危机状态中的公共参与和公共精神——基于公共政策视角的厦门PX事件透视，本文主要内容关键词为：公共政策论文,厦门论文,视角论文,透视论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913[文献标识码]A[文章编号]0447-662X(2009)03-0182-06
一、引言：厦门PX公共危机事件回溯
厦门PX(PX，化学原料二甲苯的简称)和PX(Protect Xiamen，保卫厦门)之争，贯穿了2007年全年。①这个年产80万吨的二甲苯，投资108亿元人民币，号称全世界最大的PX项目及其下游产业将至少每年为厦门的GDP贡献800亿元，这相当于厦门现有GDP的四分之一强。这一“手续完备、程序合法”的重大化工项目在2007年“两会”前一切看起来都似乎顺风顺雨。据悉，该项目自2004年2月经国家发改委批准立项后，历经国土资源部建设用地的预审、国家环保总局于2005年7月审查通过项目的环境影响评价报告，国家发改委更是将其纳入“十一五”PX产业规划7个大型PX项目之中，并于2006年7月核准通过项目申请报告。然而，2007年3月是一个转折点。
2007年3月，在全国人大、政协“两会”上，中国科学院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名签署提案，建议厦门PX项目迁址。此举，引起了媒体和民众的强烈关注。
2007年6月1日至2日，厦门市民以“散步”的形式，集体在厦门市政府门前表达反对意见。厦门市政府被迫宣布缓建，并委托中国环境科学研究院评估该项目可能对环境产生的影响。
2007年12月5日，厦门市政府举行新闻发布会，宣布已经完成对海沧南部地区功能定位与空间布局的环评。
2007年12月13日至14日，厦门市政府召开了有106名市民代表参加的座谈会，85％以上的代表反对PX项目继续兴建。
2007年12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，会议决定PX项目迁到漳州古雷半岛，从而成功化解了一场波及整个城市的公共危机，取得了一个多赢和相对圆满的结果。
厦门PX事件贯穿2007年全年，媒体已有广泛报道和诠释，其中不乏一些真知灼见。本文则打算从公共政策视角切入，立足于中国正在不断发展的市场经济和不断成长的公民社会这一宏大背景，探讨在一个公共危机日益成为政府行政环境的常态，公共参与日益勃兴的现代信息社会，政府能否在有效地化解公共危机的同时，实现政府与公众的良性互动，引导公众热情而不失理性的参与公共事务，并最终塑造成熟的公民共同体和发达的公共精神。我们的旨趣，就是希望循着公共危机——公共参与——公共精神这一路径，从而为公共危机治理探索一条富有时代气息的研究进路。
二、公共危机：政府行政环境的常态
在现代社会，人类正生活在文明的火山上，世界范围内不断爆发的公共危机就是确证。如何认识公共危机？又如何在现实生活中界定公共危机？迄今为止，学界一直在试图寻找一个比较全面而确切的定义来框定公共危机的种种特性以及相应的管理系统，真可谓见仁见智，莫衷一是。②但是，相比较而言，美国学者罗森塔尔的定义更为准确地反映了危机这一概念的内涵，因而，也为学界大多数人所引用。他认为，所谓危机，就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须作出关键性决策的事件。③自有文字记载的历史以来，由于环境自身的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，使得人类社会在其发展过程中总是与危机相伴随，可以这样说，人类文明的发展过程就是回应各种危机的挑战的过程。现代社会中，科学技术的发展为本已充满不确定性因素的社会生活注入了更多的变量和参数，由工业社会的高度发展而导致的现代性对人类社会现有状况的每一个领域，哪怕是很小的领域都带来了极大的不确定性因素。④此外，由于技术网络的扩散效应，在任何地点发生的局部危机，都有可能很快成为公众关注的焦点而转化为全球性的危机，由此带来了社会秩序的巨大震荡和社会财富的巨大损失。公共危机也就由此成为了政府行政生态的常态，而且，很多公共危机在事实上都源于政府自身的决策。因此，政府日常管理的行政生态无疑可以被视为处于以常态环境和危机环境为两个端点的连续带上。
鉴于公共危机在现代社会已成为政府行政生态的常态，那么，作为政府治理领域的一个核心概念，仅仅只界定其定义就显得远远不够，还必须对这一“关键词”的类型、特征等作出合理的考量，这样才能对公共危机有一个更深入的理解和把握。
公共危机按照其发生机制可分为两类：一是“能量积累型”，例如地震、活火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来，又如泡沫经济的虚假价值不断积累，直至突然崩溃。二是“放大型”，例如美国次贷危机事件，一国危机引起“级联放大”效应，导致全球经济受到影响。这两类突发性危机事件都有一触即发的特点，也有能量积累放大效应，即“能量积累越多，放大倍数越高。⑤目前我国的许多突发性危机事件大都属于“能量积累型”，在这些突发性危机事件发生之前，有一个“能量”积累过程，也出现了许多明显的前兆，而问题积累得越多，前兆就越明显，目前存在的诸如环保问题、土地拆迁问题、拖欠工资问题、养老费问题、社会治安问题、腐败问题等等，不解决或拖延解决，甚至对上“封锁消息”，最终将导致问题“一触即发”。国际经验表明，如果不能处理好这些“能量积累型”的突发性危机事件，这些危机事件就极有可能转化为“放大型”事件，以致无法控制或者要花费比前期大得多的代价。
一般而言，公共危机具有这样几个比较明显的特征：一是灾害性。灾害性是指危机的威胁性、严重危害性和破坏性。公共危机的损害不是涉及几个人，而是威胁到整个组织甚至整个社会，所以，公共危机的影响远远大于一般事故，它不仅会使社会的秩序遭到破坏，而且会威胁到一个社会或者组织的基本价值和行为准则构架。二是不确定性。危机所产生的不确定性，主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。不确定性存在的原因极为复杂，可以从主体方面去理解，也可以从客体方面去理解。从主体方面去理解，最常见的解释出自认识论视阈。而认识论视阈的解释进路有两条，即认识的有限性和理解的差异性。然而，认识论视阈只是道出了不确定性存在的部分原因，主要原因还是在于人的实践活动，在于实践——认识主体的特性。⑥从客体方面去理解，不确定性与环境自身的动荡性以及科学技术为其注入的更多的风险密切相关。三是突发性。突发性是针对危机的发展速度而言的，也称危机的紧迫性、紧急性、时间有限性。危机都是突然发生的，并以迅速的趋势或较快的速度来打破现有的均衡状态，出乎意料，带来混乱、骚动。对于此，治理者必须放弃常规的管理法则，在十分有限的时间里作出新的部署和执行新的管理方案。四是涟漪性。涟漪性是指危机的“涟漪反应”，危机的出现不是孤立的，而是多种因素共同作用的结果；反过来，危机一旦发生，其影响就不局限于危机本身，而且会促使其他危机的生成，至少有诱导并发危机的趋势。五是双重效果性。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者能够直面危机，危机就有可能促进制度的革新和环境的变革。⑦
危机会给人民的生命、财产、安全造成巨大损失，也会阻碍社会生活正常运行和发展、导致贫困，还会引发社会和政治的不稳定。因此，公共危机治理成为了当代国际社会关注的主题，也成为公共管理研究者和实务者所密切关注的一个重要领域。政府作为公共服务的提供者，有责任进行公共危机治理，而且，公共危机对其合法性的巨大冲击也使得公共危机治理成为了政府的必然选择。但是，传统的政府危机管理仅仅只是对危机作出被动的刺激——反应，其在信息处理、环境感应力等方面的缺陷使其往往成为了化解危机的掣肘。⑧公共管理者必须构建与公众强有力的合作关系，因为公众是表达自身利益、影响公共政策的有生力量，是参与公共决策的有机组成部分，在化解危机的过程中具有不可替代的作用。因此，面临不断爆发的公共危机，必须将有序的公众参与纳入到应对策略中来，从而实现从传统的政府危机管理向现代的公共危机治理转型。
三、公共参与：公共危机治理的最优路径
在人类社会的绵延发展中，公共参与是国家走向政治民主和政治文明不可缺少的环节，是公众进入公共领域，并对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。从一开始，公共参与就处于各种褒扬的光环之中，承载着人们众多的期望。
20世纪六、七十年代以后，由于信息社会的到来以及互联网的发展，公众有了更多、更便利、更畅通的渠道获得信息资源，这为公众参与公共事务提供了技术化基础。另一方面，公民社会的发展与非营利组织的活跃也为公共参与提供了强有力的组织基础。在经历了“市场失败”与“政府失败”以后，单纯依靠市场或依靠政府均成为一种幻象，公众参与日益勃兴，成为“第三种力量”。公众开始越来越多地借助于各种非营利组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程之中。与此同时，政治学和公共行政学界的不少学者提出的“强势民主”、“积极的公民资格”、“公民治理”和“社区公民治理”等思想，积极论证着公众绝不仅仅只是政府提供的公共服务的消极消费者，也不仅仅只是传统公众参与理论所界定的选择代议式的投票者，而是表达自身利益、参与社区决策、影响公共政策的有生力量。在这种理论支撑下，世界范围内的公共参与运动不断走强，公共参与已逐渐成为现代政府治理过程和公共管理者日常事务的一部分。⑨
然而，正如美国学者托马斯教授所言，泛泛而谈地评论公民参与的价值其实意义不大，只有结合具体的案例，理性地思考和把握在政府决策过程中发展公民参与的策略途径，为公共管理者决定在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围和不同程度的公民参与形式提供实用和可操作的指南，进而提炼支撑公民参与的理论逻辑的基础，才会有更为现实的意义。只有这样，才可以“既避免支持者对公民参与抱有的单纯热情，又避免批判者对公民参与持有的深度怀疑”⑩。因为，从抽象意义上讲，公共参与本身并没有好坏之分，它能够带来重要的收益，也能导致严重的风险。问题的关键是必须合理地界定公共参与的适宜度，即根据环境的变化选择不同的参与程度，采取不同的参与形式，在政策质量要求和政策可接受性之间保持一种必要的张力。(11)秉承这一思想，我们将通过公共危机治理领域的公共参与，来论证随着市场经济的发展和公民社会的兴起与逐步形成，公共参与是实现政府有效治理和善治的构成要件。
众所周知，治理和善治理论已经在当今公共管理的理论研究过程中日益凸现其理论的核心地位。按照全球治理委员会所做出的权威界定，“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们利益的协议”(12)。具体到公共危机管理领域，当今世界各国在公共危机管理中越来越多地吸纳来自政府外部的力量，因为有限政府原则要求公共危机管理主体的多元化，基于公开、直接参与的民主原则也要求公共危机管理主体的多元化；在全球化的今天，公共危机管理主体的多元化是不可违逆的趋势。在现代多元参与决策的主体网络系统中，虽然各个主体在空间上呈离散状态，分布在社会的各个角落，但是，他们能够通过彼此之间频繁互动而形成应急决策的整体合力，用动态的协作网络替代传统政府组织中机械、僵化的刚性组织层级。(13)
基于此，在公共危机治理的过程中，一定要规避政府制定和执行公共政策极易陷入的“政府中心论”，即将政府视为公共危机治理的唯一主体，至少是政府处于单一主体的地位上，其他社会组织和成员则被置于被动的配合与执行的地位。所以，我们必须全面整合政府组织内部以及社会中先前的那些支离破碎的力量在公共危机治理中的功能和效用，并将其嵌入到公民社会之中，实现从传统单一的强势国家、政府单一、单向度、封闭半封闭管理向多主体、双向度、开放式的社会共同治理网络的转型，从而构建起普通公众——社会组织——政府部门——国家一体化，点、线、面相结合且网络化全覆盖的动态性、柔性化的公共危机治理系统，这也是公共危机治理应对理论与实践发展的需要。(14)在我们所讨论的案例厦门PX公共危机事件中，由于政府自身的决策失误导致的公共危机，经过前期由于政府组织惰性带来的不愉快后，政府决策者通过引入与危机有密切联系的利益相关者的积极参与，运用关键公众接触法、咨询委员会、网站投票、公民参与座谈会等公民参与技术，收集他们对公共危机治理的相关偏好和需求等信息，以增进公共政策的可接受性和可执行性，进而构建政府与公民间强有力的合作关系。通过公共危机中热情而不失理性的公众参与，既培养了充分知情的公众，造就具有参与能力和公共精神的公民和公民社会，又锻炼了政府的政治智慧和公共管理者的技能和策略，使得政府和公众在公共危机中通过公众参与途径一起得到成长。这进一步确证了公共决策者如果能直面危机，通过危机促进制度的革新和环境的变革，就有可能成功地实现变危机为转机，这无疑是公共危机治理的最优路径。
四、公共精神：公共危机治理的人文指向
从一定意义上可以这样说，公共危机治理在其浅层意义上追求的是通过构建多元互动、彼此沟通的具有广泛包容性的柔性的公共危机治理系统，从而能给公众和社会带来更大利益的善治；而在其深层意义里，则是通过公共危机治理的过程造就具有公共参与能力和公共精神的公民和公民社会，从而最终实现权力向社会的回归。这无疑是当代的人文指向，也是走向新文明的历史底蕴，因而显得格外有意义，也值得中国公共管理者重视和深思。当我们立足于此来审视公共危机治理对当下中国的影响时，就会进一步认清公共危机治理系统的理论价值和现实意蕴。
所谓公共精神，指的是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学。公共精神有赖于人的自觉，换言之，强制不能产生公共精神。(15)一个公民和一个社会的公共精神究竟是如何形成的，至今未有定论，也颇使学术界困惑。但有一点却少有争议，公众的性格与政府形式有关联性，“消极被动的性格类型是独夫的统治或少数几个人的统治所喜爱的，而积极自助的性格类型则是多数人的统治所喜爱的”(16)。不负责任的统治者们需要的是被统治者的默从而不是除此以外的任何活动，服从命令是这种类型的政府对不参加政府的公众当做自然法则谆谆教诲的。与此不同，多数人的统治要求分派给公众尽可能多的公共事务，公众在一段时间内轮流行使某种社会职务，承担一定的公共义务，这会使他们的性格得到实际锻炼，使他们成为有教养的人。“尽管古代的社会制度和道德观念存在着缺点，但是古雅典的陪审员和公民会议的实践将普通雅典公民的智力水平提高到远远超过古代或现代任何其他群众曾有过的事例。”(17)更为有益的是，普通公民通过参与公共事务、担任公共职务会使他们得到道德方面的教育。正如密尔所指出的那样，“当公众从事这种工作时，要求他衡量的不是他自己的利益；遇到相冲突的权利要求，应以和他本人偏好不同的原则为指导；到处适用以公共福利为其存在的理由和准则；并且使他明白在同一工作中和他共事的其他民众比他更熟悉这些观念和实际运用。这会使他感到自己是公众的一分子，凡是涉及公众的利益的事情就是为了他自己的利益。这就是培养公共精神的学校”。“没有这种培养公共精神的学校，几乎就不会感到，不处在显赫社会地位的普通人，除了遵守法律和服从政府以外，还对社会负有义务。”(18)因此，要培养一个公民和一个社会的公共精神，就不能束缚公民自身的双手，因为只有靠公民自己的双手才能作出对他们的生活情况的任何积极的和持久的改善。
公共精神与公民共同体密不可分。所谓公民共同体就是公民自愿结成的组织(包括社团、社区、网络)，以表达对某一特定议题的关注或从事某一特定议题的活动。公民共同体的基本特点是公共性、自愿性、民间性、参与性。这里，公共性是指共同体的宗旨有助于公共生活和公益事业；自愿性是指共同体出于公民的责任、义务、理念的驱动而非他人强制而成立和维系；民间性是指共同体不会被纳入任何行政层级，它是政府框架外的自主活动领域，虽然在其组成上可能有行政机构或官员介入；参与性则是指共同体以参与公共事务为其动力和生存内容。显而易见，公民共同体既是公共精神的载体，同时又为展示和弘扬公共精神提供了平台和保障。
公共精神还与公众社会生活本身的境遇联系密切，他们面临的生存挑战和境遇越严峻，公共精神越容易生成和发展。正是在这个意义上，我们说，全球化导致的全球相互依存，风险社会导致的公共危机事件频发，为张扬公共精神提供了历史舞台。(19)如前所述，由于环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其所注入的更多不确定性，公共危机随之成为了社会环境的常态。伴随着危机的是突发性、不确定性、灾害性、时间的有限性以及涟漪性等特征。传统的政府组织对客观存在的公共危机进行的被动的刺激——反应往往不能有效地化解危机，单一的政府组织难以独自应对日益复杂、动态多发的公共危机。而且很多危机本身就是源于政府组织自身做出的日常决策，这种单一的公共危机治理主体由于政府组织自身的缺陷而成为了危机治理与决策的掣肘。因此，无论是从公共危机的客体方面——危机自身的高度复杂性和动态性，还是从其主体方面——危机的单一应对主体的力不从心，都需要实现公共危机治理的转变。与此同时，由于公共危机威胁的是广大利益相关者的共同利益和共同的价值观，他们基于自身的利益需求应该也能够在公共危机中发挥其积极作用并承担相应的责任。在公共危机面前，政府可能会基于自身利益的考虑，作出必要的妥协，放松对公民和草根NGO组织的管制，并在必要时寻求公众的合作，发挥公共参与在信息提供和政策执行方面的优势；公众也会为了应对突如其来的公共危机，基于自身利益的考量，比以往更乐意参与到公共事务中去，发挥自身的特长，承担相应的责任，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设。
毋庸讳言，由于种种原因，当代中国公民的公共精神总体上还比较欠缺。但令人感到乐观的是，基层社区和农村基层的自治所显示和爆发出的公民参与热情及创造性足以表明，制度安排和必要环境的提供，能够激发公共精神。如在我们的案例厦门PX事件中，由于政府自身决策导致的公共危机，在公众表达积极参与危机事件的偏好和需求之后，政府及时转变公共危机的应对策略，从而果断地从公共危机“管理”过渡到公共危机“治理”。在这一转变过程中，政府和利益相关者各方实现了多赢：政府成功化解了公共危机，巩固了自身的合法性，赢得了民众的信任；广大市民保住了厦门的碧水蓝天，通过公共参与并在参与中发挥了必要的影响力，在增强他们公民意识的同时，也塑造了他们的公共精神。当然，要真正实现这一转变，绝不是一件容易的事情。因为公众对政府的态度存在着一个“距离悖论”，这也是公共管理始终面临的一个巨大的挑战，因而，在缺乏经济市场作为测量需求和绩效的机制的情况下，公共决策者和公共组织需要始终同公众偏好进行艰难的斗争。(20)正是基于此，我们要尽一切力量搭建促进公众和政府双向沟通、交流的平台，尽力弥合双方之间的怀疑与不信任，实现强有力的合作与共赢。
综上所述，公共精神的发达和公民共同体的成熟是一个民族和国家的希望，更是人类的福音，因为只有具备公共精神的公民才能真正参与到公共事务中去，从而更好地应对不断爆发的公共危机。与此同时，公共精神的养成和塑造只有通过不断勃兴的公共参与才能得以真正实现。由此观之，公共精神和公共参与两者是互为条件、互为因果的，它们的不断发展也必将为公共危机治理提供一条极具人文精神的现实路径。这或许就是厦门PX公共危机事件最鲜明的特点，也是最让人振奋的亮点。
注释：
①新闻媒体关于厦门PX事件的报道，可参见屈丽丽：《厦门百亿化工项目安危争议》，《中国经营报》，2007年3月18日；朱红军：《厦门果断叫停PX应对公共危机》，《南方周末》，2007年5月24日；朱竞若，蒋升阳：《厦门PX项目续建、停建还是迁建》，《人民日报》，2007年12月19日；笑蜀：《祝愿厦门PX事件成为里程碑》，《南方周末》，2007年12月20日；曾繁旭，蒋志高：《厦门市民PX的PK战》，《南方人物周刊》2008年第1期，等等。通过百度搜索引擎，关于厦门PX事件的报道有655000条之多。
②由于对“危机”和“公共危机”这两个概念的区分过于繁琐且意义不大，学界一般不过多区分这两个概念。本文沿袭这一作法，在行文时可能经常互用。
③Rosenthal Uriel,Charles Michal T.,ed.Coping with Crises:The Management of Disasters,Riots and Terrorism.Springfield:Charles C.Thomas,1989.
④[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，译林出版社，2004年，第15页。
⑤王绍光，胡鞍刚，丁元竹：《经济繁荣背后的社会不稳定》，《战略与管理》2002年第3期。
⑥鲁鹏：《论不确定性》，《哲学研究》2006年第3期。
⑦张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》2003年第7期。
⑧向良云，刘承良：《危机管理中的政府组织创新》，《学术研究》2004年第3期。
⑨孙柏瑛：《公民参与形式的类型及其适用性分析》，《中国人民大学学报》2005年第5期。
⑩(11)John Clayton Thomas.Public Participation in Public Decisions:New Skills and Strategies for Public Managers.San Francisco:John Wiley & Sons Inc.,1995.
(12)[瑞典]英瓦尔·卡尔松，什里达特·兰法尔：《天涯成比邻——全球治理报告》，中国对外翻译出版公司，1995年，第2页。
(13)胡象明：《构建城市公共安全应急决策参与机制的必要性和可行性》，《安全》2007年第12期。
(14)刘霞，向良云：《公共危机治理：一种不同的概念框架》，《新视野》2007年第5期。
(15)(19)蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》，《中国社会科学》2004年第1期。
(16)(17)(18)[英]J·S·密尔：《代议制政府》，商务印书馆，1982年，第52、54、55页。
(20)[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社,2003年，第164-165。