创新财政监督机制的思考，本文主要内容关键词为：监督机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
树立和落实科学发展观与构建和谐社会已成为当今时代的主旋律，也成为党和国家的执政新理念。与之相适应，财政工作也必将以科学发展观为统领，围绕构建和谐社会发挥职能作用。作为财政管理重要组成部分的财政监督，新形势下迫切需要创新财政监督机制。这不仅是完善公共财政管理的需要，也是贯彻和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。
一、当前财政监督的缺失
从当前财政监督的现状来看，一方面，财政监督每年都能查处大量的违法违纪现象，对严肃财经纪律、规范经济秩序、促进经济发展发挥了重要作用。另一方面，透过历史与现实，就不难发现，违法违纪现象屡查屡犯，并有上升趋势。之所以如此，最重要的原因就是现行财政监督机制已落后于公共财政与市场经济的发展要求，当前财政监督存在缺失。
一是财政监督内容固守传统，导致监督缺乏前瞻性。传统的财政监督在内容上大多以直接检查为主，属于“就监督论监督”的工作思维，财政监督的广度、深度、力度都受到了较大的限制。随着经济社会的发展，财政监督应该转变思路，突出重点，既要转变到新的经济行为、交易方式上，又要围绕正在推进的重大财政改革，引入新的监督机制，赋予它们更强大的监督功能，确保财政监督得到全面强化。
二是财政监督事前预防不到位，导致监督缺乏全程性。科学而有效的财政监督方式方法是财政监督新机制健康运行的重要保证，事实证明，事前预防是损失最小、效益最大的监督。由于传统的监督工作滞后于财政管理，不能对整个资金使用过程进行全方位监督，导致财政资金违规违纪使用现象时有发生。
三是财政监督处理重罚款轻惩人，导致监督缺乏权威性。监督的权威性和震慑力来源于其处理力度和实施效果。长期以来财政监督形成了对事不对人的思维定势和习惯，检查处理以经济处罚为主，从而导致了监督缺乏权威性。一方面监督机构存在处罚数额越大，监督成效就越突出的认识误区；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间进行博弈，甚至有些单位和个人为了利益铤而走险。
四是财政监督与财政管理脱节，导致监督缺乏连续性。一方面，财政业务部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性；另一方面，财政业务部门还不同程度地存在“监督是专门机构的事、自己只管资金分配”的片面认识，导致资金在财政业务部门分配时的第一道监督防线失去了作用，使财政监督的效果大打折扣。
五是财政监督形式和手段不够科学。一方面，财政监督与其他经济监督部门的形式相似，在实际工作还会出现多头检查、重复检查或监督不到位的现象，而且检查结论不能互相利用，造成人力、财力的浪费，不仅加重了被监督单位的负担，也影响了财政监督的整体效果；另一方面，财政监督手段不够科学，导致监督缺乏效率性。面对财务会计电算化的日益推进，财政监督手段仍主要停留在手工查账上，对运用现代信息技术提高财政监督检查效率的认识不足，措施也不够有力。
二、创新财政监督机制的必然性和重要性
笔者以为，必须从构建和谐社会和公共财政体系的高度，充分认识到创新财政监督机制的必然性和重要性。财政监督机制的创新，既是市场经济逐步成熟、法治社会不断健全的客观要求，也是财政监督内部自身发展的必然选择。
1．建立财政监督新机制是推进民主政治的本质要求
公共财政资金取之于公众，必须由公共权力部门有效地用于提供公共物品和公共服务，以满足社会的公共需要。公共财政资金能否安全有效地用于提供公共物品和公共服务，直接关系到人民群众的根本利益。那么，对公共财政资金运行全过程加强监督自然就是人民所拥有的政治权利。要实现这种民主权利，在现代民主政冶制度下，就应当构建有效的机制，提高财政资金运行的透明度，以保证人民对财政监督权的实现。因此，探索财政监督新机制，确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用，是党和政府赢得人民群众拥护与信任的重要条件，也是推进民主政治的本质要求。
2．建立财政监督新机制是构建和谐社会的具体要求
公共财政在构建和谐社会的伟大工程中担负着致力于市场发展和谐、经济运行和谐、社会发展和谐、全体人民福祉和谐等使命，而财政监督是确保财政保障和谐社会实现这一使命得以实现的重要的必不可少的条件，没有健全完善的财政监督体系，就难以保证财政资金的安全运行，构建和谐社会的财力保障就会落空。因此，客观上要求有一种新的财政监督机制来规范财政资金运行，以确保公共财政致力于和谐社会建设目标的全面实现。同时，公共财政致力于和谐社会建设，也对新时期财政监督的理念、内容、方式等提出了新的、更高的要求。包括在促进经济发展、实现经济繁荣中有所作为；在化解社会矛盾、创造良好环境中有所作为；在维护人民群众根本利益、促进社会公平中有所作为；在推进党风廉政建设、治理腐败中有所作为。从这一角度上讲，探索和建立新的财政监督机制有利于构建更加公平、公正的经济发展环境，构建更加高效、务实的法治环境，从更高的层面上服务于和谐社会的建设目标。
3．建立财政监督新机制是从源头上防治腐败的重要措施
近年来，为从源头上根治腐败，财政部门出台了一系列改革措施，包括“收支两条线”、部门预算、国库集中支付等等，但在改革的推进过程中公共部门工作人员受个人利益或局部利益驱使导致财政收支运行偏离公共利益轨道，甚至贪污、挪用和滥用浪费财政资金，很难完全避免。国内外大量事实也表明，一方面，财政监督不可或缺，极为重要；另一方面，现有的监督检查机制存在着明显的制度缺失，以致巨额财政资金的流失与浪费往往在事后才能发现，这时难以挽回的损失不仅在于经济方面，而且严重损害了党和政府对广大人民群众的公信度。因此，创新财政监督机制，实现对财政分配活动全过程的合法性、有效性监督，可以促进财经领域的多种权力制约机制的建立；同时，通过对违法违纪案件的惩治，可以教育行政管理人员和财务人员勤政廉政，有利于加强党风廉政建设，防治腐败。
4．建立财政监督新机制是促进公共财政体制建设的现实需要
近年来，部门预算、国库集中支付、政府采购等各项财政改革虽然取得了突破性进展，初步搭建了公共财政框架，财政运行的规范化程度明显提高，但管理中依然存在一些突出的薄弱环节，特别是随着财政改革的不断深入，改革进程中遇到的新情况新问题会越来越多，改革的难度也可能会越来越大。如果不注意加强财政监督和规范财政管理，不注意及时化解各种矛盾和查处各种违规违纪问题，各项财政改革就有可能走样、变形，以至影响整个公共财政体制的建设。从这个意义上讲，财政改革越深入，财政管理与监督越需要加强。因此，探索财政监督新机制，创新财政管理手段，将有利于提升财政管理的科学化、规范化水平，为财政改革的推进夯实基础，确保公共财政有序进行。
5．建立财政监督新机制是财政监督自身发展的必然选择
多年来，财政监督机构在确保财税政策执行、推进财政改革、整顿和规范市场经济秩序、查处严重违规违纪问题等方面做了大量工作，发挥了重要作用，积累了丰富经验。但随着公共财政的推进，财政监督在理念、内容、方式等方面也发生了很大的变化，已逐步从检查型监督向管理服务型监督转变。在转型过程中要解决前面所讲的诸多缺失，只有通过建立财政监督新机制，把财政监督作为财政职能的重要组成部分，准确定位在理财理念中，充分发挥在财政改革与发展过程之中，贯穿于财政管理的方方面面，才能促进财政监督的全面协调发展。
三、推进财政监督机制创新的关键
探索建立财政监督新机制，是一项涉及多方面的制度创新。回顾财政监督工作的实践历程，分析其职能缺失，笔者认为，要适应新形势和公共财政的要求，必须找准角色定位，按照科学发展观的要求，在目标、内容、理念和重点上寻求创新，力求突破。
1．明确财政监督目标
科学定位财政监督工作目标，建立健全财政监督新机制，就是要以科学发展观与构建和谐社会为指导，适应公共财政改革的需要，在财政运行过程中，把监督作为财政管理的必要环节和组成部分，纳入制度设计和安排，形成财政监督与财政管理的紧密融合，实现对财政资金运行全过程的动态监控，构建一个科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性动态监控体系，确保科学理财、民主理财、依法理财的全面实现。
2．力争财政监督内容全新突破
财政监督内容的全新突破就是要着力实现在改革中创新、在创新中发展这两大突破。随着公共财政的推进，财政监督机制和工作方法要随着财政改革不断创新和完善，财政监督工作的重点要不断地调整。目前，部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入征管、政府收支分类等财政改革工作已经全面铺开，财政监督面临重大的变革，以怎样的态度对待财政监督工作，关系到各地财政监督的发展程度、地位和作用，因此财政监督工作必须与财政改革同步进行。一方面，在规划和推进财政管理改革时，要考虑将财政监督纳入制度设计，实现财政监督制度化；另一方面，财政监督工作重点和工作方式方法要适应财政改革的需要，要有利于保障和推动财政改革，要通过财政监督工作，实现改革决策科学，成本最低。而在与财政改革同步的同时，财政监督应融入到财政管理中去，构建长效完善的财政监督机制，使其转化为一种具体的组织形式和运作模式，最优化地发挥财政监督工作效能。
3．努力实现三大转变
一是实现监督理念从单纯的“挑毛病”向“三性”监督转变。财政资金的规范性、安全性和有效性是一个有机整体。规范性是前提，安全性是基础，有效性是目的。搞好新时期的财政监督工作，必须转变观念，从简单的查问题向“三性”监督转变，确保资金使用规范、安全和有效，提高财政资金使用效益。“三性”监督涉及面广，政策性强，操作难度大。为此，我们在探索过程中要切实注意既突出重点，选择与经济社会发展和人民群众切身利益相关的项目来展开；又要结合实际，统筹规划，科学合理地制定年度监督计划，有步骤分阶段推进；还要科学地制定评价标准，客观公正地开展绩效监督。二是实现监督方式从单纯的“事后出手”向事前审核、事中监控与事后检查相结合的转变。首先要将财政监督关口前移，通过对部门预算编制的参与和监督，保证预算编制的科学性和合理性。其次，要注意事中监督，监督跟着资金走，建立跟踪监督机制，对资金的去向和使用实行有效的监督检查，及时发现偏差并予以纠正，确保预算执行的严肃性。同时，要加强事后检查，树立财政监督的权威，发挥财政监督的威慑力作用。三是实现监督手段从单纯的“手工操作”向信息化、网络化方向的转变。随着“金财工程”的日益推进，信息技术逐步融入了财政管理的方方面面，大大增强了财政工作的科学性与规范性，也对财政监督工作提出了新的要求。针对当前财政监督信息技术水平较低的实际情况，必须采取切实措施加以解决。要实现信息共享，积极争取财政业务系统软件开发时考虑监督工作的需求；强化网络监督，逐步实现利用网络技术开展财政监督检查工作，实现实时监控和跟踪问效，促进监督检查工作点与面的有机结合；建立日常监督数据库，逐步实现财政资金运行全程动态监督，不断提高监督工作效率。
4．突出四大重点
一是突出抓好财政收入监督要围绕做实财政收入“蛋糕”，针对财政收入的热点、难点问题，组织开展专项检查，保障财政收入真实、完整，建立稳定的财政收入保障机制，为构建和谐社会提供坚实的财力基础。①采取切实措施，尽快建立各级财政的收入监督保障机制，进一步加强对本级预算收入征收部门征收质量和税源大户的监督检查，突出财政部门对收入征管质量的再监督职能，特别要防止虚增或虚减财政收入现象的发生，确保财政收入真实稳定增长。②积极配合财政改革，加大对重点领域、重点部门的监督检查力度和对行政事业单位银行账户的清理整顿。③积极开展有关财税政策执行情况的检查和调研，对财税政策方面的重大问题进行分析研究，提出改进措施，切实把各项政策落到实处，促进经济发展，使财政收入的增长有可靠的经济源泉。
二是突出抓好财政支出监督。财政支出监督要主动服务于调整和优化财政支出结构，积极探索建立财政资金绩效监督制度，实现财政资金使用的规范性、安全性和有效性。①结合实际，研究抓好财政支出监督机制的构建工作。可将支出监督的重点放在事前审核把关和事中跟踪监控环节，并开展必要的事后专项检查。要通过与国库集中支付及相关业务处室的监督信息联网，加强对部门预算和执行情况的日常监控，充分发挥事前监督的作用。②牢牢把握财政支出监管的重点、热点问题，当前特别要围绕“民生、民本”以及建设新农村等热点问题，因地制宜地开展“三农资金”、社保资金、扶贫资金、教育资金等重点、热点和难点问题的专项检查，确保当前重大财税政策落到实处。③积极探索财政支出绩效监督。在做好财政资金安全性、规范性监督的基础上，因地制宜，积极探索和推进财政资金绩效监督工作，把绩效监督贯穿于财政支出的日常监管和专项检查之中。
三是突出抓好财政内部监督。财政部门的内部监督是一种预防机制和自我完善机制，是健全制度，规范管理，堵塞漏洞，防微杜渐，保障资金安全，保护财政干部，反腐倡廉的重要手段。①将内部监督检查作为一项常规性工作来抓，进一步制度化和规范化。②建立内审员制度。从财政部门内部选拔部分坚持原则，熟悉法律法规，具有一定的检查技能、综合分析和文字表达能力，责任心强的人员为内审员，并相对固定。③将内部监督工作的重点继续向完善制度、健全机制、堵塞漏洞、帮助整改，促进科学管理方面深化。④将内外检查、上下检查相结合。在坚持搞好自身内审工作的同时，要结合内审检查情况，延伸检查一些重点专项资金。同时要加强财政系统内部监督工作的督导，促进财政管理水平的整体提高。
四是突出抓好财政会计监督。财政会计监督是财政监督的重要内容。要在加强对行政企事业单位会计信息质量检查的同时，重点加强对注册会计师行业的行政监管。①建立健全注册会计师行业行政监督机制。按照“遏制会计造假，规范会计秩序，服务宏观管理，维护公众利益”的目标，研究注册会计师行业行政监督管理机制，不断完善检查、审理和处理处罚的各项制度，树立财政监督权威。②继续开展会计信息质量检查。要选择一些会计管理问题较多的行业和单位开展检查，不断总结经验，改进方法，将会计信息质量检查与部门预算检查、行政事业单位银行账户检查、非税收入征管检查以及财政收支检查相结合，尽量减少重复检查，以降低成本，提高监督效率。③建立和完善科学规范的日常监督机制。认真收集整理会计师事务所和注册会计师的日常监控信息，包括基础资料、业务报备、被调查与检查情况、被处理处罚等信息，通过规范日常监督，促进会计人员信息的真实完整和注册会计师行业的健康发展。
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