财政货币政策面临的困境及其协调配合中的问题，本文主要内容关键词为：货币政策论文,困境论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国财政货币政策对实现国家的宏观调控目标，减轻经济的
周期波动发挥了积极的作用。但是，作为宏观调控两大支柱的财政政策和货币政
策，目前都面临着比较严峻的困境，而且二者受多方面因素的影响，在深层次和
高水平的配合上确实还协调不够。
一、财政货币政策受到“三难”和“三乱”困境的制约
“三难”困境表现为：
一是财政难。财政入不敷出，靠债务度日，越来越沦为“吃饭财政”。一方
面，财政收入增长缓慢，财政收入占ＧＤＰ的比重逐年下降，已由１９７９年的
２８．４％下降到１９９５年的１０．７％；另一方面，财政支出刚性化，且行
政管理费和各项事业费支出保持高速增长，压缩赤字难上加难。１９８０—１９
９５年，财政赤字从６８．９亿元上升到６６６．８亿元，增长８．６８倍，年
均增长１６．３４％，远超出财政收入年均１１．９８％的增长速度。而且从历
年情况看，财政赤字的增长速度明显呈加快趋势。现在财政支出中的一半以上要
靠借债来维持，１９９５年内债依存度高达５２．８％，中央财政内债规模从１
９９０年的１９７亿元增加到１９９５年的１５３７亿元。这种状况的必然后果
是财政政策作用弱化，预期的调控力度和效果难以实现。１９９５年，财政对固
定资产投资的影响力度由１９７８年的７７．６％降为２．６％。受财政困难影
响，国有企业生产运营中应补充的资本金长期得不到增补，国家政策性银行资本
金难以到位，资金来源严重不足，迫使政策性银行插足商业性业务。总之，财政
已到了无财辅政、难为无米之炊的境地。
更为严重的是，有限的财力还严重分散，中央财政收入占全部财政收入的比
重和中央财政收入占政府总收入的比重明显下降，导致事实上的地方和部门“调
控中央”。
二是银行难。银行的情况是效益下降，资产质量恶化。１９９４年四大国有
商业银行的资产经营收益率平均仅为０．３２％。１９９５年各银行基层行亏损
的额度有增无减，尤其是落后地区的基层行亏损严重，导致四大国有商业银行中
有三家全线亏损。而造成银行经营状况恶化的一个重要原因就是银行不良资产包
袱沉重。１９９４年底，全国金融机构不良贷款占全部贷款的１９．７％，其中
９０％以上集中在四大国有商业银行。值得注意的是，近年来银行应收未收利息
一直呈上升趋势，这表明还有相当一部分不良资产潜伏在正常贷款之中。如果再
考虑未计入利转本金和应计未计的亏损，真实不良资产的比重会更大。据有关人
士估计，四大国有商业银行真正能转动的资产在３０％以下，银行潜伏着发生危
机的可能性。
三是企业难。财政货币政策配合的重要落脚点是企业，但企业目前状况也十
分困难。国有企业效益下滑严重，自年初以来，国有企业的实现利润比上年同期
下降５４．７％以上，亏损面和亏损额都在大幅度增加。与此同时，资产负债率
已超越安全警戒线，如果按照改革１７年来国有企业负债率上升的趋势发展下去
，到２０００年国有企业负债率将接近１００％。届时不仅国有经济的主导地位
得不到保证，而且还可能出现债务危机。
由于负债率过高，企业生死系于银行一身，这就使货币政策面临两难选择：
紧，就会带来生产滑坡，大量企业难以生存；松，则出现通货膨胀。由于企业效
益滑坡，财政增收无门，财政政策难有作为。
值得注意的是，在“三难”的背后，还存在着财政秩序混乱、信用秩序混乱
和企业商业关系混乱的新“三乱”问题。
财政秩序混乱表现为：（１）基本财务制度不健全，一些企事业单位甚至财
政部门自己采用造假账的方式将预算内资金转移到预算外，逃避监管；（２）多
头开户现象严重，给审计和监管工作带来许多困难；（３）有关制度不规范，各
级政府皆有减免税的权力，在费用和基金的征收上往往也是各行其是；（４）分
灶吃饭与分税制并存，省以下分税体制仍在建立之中，财政体制的上下脱节问题
还比较突出；（５）财政退库管理混乱，问题很多，加大了财政补贴和财政支出
。与中央财政收入占ＧＤＰ比重不断下降成对比的是，各级政府掌握的预算外资
金不断增加，据估计与预算内收入大体持平。若再加上预算体制外资金，则数量
就更加惊人。这一部分资金长期处于失控状态，财政收入流失严重。结果是一方
面基层企业因摊派过重而叫苦不迭，另一方面中央财政却出现因缺少财力而难以
完成调控任务的矛盾现象。在财政支出方面，支出的范围和结构也存在着诸多不
合理现象，亟待进行调整。
信用秩序混乱表现在：（１）财政资金信用化和信用资金财政化。受利益驱
动，一些财政机构在核准的财政周转金范围之外发放贷款，或提供信用担保，扩
大了信贷规模和范围，干扰了中央银行货币政策的执行。由于缺乏监管，在财政
资金信用化过程中，无论是在资金筹集还是在资金使用、回收方面，随意性都比
较大，各种违规行为屡有发生。“八五”期间，银行信用资金财政化趋势亦愈发
严重。用贷款抵垫企业应补亏损、应付工资、应付税金的现象屡见不鲜。信贷资
金的财政性长期占用不仅给国有银行的正常运营带来了困难，而且抑制了金融领
域市场化进程。（２）借账还钱的秩序得不到遵守，企业赖账现象比较严重，有
的企业甚至在向银行贷款时就没有打算还款。照此下去，企业之间的讨债现象也
会出现在银企之间。如果银行贷款也非讨不还甚至讨而不还，货币政策得以正常
发挥作用的信用基础就不存在了。（３）银行不惜成本盲目设机构网点、盖大楼
、搞豪华装修；不讲效益乱放贷款、违背国家利率政策擅自高利吸储以及超出自
己经营能力去从事本业之外的经营活动等等。（４）乱拆借问题仍在一定范围和
一定程度上存在。
在企业商业关系方面，受负债率过高和经济效益恶化以及商业秩序混乱影响
，在１９９３年中紧缩银根、治理乱集资、乱拆借以后，企业相互拖欠问题再度
突出。有人估计，至１９９５年底，企业间相互拖欠已达８０００亿元以上，为
此一些行业不得不采取货款不到不发货，或者不偿还旧债不供货的方式进行商业
交易。１９９５年这种作法还被有关部门作为经验加以推广。在建立社会主义市
场经济的今天，商业交易方式却退化到“一手交钱，一手交货”甚至“以货易货
”，这不仅表明我国企业间商业关系已经混乱，而且也是对现代经济的嘲弄。
综上所述，目前在财政、金融和企业三个方面都潜伏着发生危机的可能性，
而且由于三者相互交织、相互影响，一旦某一个方面失去控制出现危机都会带动
其它方面危机发生，最后导致经济社会的总危机，对此我们必须引起高度重视并
早加防范。
二、财政货币政策在高水平、深层次上的配合还不够协调
虽然我国的财政政策和货币政策通过松紧转换，共同在抑制通货膨胀和反经
济周期方面发挥了积极的作用。但财政货币政策的配合关系也绝不仅限于“双松
”、“双紧”或“一松一紧”的简单组合，在我国经济体制转轨的现阶段，还需
要二者在更高水平和更深层次上的协调配合。目前这方面做得还很不够，还存在
着一些配合“空挡”甚至相互掣肘的问题。
问题主要表现在这样几个方面：（１）财政货币政策的调控分工不明确，从
而造成某些政策“空挡”。通常情况下，货币政策更适于调节总量，财政政策更
适于调节结构。但不仅我国的货币政策没有发挥调节结构的作用，而且财政政策
也没能发挥调节结构的作用。正是由于财政货币政策的这一“空挡”，导致我国
的产业政策事实上“流产”，产业结构调整缓慢，至今也没有实质性的进展。（
２）财政货币政策之间缺乏固定的配合程序，致使二者的配合关系不规范。往往
只是当这两大政策的制定和执行部门需要对方的配合时，才向对方提出配合的要
求，而对方是否配合则往往取决于这种配合对自己是否有利。这样，二者只是在
对双方都有利的情况下才发生配合关系，而许多对国民经济整体有利但对其中一
个部门不利的政策，就难以得到对方的配合。也因为二者之间缺乏固定的配合程
序，执行这两大政策的业务部门不仅难以在具体工作上予以合作，而且还可能在
业务上产生摩擦和矛盾。（３）在经济运行和体制改革的某些重大问题上，财政
货币政策配合不够。如在需要财政货币政策密切配合的国债发行问题上，两大政
策就配合不够。在一些市场经济成熟的国家，银行存款利率往往是以国债利率为
基准确定的，而我国的国债利率不得不以存款利率为基准，而且总是略高于后者
。这种或多或少地带有“竞抬利率”成份的行为，既提高了国债的发行成本，也
在一定程度上冲击了货币政策。再如在企业改革问题上，财政自１９８３年就“
退居二线”，不再给国有企业增拨流动资金，结果在相当程度上造成国有企业对
银行的过度依赖。目前解决企业的过度负债问题也急需财政货币政策的配合，但
二者又都无所作为，成了两只拍不响的“巴掌”。除此之外，在投资领域和利用
外资等方面，也都在一定程度上存在着二者配合不当的问题，这里就不再一一述
总之，财政货币政策在发挥了一些积极作用的同时，由于受国民经济“三难
”困境和新“三乱”的干扰，各自都力不从心，自顾不暇，再加上相互之间又缺
乏高水平的配合，使得二者在宏观调控中难有大的作为。正像人们所说的那样，
宏观调控在一定程度上已成了“宏观调空”或者“宏观空调”。
三、加强财政政策和货币政策协调配合的对策
第一，现阶段要求我国的财政货币政策从制定到执行实施多环节的全程配合
，尤其需要加强二者在制定环节上的协调，保证它们对宏观经济运行的调控方向
一致。为此，就要求这两大政策的主要制定部门——财政部和中国人民银行相互
加强沟通和协商，避免在处理共管的问题上相互封闭和各自为政。为了使这两大
部门间的沟通和协商规范化、制度化，可考虑组成一个主要由这两大部门的若干
负责人和有关专家参加的财政货币政策协调委员会。该委员会作为一个议事机构
，定期举行例会，例会议案只具有专家建议性质，对两大部门起指导作用，而不
具有强制性。建立这样一种议事制度，可以从信息和组织机构上保证财政货币政
策在制定环节上的协调一致。
第二，在财政货币政策的执行环节上，二者的配合关系也需要程序化、规范
化。达此目标的制度层面上的措施有两条：（１）与执行这两大政策有关的部门
之间的“会签”和“会同”制度已延续了几十年，实践证明这对保证有关部门间
的协调配合，是行之有效的，应继续坚持下去，并进一步完善。（２）在运用与
实现这两大政策有关的政策工具时，可考虑在有关部门间建立多方案选择制度，
如：在以财政部为主要执行部门的国债发行问题上，财政部应就国债的发行额度
、期限、国债利率等提出两套以上的选择方案，由中国人民银行结合自己的取向
做出选择。同样，调整银行存贷款利率时，中国人民银行也应该就调整幅度提出
两个以上的方案，请财政部结合自己的取向做出选择。实行这种多方案选择制度
，可以最大限度地满足各有关部门的意愿，使财政政策工具的作用与货币政策的
要求相吻合，货币政策工具的作用与财政政策的要求相吻合，达到相互配合的目
第三，健全财政性投融资体系，彻底划清政策性金融业务和商业性金融业务
的界限，保障货币政策免受政策性金融业务的冲击，商业性金融业务不致侵占政
策性金融的利益。我国目前虽有三大政策性银行，专门承担政策性融资业务，但
是，由于财政应注入的资本金和财政贴息不足，政策性银行不得不靠发行金融债
券和从人民银行再贷款来融资，导致融资成本提高、政策性银行行为商业化。这
也增大了基础货币的投放压力。此外，由于政策性银行职能不健全，各家商业银
行又不得不承担一些政策性业务，从而在一定程度上影响了货币政策的执行效果
。这方面的问题急待通过完善财政投融资体系来加以解决，真正把政策性金融业
务彻底从商业银行中剥离出来，把三大政策性银行纳入财政预算体系之内，使之
名副其实，成为财政货币政策协调配合作用的重要支点。
第四，当前应把财政货币政策协调配合的落脚点放在国民经济运行和经济体
制改革的若干重大问题上。如：推进国有企业的改革，减轻国有企业的债务负担
问题，完善投资体制，贯彻国家产业政策等。此外，国债发行、合理利用外资等
等一些重大问题的解决都需要财政货币政策的协调配合。
第五，规范经济秩序，为财政货币政策的协调配合创造一个良好的环境。财
政货币政策正常发挥作用，需要有一个良好的财政信用环境。为此，需要从目前
存在的问题出发，在财政方面，首先需要集中政府收入为财政收入，把政府其他
部门的财政性收费尽可能地合并为财政收入，解决政府收入“散”的问题；其次
，财政部门自身要克服随机进行非预算分配的问题。“八五”期间财政收入年均
增长１６．１％，而每年的预算安排平均不超过１０％，这意味着每年６％以上
的增量部分是由财政部门自行分配的，为了统筹安排使用财政力，财政部门应尽
量把每年财政收支规模的增量部分都尽量纳入预算，消除财政预算打“埋伏”现
象；再次，堵住各级财政机构将预算内资金向预算外转移的通道，防止财政收入
在金融方面，应克服现在仍然存在着的资金乱拆借、基层网点乱放款的问题
，抑制不规范的信用扩张。此外，还要刹住银行盲目设置网点、到处盖大楼的势
头，消除货币政策的自我相扰因素。
总之，我国现阶段应从多方面加强财政货币政策的协调配合，并切实提高二
者配合作用的效果。不过，也需指出的是，我们在强调二者配合的同时，不要为
今后货币政策的独立性目标设置障碍。为了保持币值的稳定，中央银行应独立地
执行货币政策，这是我们改革的目标。一些市场经济成熟的国家，中央银行独立
于政府之外，在宪法框架内运作，货币政策无需去配合政府的财政政策。虽然我
们在现阶段还做不到这一点，但也不要给未来的改革增加困难。＊
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