金融稳定的目标。这些工具中还包括旨在稳定金融市场的宏观审慎政策工具。 第二，价格型工具不一定优于数量型工具。本次危机爆发之后，“流动性陷阱”问题随之而来，在将基准利率降至零下限之后，宏观经济形势仍不见起色，美联储迅速采取量化宽松、目标宽松(出售短期资产、购买长期国债)等非常规数量型政策。尽管目前尚不清楚这些非常规工具是特殊时期的非常之举，还是常规工具箱的组成部分，但主流经济学家普遍承认，在某些情况下，数量型工具的效果要优于价格型工具(张晓晶、董昀，2013)。在中国等新兴市场经济体，中央银行更倾向于价格型工具(短期政策利率)和数量型工具(信贷规模其他公开市场的数量操作)并用，而且效果明显。 2.产业政策的回归。产业政策在发达经济体中曾经被视为异端，是扭曲市场机制的行为，是不当的政府干预，因此，一直为西方主流经济学教科书所诟病。然而，本轮危机使得西方主流学者对于产业政策的看法有了较大改变。产业政策不再是发展中国家的“专利”，它同样成为发达经济体走出危机的法宝。比如，美国通过“综合性能源计划”，《2009年美国复兴和再投资法案》、《美国清洁能源与安全法》和《美国制造业促进法案》，以及2011年的“高端制造合作伙伴”计划，旨在“确保下一场制造业革命会在美国爆发”。欧盟于2012年发布《一个强大的欧盟工业有利于增长和经济复苏》的工业政策沟通版报告(简称“新工业政策”)，指出必须确立工业的核心地位，通过统一的工业政策提高欧盟竞争力，包括：加大在技术和研发、基础设施方面的投资，发展“欧洲数字议程”计划，改善欧盟内部市场准入，创造就业岗位并提高就业人员的技能，同时密切协调发展交通和海事政策、能源政策、环境和气候政策等。做好以上这些工作将能实现欧洲再工业化目标，预计到2020年，工业在欧盟GDP中的占比将从目前的16％增至20％。日本安倍经济学的“第三支箭”则包含了产业再生计划、战略性新市场创建计划及国际化计划，归纳起来有：促进产业新陈代谢，提高人力资本水平，增加区域竞争优势，大幅度放松管制，以及推动跨太平洋伙伴关系(TPP)、日中韩自由贸易协定(FTA)和日欧FTA等。 3.资本管制合理性。过去几十年，国际经济学一般认为，在资本自由流动的情况下，独立的货币政策在当且仅当汇率是浮动的情况下才成立(即所谓三元悖论)。但越来越多的证据特别是危机以来的事实表明，金融全球化可能走过头，资本流动需要控制了。国际货币基金组织的经验分析指出(Ostry et al.，2010)：资本控制不但可以提高货币政策的独立性，而且能够改善流入资本的构成，即更多吸引绿地投资的FDI，而不是证券组合投资，从而有利于宏观稳定。此外，最近的全球金融周期理论又为资本管制提供了新的支持(Rey，2013)。所谓全球金融周期，是指资本流动、资产价格以及信贷增长存在一个全球性的周期，它与VIX(一个关于市场不确定性与风险厌恶的指标)一起波动起伏。分析显示，引起全球金融周期的主要因子是中心国家(如美国)的货币政策，它会影响全球银行的杠杆率、全球资本流动以及国际金融体系中的信贷增长。一个经济体的资本只要是自由流动的，全球金融周期就会对该经济体的货币政策形成制约，而不管其实际汇率体制到底如何(固定的、浮动的或其他)。这为谨慎的金融开放提供了新的理由。全球金融周期理论将前述的三元悖论变成了二元悖论：独立货币政策在当且仅当资本项目是管制的时候成立。于是，曾经备受批判的资本管制又重新受到青睐。这对于很多施行资本管制的发展中国家(如马来西亚、中国等)而言，不过是对其管制行为正当性的一次“追认”。 4.重视结构性调控。在主流学者看来，本轮危机的重大政策失误是只关注了总量指标(如通胀、产出、就业、资产价格等)，而忽略了结构性指标所揭示的风险。比如，大稳定时期，产出缺口与通胀指标都相当稳定，这导致宏观管理当局误判，以为可以高枕无忧，从而忽视了产出构成、杠杆率水平、外部失衡等结构性变量带来的问题和风险。这也是发达经济体长期以来只有总量调控而缺乏结构性调控的必然结果。危机后的反思，凸显了结构性调控的重要性。前面提到的货币政策新思维、产业政策以及资本管制等，恰恰反映了主流理论在结构性调控上所达成的共识。事实上，产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制政策以及宏观审慎政策，基本上都可以归结为广义的结构性调控政策，都是对总量调控政策的重要补充。 值得指出的是，以上这些结构性政策，正是中国宏观调控的特色所在。并且，宏观调控新常态也将会在很大程度上保持这一特色。主流经济学对结构性调控正当性的“追认”，甚至提出向“中国学习宏观调控”，使得我们在创新宏观调控，以及走向宏观调控新常态上，更加自信和更有战略定力。 (二)经济新常态呼唤宏观调控新常态 对西方主流经济学的反思，为宏观调控新常态提供了一些理论上的支撑，但更为重要的是，宏观调控新常态乃出于回应经济进入新常态的现实需求。经济运行的新变化，要求创新宏观调控思路和方式，丰富完善新的调控方式，使中国经济在进入新常态后继续保持稳定健康发展。 1.适应增速下滑，宏观调控重心应做出调整。结构性减速是经济新常态的一个重要特征。经济增速下滑作为趋势性变化，要求宏观调控的重点做出调整。比如，过去长时期防过热的预案就可以少一些。未来主要任务是应对潜在增长率的回落，而这是中长期问题，因此需要从供给侧发力；同时要有战略定力，不为短期经济增速的回落而动，坚持改革与调整的大方向。 2.把握新常态下经济运行新变化。GDP增速的回落，与之相应的其他各个宏观经济变量以及变量之间的关系，都会有相应的改变。比如说，随着劳动年龄人口的下降，就业形势可能与前30余年的紧运行大不相同，从而失业与通胀之间的菲利普斯曲线也可能发生变化。还有就是各个变量本身的风险阈值范围也不一样了。比如对于低增长的容忍度就要提高。我们曾经是“保八”并出现多年的“老八路”(即每年的增长目标都定为8％)；现在基本上是“保七”；而考虑到2020年要比2010年 GDP翻番，则每年的GDP增速需要达到6.5％，因此，未来几年这个增长底线就可能变为6.5％。特别要注意的是，在适应新常态过程中不能教条，毕竟各变量之间还未能形成相对稳定的关系，这也使得对于宏观形势判断和未来预测，都是非常大的挑战。因此需要应用大数据、云计算以及多种分析评价方法来分析经济运行情况，着力把握新常态下经济运行的新特点、新规律，为宏观调控新常态提供重要支撑。 3.新常态下宏观调控要主动作为，探索完善宏观调控体系。这几年，我们一直坚持需求侧管理和供给侧管理并重，产业政策和竞争政策结合。在积极发挥财政政策、货币政策调控的基础上，更灵活地应用规划、计划、消费、投资、产业、价格、区域政策，让它们来完善宏观调控体系，加强这些调控措施之间的协调配合，使多种目标、多项政策、多方面的改革能够协调、联动、平衡，更好地促进经济社会的平稳增长(徐绍史，2015)。 二、宏观调控新常态的九大特征 提出宏观调控新常态，难免引起争议。有人会问：经济新常态尚且在形成之中，何来宏观调控新常态?这里提出两点理由：其一，经济新常态，需要适应和引领，而宏观调控新常态，恰恰是为适应和引领服务的；其二，与经济新常态一样，调控新常态也是一个动态的演进过程。特别需要指出的是，以下对于宏观调控新常态特征的概括，有些并不是“现在”就已经具备的，而是“未来”希望达到的一个状态、一个愿景，是当前宏观调控动态演进的方向。也正因为如此，我们才需要创新宏观调控、完善宏观调控。 (一)突出供给思维，应对潜在增速下滑 经济新常态的一个显著特征是结构性减速。因此，未来宏观调控最突出的任务也是如何稳增长，应对潜在增速的下滑。新常态下的宏观调控与此前最大的不同，在于此前的调控，更多的是产出缺口的管理，即实际产出与潜在产出的差距，一般是产出正缺口的时候(即经济过热)压缩需求，产出负缺口的时候(经济过冷)扩大需求；而新常态下所遇到的问题则是潜在产出本身下降的问题，因此，宏观调控的重心就是如何稳定或防止潜在产出的大幅下滑。正是这样的一个变化，导致宏观调控思维的变化。管理产出缺口主要是运用需求政策，而管理潜在产出本身就要更加突出供给思维，关注供给面，特别是供给面的结构与效率。 1.当前中国经济面临的主要矛盾是中长期减速问题，供给管理思维更见重要。中长期看，中国经济在人口与劳动、资本和金融、资源和产权、技术与创新、制度与分工等方面都存在各种“供给抑制”。通过放松人口生育控制、放松户籍制度、减少资本与金融管制、优化土地与资源产权结构、推动国有企业等低效率领域的制度改革等措施，解除“供给抑制”，方可提高经济的长期潜在增长率。因此，在这里，着力改善中长期供给能力，通过强化创新驱动发展和经济结构优化升级，不断提高要素产出效率，提高经济潜在增长能力，提高经济发展质量和效益。 2.经济运行中的很多问题也需要用供给思维才能得到根本性的解决。比如产能过剩与城镇化发展问题。产能过剩在中国经济增长出现结构性减速、潜在增长率下一个台阶的情况下，期待总需求还能有两位数的增长已经不现实了。未来一段时间经济增长的新常态是总需求的增长维持在7％～8％之间，这意味着，通过需求扩张来吸收消化产能过剩问题的余地已经非常小。从产能过剩的成因来看，尽管有周期性因素影响，但更重要的是体制性的、供给面的原因。这主要体现在地方政府为获取产业优惠，加紧扶持和竞争(比如提供土地、资金、税收等方面的优惠)，出现产业政策导向上的趋同，使得各地区之间出现较为普遍的产业结构同质化现象，进而导致大量产能过剩。因此，要想从根本上解决产能过剩，还需要供给管理的思维。再有城镇化，传统的城镇化战略更侧重于从需求面认识城镇化，即寄望于通过城镇化带动基础建设投资和城市消费等国内需求，以支撑经济增长。相反，与城镇化高度相关的产业积聚、规模经济、人力资本积累、知识外溢等对长期可持续发展更为重要的供给面因素，则一直被轻视。事实上，只有从供给面认识城镇化，发挥城镇化在提高效率、扩大潜在产出方面的作用，才是应对增速下滑的良方。 3.强调供给思维不是要抛弃需求管理，但扩大需求有时候也要依赖供给管理。鉴于中国现阶段经济发展与体制转型的特点，结构性失衡问题非常突出，需求管理局限性尤为明显。因此，要通过供给面的管理推进结构调整。尽管在经济低迷阶段，扩大需求很有必要，但扩大内需仅仅依靠需求管理是不够的。扩大内需一靠投资，二靠消费。就投资需求看，主要问题不在于总量，而在于结构。未来看，重要的投资方向应是基础设施建设，但这方面，需要调整投资结构。就消费需求看，如果收入分配结构不调整，产业结构与要素投入结构不转变，扩大消费需求的目标就很难实现。从这个角度，扩大内需也不单纯是需求管理，还要依靠供给管理。政府应降低微观主体对需求扩张政策的严重依赖，积极发挥供给政策的激励，着眼于结构优化与可持续发展。 需要着重指出的是，供给管理本质上是供给面的体制改革。通过全面深化改革，以释放市场活力对冲经济下行压力。并且，由于供给面体制机制的调整涉及的是改革，“寓改革于调控之中”将是宏观调控新常态的题中应有之义。 (二)明确“上限”、“下限”和“底线”，完善区间调控 所谓区间调控，就是并不简单地确定一个绝对数(比如增速目标8％)，而是在有一定约束的区间内可以适当调整。这个约束就是“上限”、“下限”和“底线”。更准确地说，区间调控是守住稳增长、保就业的“下限”，把握好防通胀的“上限”，决不突破民生与金融风险的底线。从理论上讲，“上限”“下限”的确定依赖于基本的菲利普斯曲线关系，围绕着潜在增长率中枢。“底线”则结合经济的实际承受力和中长期规划的目标(如GDP翻番对年均增速的最低要求)。 “底线”从文字上的理解应比“下限”还要低，同时两者有不同的侧重。当经济增速和就业下滑乃至超出下限时，这时宏观政策就要发力，避免触及就业和民生的底线。一旦突破底线，就要采取应急预案。底线思维是主动适应新常态的一个重要思想。如果说，过去30余年，过热是“常态”，那么，繁荣期削峰就是调控的常态。而在新常态下，经济下行压力加大，结构性减速成为主要特征，那么，“兜底”就需要成为新常态下的一种常规思维。因为决策当局要时刻关注这个结构性减速会减到什么程度?是台阶式下滑还是断崖式下滑?经济能不能承受?社会能不能承受?基于此，底线思维至少涉及三个方面：一是社会底线。即“社会政策要托底”。社会政策托底即是保证低收入群体拥有基本生活保障，大多数群众生活稳定，维护社会的稳定。没有社会稳定就没有经济的平稳增长。二是增长底线。为确保到2020年全面建成小康社会，实现GDP比2010年翻一番的目标，今后几年GDP年均增长速度至少要达到6.5％以上，这是底线。三是金融风险底线。在金融风险方面，要防止出现区域性、系统性风险。特别是，“十三五”期间，要守住的底线就是不能爆发金融危机。底线思维体现了一种风险意识。底线思维的特点是凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。 “上限”“下限”“底线”划定了宏观经济运行的合理区间，同时也确立了政策发力的参考依据，这样政府出牌就有章可循。这与过去简单设置绝对数的做法有很大不同。关注具体的数值，使得宏观调控的腾挪余地较小，往往会随着某个指标的波动而起舞。而区间调控，则令调控较为从容，不会因宏观指标的短期波动而频繁“出击”。只要经济运行在合理区间，就可保持宏观政策基本稳定，不搞强刺激，不进行大的政策调整，给市场主体稳定的预期和信心。坚持区间调控，还能够在合理增长区间内，更多地关注结构调整和改革。 (三)理解经济异质性与增长非均衡，重视结构性调控 与成熟市场经济体相比，发展中经济体的一个重要特征是经济异质性强以及增长的非均衡，这就使得结构性问题非常突出。结构主义发展经济学的出现就是对该问题最好的注脚。 中国经济的结构性问题，归纳起来，一个是体制结构，涉及国有与非国有、体制转型与双轨过渡、中央地方关系、政府与市场关系等；另一个是经济结构，包括产业结构、地区结构、分配结构、增长动力结构、城乡二元结构、人口年龄结构等。正是因为存在着一系列的结构问题，并且还处于结构剧变的过程中，这使得结构性调控变得非常有必要。首先，结构剧变意味着宏观调控基础的变化以及政策传导机制的变化，这可能会导致总量调控的失效；其次，快速结构变动引起要素回报的变化以及要素的流动，在价格信号不准确、不完善的情况下，易导致结构性失衡，这使得结构性调控必不可少；第三，结构剧变与结构失衡，使得很多问题并不单纯是一个短期的宏观稳定问题，而是涉及短期宏观调控与中长期发展之间的协调，结构调整对于中长期的可持续发展而言尤为关键。 不同的结构问题会形成不同的结构性调控思路。对于体制结构问题，鉴于经济转型还未完成，存在着双轨过渡，与之相应的是形成双轨调控的思想，即行政性调控与市场化调控并用。经济结构问题的存在，使得结构性调控与总量调控并重，有明显行政性干预色彩和结构性调控特点的产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制、严格的金融监管和平衡财政等政策，均为促进经济增长与宏观稳定发挥了重要作用(张晓晶等，2010)。 经济进入新常态，体制结构问题会逐步减弱，但经济结构问题却仍会长期存在。因此，结构性调控仍然不可少。事实上，即便发达经济体，也会有很多结构性问题(本轮危机使之全面暴露)，也需要结构性改革和相关的结构性政策应对。所以，坚持结构性调控将是宏观调控新常态的一个重要特征。 (四)“牵手”战略规划与财政货币政策，拓宽宏观调控视野 宏观经济政策常常被理解成更多地关注短期波动，这就是为什么被誉为宏观经济学鼻祖的凯恩斯有句名言，长期而言我们都将死去。事实上，以财政与货币政策为最主要组成的西方稳定化政策(stabilization policy)，也确实以熨平短期波动为主要任务。不过，增长经济学以及新增长理论的出现，宏观经济学及宏观政策也把目光聚焦到中长期问题上。不过，在主流教科书中还没有一个“专管”长期的相应政策出现。 在中国，宏观调控主体由“三驾马车”组成，即国家发展和改革委员会、财政部和中国人民银行。这就不仅有传统上的财政、货币政策，而且增加了专管长期的战略规划。这样，就实现了远近结合、短期与中长期衔接，拓宽延展了宏观调控的视野。 从位次上看，“三驾马车”中，国家发改委是领头者、主导者，其职能覆盖了国民经济运行中的大部分宏观和微观领域，财政部和中国人民银行无论是制定政策还是实施政策都要受国家发改委的指导和约束，经济政策要服从国家战略规划。没有国家发改委批准立项，财政部的钱和银行贷款也无法变成投资。 国家发改委给自己的定位是，作为一个综合经济部门，它首要任务就是要很好地来贯彻落实党中央、国务院关于加强宏观调控、创新宏观调控的一系列决策和部署。发改委的重要性可见一斑。值得指出的是，我们一般认为宏观调控最主要的还是财政政策、货币政策，因此，对于宏观调控的论述或声明主要由财政部和中国人民银行这两个部门作出。但实际上，仔细观察会发现，所有对于创新宏观调控、完善宏观调控体系的论述，均来自国家发改委(徐绍史，2013，2015)。这也表明，作为宏观调控最重要的统筹部门，最有发言权的仍是国家发改委。如果对于这一点没有认识，就不明白中国宏观调控的实际运作机制，更不知道中国宏观调控特色之所在。 这种由规划、财政、货币政策构成的“三位一体”的调控模式具有强烈的中国色彩，强调以“国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段，并加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策协调配合”，远比西方主流教科书中讲到的稳定化政策内容要丰富得多。值得注意的是，现在连一些发达经济体也开始强调战略规划、产业政策，而不再像以前那样把政府的这些做法看作是对市场的一种扭曲，可以说与中国的做法是暗合的。美国学者杰弗里·萨克斯(Sachs，2014)明确提出：有一种思想，被华盛顿视为异类，但值得深思。世界上增长最快的经济体中国依赖公共投资的“五年规划”，该规划由国家发改委负责管理。美国没有类似的机构，或者说确实没有系统性地负责公共投资战略的机构。但如今所有国家都需要五年规划甚至更多；它们需要20年、跨越一代人的战略以构建21世纪的技能、基础设施和低碳经济。 宏观调控新常态，就是要充分发挥规划、财政、货币三大调控杠杆的合力，既关注短期波动稳增长，又兼顾长远促改革。具体来说，要加强国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能，充分发挥国家发展规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等政策措施的综合协调作用。规划主要是指明未来的发展方向和重要的着力点，很多规划、投资项目是与预算安排直接挂钩的。因此，制定规划的时候，应考虑到财政能力以及支出结构。同时，货币政策的松紧也要与规划目标相适应。再有，财政、货币政策也要与发改委的产业、价格等政策手段协调配合。比如，发改委的产业政策直接牵涉到财政政策的预算安排与税收优惠，而发改委的价格改革可能会影响到货币政策的立场。 新常态阶段要改变过去频繁调控的方式，更多强调以一种改革的思路和方法，寓改革于宏观调控之中，把短期调控政策和长期发展政策有机结合起来，把稳增长与调结构有机结合起来，切实解决深层次、结构性问题，促进中国经济平稳健康均衡发展。 (五)确立调控新指挥棒，重启地方竞争 2015年年初有一个现象值得关注，就是各地纷纷下调GDP目标。在经济进入结构性减速新常态的大背景下，出现这样的情况应属意料之中。从一定意义上讲，这还是一大进步。因为经济进入新常态，追求增长的效益和质量才是关键，关注社会发展、环境生态才更显重要。这恰恰表明“不以GDP论英雄”的宏观调控新指挥棒起了作用。 不过，和下调GDP同时出现的还有其他一些现象，就是地方不作为。究其原因，一是取消“唯GDP”，往往被地方上作消极层面的理解，即不要增长了；二是改革的推进使得各种利益格局处在调整之中，而相关改革实施方案又不十分明晰，在此情况下，地方更多的是选择一种观望态度；三是中央、地方权责不清、激励不相容。 以上这些因素使得地方竞争的原有动力在逐步消失，地方的活力也因此而大大减弱。由此，我们认为，更深层次的问题还不是要不要GDP的问题(估计很少有人赞同根本不要GDP)，关键在于，如果地方竞争不以GDP为指挥棒，还可以有什么样的激励机制来调动地方的积极性? 我们提出，新常态下的地方竞争应从竞争GDF转向竞争公共产品和服务。就后发国家的赶超型政府而言，首先是提供经济功能，主要是经济增长、产业扩大、税收创造等方面。这在过去30余年中体现得至为明显，即典型的围绕GDP的竞争。但发展到今天，特别是城镇化快速推进过程中，公共产品和服务的提供成为“短板”。这包括治安、教育、医疗、社区服务、社会保障(包括保障性住房)等。由提供公共产品和服务所引发的地方竞争一般被概括为“用脚投票”理论(Tiebout，1956)。地方竞争是地方政府之间在资源、控制权分配和制度创新方面的相互竞争。社会成员之间消费偏好的不同和人口的流动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方政府和相应的辖区，并且各地方政府分别提供类型各异的公共产品，那么，对于每一个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合其需要，他(或她)就会选择前去哪个地方居住。通过这种“用脚投票”的方式，会激励地方政府力求提供适合于本地居民消费偏好的公共产品。尽管用脚投票理论并不完全契合中国的实际(比如人口在地区间的流动可能并不是非常便利)，但其着眼于提供公共产品与服务的种类、数量与质量来衡量地方政府的水平，却是处在发展新阶段的中国所最值得借鉴的。从竞争GDP到竞争公共产品和服务，就意味着弱化对地方政府的GDP考核机制，而将地方公共服务、市场监管、就业水平、社会保障、维护治安、环境保护等指标置于更为突出的位置。 “不以GDP论英雄”的新指挥棒只是指明了竞争的方向，但还没有提供竞争的激励。因此，重启地方竞争，还需要在增强正向激励上做文章，关键是理顺中央地方权责关系，建立激励相容的机制。地方上没有动力去做事情，很大程度上是与没有财力和缺乏自主权有关。这是由中央地方权责不清或者权责划分不合理造成的。为此，需要做出相应调整。一是扩大地方立法权，使之能够酌情处置地方事宜。《立法法》的修订赋予区市地方立法权，可以让地方根据本地具体情况，科学地、有针对性地制定地方性法规，有利于充分发挥地方的主动性、积极性，解决地方的实际问题，推动经济和社会的可持续发展。二是中央政府部门应进一步集中其财力的使用方向，减少专项转移支付，也相应降低对地方政府的不当干预；地方政府亦要集中其财力使用方向，从而事实上增强地方政府的自主权。三是允许地方政府在不违反国家政策统一性的前提下，结合本地实际，开征部分地方性税种。四是推进消费税改革，在征收上从生产环节后移到零售环节，并改由地方征收。消费税原来百分百归中央，现在考虑能否划归地方(或者主要归地方)。这样，地方将可采取一系列激励措施促进消费。这些措施包括如何提高居民收入、改善本地的消费环境(自然环境也可以纳入进来，因为这样可以吸引外地人到本地消费，增加税收)等。五是提高地方在增值税中的分成比例。目前增值税的中央地方分成比例为三比一，可否考虑调整为五五分成，从而扩大地方财权、激发地方活力。 (六)考量利益博弈，把握宏观调控政治经济学 经济进入新常态，宏观调控的微观基础也在发生变化。30余年的市场化改革，使得市场主体之间的利益博弈不但越来越激烈，而且越来越显性化了。宏观调控需要承认这种利益博弈，特别是要了解，一项调控政策的出台，往往是各方利益博弈的结果。并且，调控政策出台后，考虑到被调控方的反馈作用机制，宏观调控的效果可能会打折扣。这就是宏观调控的政治经济学。 1.承认各利益主体的能动性，谨防政策超调。发展到今天的社会主义市场经济，已经形成了多方的利益主体，既包括地方(政府)，也包括市场主体。有了这样的博弈思维，在面临宏观决策时就会对地方和市场的行为有一个预判：即中央不动，地方可能会动；政府不动，市场可能会动。有时候，即便中央政府不那么着急，由地方或由市场的正常反应，也可能会把事情做好。而如果决策部门过于紧张，政策频频出台，到了地方或市场再做出反馈，有可能因反应过度而出现政策超调(超调即所谓“overshooting”)。 2.利益博弈对宏观调控决策形成的影响。宏观调控一般有两个方向：一个是扩张，一个是紧缩。扩张的时候，就会涉及哪些部门、行业或人群会受益；而紧缩的时候，就会涉及哪些部门、行业或人群会受损。因此，无论扩张还是收缩，都会有人来游说，来做各种分析和“建议”。典型的如一些投资银行，出于维护投资者利益，往往希望政府出台扩张性的、刺激性的政策，为达此目的，往往将经济下行或恶化的态势说得非常严重。一些地方政府，在面临收缩调控的时候，也往往会提出一些困难：如本地经济处于中西部，一直以来相对落后，从地区平衡发展的角度，应允许本地的增长更快一些——要求不被压缩、不被调控。还有，面临房地产调控，往往会有这样的论调，即房地产与中国经济增长是捆绑在一起的，房地产回落，不但带来经济增速放缓，而且房地产企业倒闭、上下游关联企业出问题，银行坏账攀升，进而可能引发危机(如美国)。这样的论调，即所谓的房地产绑架中国经济论，虽然有一定的道理，但往往是出于对本行业利益的保护。这是宏观调控时要认真权衡的。事实上，最不易得到保护的往往是普通百姓的利益。尽管一些学者专家自认为是普通百姓利益的代言人，或者一些网民的意见也部分反映了普通百姓的利益诉求，但比起其他利益各方，普通百姓的声音总是较弱的。这也是宏观调控时要格外注意的方面，应将提高百姓福祉作为宏观调控的出发点。 3.宏观调控执行过程中的中央—地方角色。在市场经济中，中央—地方关系可以概括为双向代理：地方政府代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控；地方政府代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益最大化。一方面，地方政府必须完成中央政府提出的经济和社会目标，因为各类经济指标(如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等)的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后的晋升与发展；另一方面，地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。博弈于是产生。地方政府在执行中央政策的过程中，再也不像过去那样不折不扣了，而是根据自己的利益和偏好有选择、有偏差地予以执行，也就是“上有政策，下有对策”，对中央的政策进行本位主义的“创新”：或者截留中央政策，只选择对本地有利的政策，所谓“结合本地实际执行中央政策”；或者曲解中央政策，所谓“创造性地执行中央政策”；或者采用各种办法突破中央的限制，所谓“用改革精神对待中央政策”；或者对中央的规定不理不睬，所谓“遇到红灯绕着走”(欧阳日辉，2007)。如此一来，宏观调控的效果就会大打折扣。这就需要规范地方政府行为，调整地方政府考核评价体系(比如前面提到的不以GDP论英雄)，通过制度化、法制化增强中央政府的权威等，使得政令畅通、宏观调控更有效。 总之，把握宏观调控的政治经济学，就是强调新常态的宏观调控应具有博弈思维，在制定和实施政策时需冷静观察，谨慎从事，思考博弈各方的利益诉求和他们的可能反应，在加深对宏观调控微观基础与运作机制理解的前提下，尽量做到调控政策的“公允”与“有效”。 (七)关注大国溢出效应，践行负责任的宏观政策 经济全球化的发展形成了不同经济体之间的相互依赖。尽管危机以来有一种“去全球化”的声音(包括美国国内的“孤立主义”声音)，但实际上，这种相互依赖不会消失。有了相互依赖，就会有溢出效应。而且，中国作为一个大国、世界第二大经济体，一举一动对世界产生的影响是无法忽略的。比如近期的亚投行及一带一路战略就在国际社会引起了巨大反响。中国作为开放经济模型意义上的大国，就意味着自己不再是价格的接受者而是制定者。中国大量制造业产品的供给很大程度上决定着全球制造业产品的价格；中国的巨大需求决定着一系列产品和大宗商品的价格；随着中国资本逐步走向世界，对外金融投资与绿地投资不断增长(2014年中国对外直接投资规模如果加上中国企业在第三地的融资再投资，已经超过了当年吸引的FDI)，中国还将逐步成为全球资产价格的决定者。 溢出效应主要通过贸易渠道与金融渠道来实现。贸易方面，全球供应链贸易的发展，使得国内政策往往会产生国际溢出效应。在过去的20年中，随着贸易壁垒不断减少，技术进步带来交通和通讯成本下降，越来越多的最终产品(如汽车、手机和医疗设备等)都是采用来自其他许多国家提供的部件在一国生产的。这一国际生产网络涉及货物、投资、服务、技术和人员的跨境流动。Baldwin(2011)将这种与国际生产网络相链接的贸易称作“供应链贸易”(相应地形成“全球价值链”)。供应链贸易与传统贸易在最终产品方面存在重大差异。在供应链贸易中，公司必须在许多国家建立生产设施并在这些设施之间建立联系，在很多生产地之间进行人员、资本以及技术的流动。对于政策制定者而言，存在两大挑战。其一，国内政策与以往相比成为国际贸易的一个更重要的壁垒。例如，对知识产权和投资权利的保护不力会对全球价值链带来危害，这是因为将生产转移至其他国家(离岸外包)会增加公司知识和资本的国际流动。其二，全球价值链的崛起形成了国际政策溢出效应的新形式，因为对国际生产链的国内组成部分产生影响的政府政策也会对生产链的整体价值产生影响。显然，供应链贸易为国内政策溢出效应提供了新的视角。金融渠道方面，全球金融周期理论特别指出，影响全球金融周期的主要因子是中心国家的货币政策，因此，这个中心大国货币政策的溢出效应就非常显著。就外围国家而言，要防止全球金融周期不利的外部溢出效应，就需要中心国家的政策自律，或对其货币政策进行监督、约束。 大国溢出效应要求加强国际政策协调和敦促各国践行负责任的经济政策。首先，加快形成参与国际宏观经济政策协调的机制。密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化，认真评估分析其对我国宏观经济和政策实施的影响，主动加强与主要经济体的政策协调和沟通，更加积极地参与多、双边国际经济合作，提升国际话语权，推动国际宏观经济治理结构改革，促进国际经济秩序更加公正合理，营造于我有利的制度环境，拓展发展空间，维护开放利益。 其次，敦促各国践行负责任的经济政策。一方面，关注世界发展的中国因素，即中国无论是发展规划还是宏观政策的制定，都需要将其对外部世界的潜在影响考虑进去。尽管我们奉行独立自主的政策，中国的事自己管，但中国的政策不再是中国一家的事，这是一个负责任大国的自觉意识。宏观调控新常态要有全球视野、合作精神，采取负责任的经济政策。中国的政策既对中国经济负责，也对世界经济负责。把中国经济搞好，就会为各国创造更广阔的市场和发展空间，为世界经济带来更多正面外溢效应和“正能量”。另一方面，关注外部因素对中国的影响和冲击，要求相关国家也要采取负责任的经济政策。比如美国，就要关注本国经济金融政策的外溢性影响(如货币政策正常化可能带来的全球性冲击)，采取负责任的经济政策。这就需要自我约束，也需要一定的机制(如G20等)相互监督和协调。 (八)尊重“市场决定论”，宏观调控不能包打天下 在中国，宏观调控的范围一直没有说得很清楚。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定社会预期，实现经济持续健康发展。由于宏观调控有如此多的目标(远超过一般教科书上讲的产出、就业、物价与国际收支)，政策手段也要一样多才行(“丁伯根法则”)。考虑到中国尚处在转型、发展与剧烈的结构变迁之中，加上目前宏观调控体系不完善，手段不健全，宏观调控的泛化就难以避免了。 宏观调控的泛化既是深层改革滞后和市场体制不完善的结果，也是某些方面妨碍改革深化甚至客观上促成旧体制某些因素复归的现实根源(卢锋，2014)。回顾改革开放以来的宏观调控，不仅有前面提到的“三驾马车”即发改委、财政部、人民银行领衔调控，很多其他部门也纷纷加入到调控的阵营中，如银监会、证监会、国土资源部、环保部、工信部、农业部等。而宏观调控手段，概括起来也有几十种，大体分为三类：一是“总量参数型工具”，如存贷款利率、法定准备金率、公开市场操作、财政赤字规模等；二是“产业与数量型工具”，如针对特定行业投资管制、信贷与股市IPO“有保有压”、建设用地指标总量与地区分解、针对农产品和房地产价格上涨进行直接调控等；三是“行政干预型工具”，如2004年暂停城市建设用地供应与查处铁本案例推动宏观调控以及2008年初价格管制等。上述第一类调控工具与市场经济原则兼容度较高，后两类超常与特色工具更多与中国转型期体制环境特征相联系。 宏观调控实质上是政府对市场的某种干预，这种干预必须建立在尊重市场规律的基础上，按市场规律办事。宏观调控新常态就是要把“市场决定论”作为基本出发点，推进市场化改革，夯实宏观调控的微观基础，完善政策传导机制，更多地依靠市场化手段调控经济。这里特别要指出的是，宏观调控泛化有一种自我加强的逻辑。一方面，在经济体系不完善、还不能完全依靠市场手段解决问题的时候，就会想到各种招数，比如土地闸门、信贷闸门，有时候“乌纱帽”也用上，然后发现这么做很“有效”。但另一方面，随着宏观调控的泛化，往往会对市场机制发挥作用本身形成制约，从而不利于市场机制的真正形成，这反过来，又为宏观调控的泛化创造了条件或“借口”。或许总是处在宏观调控之中，亦或许是总要“依赖”宏观调控(比如经济不好的时候指望刺激)，除了某些部门认为宏观调控是万能的，连一般的市场参与者、被调控的对象也以为宏观调控能够包打天下。事实上，宏观调控的最高境界是人们感受不到它的存在(所谓“润物细无声”)。那些指望经济中的大事小情(如有个波动、出个行情)都要靠宏观调控来解决的想法是有问题的。宏观调控不能包打天下，特别是要让市场在资源配置中发挥决定性作用的今天。 (九)推进“机制化”建设，构筑宏观调控基本遵循 实现宏观调控决策与实施的机制化，才能做到以不变应万变，才能有定力，才能谋定而后动。缺乏机制化，就会眉毛胡子一把抓，各种政策频频出台，各个部门一起来，各类工具一起上，甚至会以情况特殊为借口，突破一些常规限制，这就使得宏观调控非常“任性”，造成以后的被动。一是问题成堆需要“消化”；二是没能提供一个正面、好的遵循，再以后仍会这样“任性”下去，没有“规矩”。宏观决策缺乏机制化，恐怕是宏观调控机制不成熟的一个最重要的标志。 所谓“机制化”建设，就不能是一事一议，而是有一个标准，有一个规则。即按什么样的原则、按什么样的道理来出牌。这样市场才会有稳定预期。推进“机制化”建设，构筑宏观调控的基本遵循应从以下几个方面着手。 1.探索建立一般政策规则。成熟市场经济体经历多年的探索与实践，逐步形成了一些政策规则。首先是货币政策规则。一般有通货膨胀目标制(很多国家都盯住通胀)，或者就业优先(比如失业率降到多少才会实现货币政策的正常化，如美国)。为实现盯住通胀或就业目标，还有进一步的货币规则。比如所谓单一货币规则，这是由米尔顿·弗里德曼提出的公开宣布长期采用一个固定不变的货币供应增长率。还有泰勒规则，由约翰·泰勒提出，保持实际短期利率稳定和中性政策立场，当产出缺口为正(负)和通胀缺口超过(低于)目标值时，应提高(降低)名义利率。其次是财政政策规则，主要有两类：一类是直接规定赤字、债务规模或比率的上限，如美国设定了联邦政府债务上限，只有经国会批准才能调整；欧盟通过《马斯特里赫特条约》明确规定成员国的国债负担率小于60％、赤字率小于3％的“警戒线”；日本在《财政法》中设定了保持特定国债规模的目标。另一类是通过编制中长期预算，来保障财政收支在经济周期内保持平衡，允许经济衰退期采用增加赤字和债务的财政政策，促进经济复苏，但要以经济高涨期的财政盈余偿还债务，相当于跨年度弥补赤字以获得中期的财政收支平衡(国家发改委经济研究所课题组，2014)。相较而言，中国的宏观调控更多的是一种相机抉择模式，在建立政策规则方面与成熟市场经济体还有较大距离。值得一提的是，死守规则，可能会陷于教条；但没有规则，则流于“任性”。探索建立政策规则，形成政策约束，这是宏观调控机制化建设的重要方向。 2.决策机制化。推进宏观调控目标和政策制定机制化。建立健全经济形势分析研判机制，合理确定宏观调控预期目标。建立健全重大问题研究和政策储备工作机制，加强重大问题研究，并向政策思路、改革方案、战略构想、中长期规划等延伸，形成政策储备。建立健全民主决策机制，在重大政策研究出台的过程中，完善社会听证、信息公开、公众参与、专家咨询等各类程序，充分反映社情民意。建立健全政策评估和调整机制，适时预调微调，把握好政策的方向、力度和节奏，提高相机抉择水平。 3.协调机制化。推进宏观调控政策统筹协调机制建设。宏观调控部门之间、宏观调控部门与其他有关部门之间均要建立多层面的政策沟通协调机制，统筹进行政策特别是重大政策调整的综合评估和协调，避免单项政策各自为政，政策之间效力相互抵消或过度叠加。同时，为防止协调或“会签”过程中出现某些部门不配合从而延误政策出台的情况，应由足够权威和拍板能力的机构来负责协调沟通，提高决策的效率。 4.约束机制化。建立健全相关制约和监督机制。宏观调控权是一种行政权，必须在阳光下运行。只有建立健全必要的制约和监督机制，才能确保宏观调控权得到正确行使。为此，应建立健全相应的问责、质询、纠错等制度，加强党内监督、法律监督、舆论监督等监督，引导和促使各级政府、政府有关部门坚持科学决策、民主决策、依法决策，正确行使宏观调控权。有些专家建议宏观调控立法，也是一个值得努力的方向。比如每年的《美国总统经济报告》中都得说明，这是应1946年《就业法案》的要求，实际上这个法案也可以看作是美国政府实施宏观调控的一个法律依据。 三、结语 新常态是发展新阶段的统称，它统摄了经济、社会、生活的方方面面。中国经济发展进入新常态，相应地，宏观调控也要有新常态与之相配合、相协调。 总结前文，特别是对于宏观调控新常态九大特征的概括，得出以下三点认识： 1.宏观调控新常态是西方主流理论反思与中国经济新常态呼唤下的产物。Stiglitz(2014)认为，盲从所谓的主流经济理论是会出问题的，因为它们本身也出错。主流经济学对中国特色宏观调控(如结构性调控)“正当性”的追认，使得我们在创新宏观调控，以及迈向宏观调控新常态过程中，显得更加自信和更有战略定力。中国经济进入新常态则对宏观调控新常态提出了非常紧迫的现实需求。 2.宏观调控新常态不是简单被动地适应经济新常态，而是主动作为、引领新常态的重要抓手。尽管在经济新常态仍处形成过程中提出调控新常态，似乎是本末倒置。但出于引领新常态的考虑，提出这些想法，亦将会对经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的新常态演化有所帮助。总结宏观调控新常态九大特征，我们发现：新常态，并不是一切都要求新，一味刻意求新，反而不符合经济发展规律。有些是创新，比如供给思维、区间调控、不以GDP论英雄的新指挥棒、负责任的宏观政策；有些是认识上的深化，如宏观调控的政治经济学、宏观调控不能包打天下、宏观调控的机制化建设；有些是延续和继承，且在西方主流理论反思的背景下价值更加凸显，如结构性调控、战略性规划。关于宏观调控新常态特征的清单随着时间的推移可能还会进一步拉长，但中心是围绕引领经济新常态这一点却是不变的。 3.宏观调控新常态不是一个静止状态，而是迈向新常态阶段的动态过程。宏观调控最终是要解决中国的实际问题，而不是要符合某一个理论。这种自信在本轮危机以后得到了增强。不过，这并不能说当前的宏观调控体系已经很完善，相反，掌握经济发展的一般性规律(比如先发国家走过的路)并遵循它，是自信过后的谦卑，是更可宝贵的品质。中国宏观调控的一些特色，往往是特定发展阶段与体制结构下的产物，要认识到这些调控政策“管用”的历史局限性。应把这种特殊性与真正值得国际社会借鉴的一般性中国宏观管理经验区分开。特别是，要明确当前的宏观调控中，哪些是会随着体制变迁和向新常态迈进——如市场在配置资源中发挥决定性作用——被修正或淘汰的(比如宏观调控的泛化、非市场化手段的大量运用等)；哪些是与经济新常态相吻合从而跟得上时代步伐的(比如结构性调控①、战略规划的重要性等)；还有哪些是要通过创新宏观调控趟出一条新路的(如寓改革于调控之中)，这些将构成中国宏观调控向新常态演进的基本逻辑。 注释： ①随着时代变化，结构性调控的内容可能也会发生变化，比如资本管制的强度和方式可能发生改变，选择性产业政策可能朝向普惠式产业政策等。标签：宏观调控论文; 货币政策论文; 经济新常态论文; 投资结构论文; 国内宏观论文; 供给和需求论文; 宏观经济论文; 宏观调控手段论文; 金融结构论文; 投资资本论文; 金融论文; 经济学论文; 价格政策论文; 经济论文; 调控论文; 央行论文; 投资论文; 经济体论文;