韩国政府科技计划评估模式分析与借鉴，本文主要内容关键词为：韩国政府论文,模式论文,计划论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F410
文献标识码：A
文章编号：1002-0241(2004)06-0053-04
进入知识经济时代，大多数政府和产业界人士都认为，科学、研究和技术开发对于国家经济和社会发展是极其重要的，工业化世界经济增长在很大程度上取决于R&D投资。人们普遍认为，以技术为基础的竞争力是财富增长的前提条件，而且科学技术也是人们应对环境和生态问题的基本问题。为此，各国政府往往通过科技计划对R&D干预和投资，其目的主要为了促进相关机构从事创新活动和提高竞争力。然而，R&D和社会福利之间的关系并不简单，专家们认为，投入／产出的线性模型并不适合于分析这种关系。如何利用有限的资源有效地管理科技计划，进一步促进科技计划作用的发挥，创造出更大的经济效益和社会效益，成为政府和公众关注的焦点。
公共支出不仅需要受控，而且要权责相符，展示公共投资R&D的效率可以使支出更合法化，并为政策制定者提供学习的经验。公共R&D计划需要一个新的评价方法，以评价短期结果和长期影响，长期影响包括社会和经济的直接和间接效应，以及未曾预料的影响。然而，诸如经济增长，创造就业和社会整合等效应很难归结于特定公共干预措施，这就给我们评价R&D计划更广泛效应带来了很大困难。还有一个问题就是R&D项目及其社会经济产出的时间滞后。而且，创新过程结果在很大程度上是不可预期的，这限制了对其潜在影响的评价。韩国作为一个发展中国家，在执行科技立国政策的同时，非常注重科技计划的管理，并形成了独具特色的科技计划评估模式。这一评估模式在指导思想和运作过程中富有许多新意，有许多值得我国学习和借鉴之处。
一、韩国国家科技计划管理模式
自20世纪60年代开始，韩国依靠进口替代、出口导向政策，凭借其低工资的高质量工人、高储蓄率和国内产业的保护，经济增长迅猛。然而，随着经济全球化的盛行，以及经济的开放度更加广泛和深入，韩国很多行之有效的策略失去了它原有的效力。在这种情况下，为了向知识经济成功转型，韩国政府加大了对科学技术的投资。1982年韩国通过了技术发展促进法，由此以科学技术部为主开展了一系列国家R&D计划，包括先导技术计划(HAN)、创造研究项目(CRI)和国家研究实验室计划(NRL)等。截至2002年韩国共有19个部门开展了179个科技计划，韩国政府各个时期的科技计划特点如表1所示。
表1 20世纪60年代以来韩国政府科技计划特点
在韩国，科学技术部(MOST)、商业、产业和能源部(MOCIE)和信息通讯部(MIC)是最主要的科技计划管理机构（见表2）。由于缺少一个有效的计划管理机制，1999年3月份，韩国成立了一个全面协调国家资助的R&D计划和机构的机制——国家科学技术理事会（简称NSTC），由总统亲自担任主席。理事会秘书处设在科学技术部，负责每年分析、评估和预算前审核国家R&D计划，并将结果向理事会报告。
表2 韩国R&D管理机构
部门R&D管理机构
领域
开展R&D计划时间
MOST KISTEP 各个领域 1982
KOSEP
目标导向的基础研究 1987
MOCIE ITEP
产业技术 1987
RACER
替代能源
1988
MIC IITA
信息和通讯领域
1991
尽管韩国政府加大了科技投入力度，但由于以往工业化过程的影响，韩国国家创新体系暴露出很多问题，最为突出的是效率低下。无论以专利，还是以学术论文或者其他指标来衡量创新系统投入产出比，韩国都低于OECD国家的平均水平。并且韩国企业界过多热衷于模仿外部技术，基础研究投入较少。进入20世纪90年代，韩国政府认识到要建立一个科学技术驱动的社会，整合科学、技术、创新和人力资源，并构建一个新型的创新系统（见图1）。
图1 韩国国家创新系统框架
二、韩国科技计划评估体系
在新的国家创新系统中，科技计划管理和评估的重要性及地位得到了进一步的提高。韩国政府一方面强调开展大规模技术预见活动，分析中长期科技政策和战略研究发展计划，以便可以更有效地分配国家资源，并建立国家研究和发展项目执行情况的明确评定际准。另一方面，韩国政府也加强了对政府科技计划的评价机制，科学技术部也一直在研究制定“R&D绩效评价法”，商业、工业和能源部也引进非政府组织参与R&D绩效评价过程（见图2）。
图2 韩国科技规划机制
随着政府科技投入的不断增加，“如何合理地分配和使用有限的政府科技收入”“每一笔预算支出是否都实现了其原定目标”成为韩国政府和公众关注的焦点。同时政府政策的权责相符、部门之间的协调性和减少扭曲干预等趋势也推动着韩国科技计划评价活动的发展。为了满足公众和纳税人的要求，提高公众对政府的信任度，韩国政府在加强对科技投资计划的审核和评估、避免重复投资、确保投资产出比等方面做出了较大努力，并且通过法律法规和制度建设，加强了对科技计划的投资顺序、合理管理、公正评价的重视。1998年韩国政府制订了“科学、技术和创新特别法案”。2001年韩国通过了科学技术基本法案，规定政府在实施科技计划之前需要对相关技术的经济、社会、文化、道德和环境影响进行评估。2002年，韩国预算办公室要求对金额超过100亿韩元，新的和正在执行的政府科技计划开展事前经济可行性论证。
在韩国科技计划评估体制中，处于核心领导地位的国家科学技术理事会(NSTC)，负责站在国家角度上开展科学技术的规划和评估工作，包括国家R&D投入预算的前期协调工作。韩国计划预算部(Ministry of Planning and Budget)则主要通过预算安排和审核来参与科技计划的评估工作（见图3）。由于科技计划的多样性和复杂性，并且在评估过程中也涉及很多专业性的问题，NSTC及其秘书处需要一个独立的常设机构来具体承担计划评价和规划工作。因此，在1999年2月韩国政府基于“科学、技术和创新特别法案”，拆分了科学技术政策院(Science and Technology Policy Institute)，而成立了韩国科技评估和规划院（Korea Institute of S&T Evaluation and Planning，简称为KISTEP）。2001年7月，随着“科学技术基本法案”的实施，KISTEP的职能得到进一步增强。KISTEP目前承担的主要职责包括：(1)国家科技规划，包括技术预见、科技评估和科技水平调查，并协助国家科技战略目标制定；(2)国家R&D项目协调，主要是国家R&D计划项目的调查、分析和评估，并协调国家研发预算工作；(3)规划、评估和管理国家科学技术部的R&D计划；(4)规划和实施国际科技合作项目。
从图3可以看出，韩国科技计划评价分为两个层次：一是计划预算前审核，属于事前和事中评估；二是计划绩效评估，属于事后评估。预算前审核的目的主要是对新计划和正在进行中的计划目标、范围和预期绩效进行评估，以决定是否给予财政支持。一般说来，预算前审核的基本评估准则包括：(1)政府支持的适当性；(2)是否体现了国家中长期科技规划；(3)计划的预期效应和贡献；(4)计划目标和范围的适当性；(5)计划预算的合理性；(6)计划目标实现和获得的可能性；(7)计划管理部门的能力。因为政府要对新计划做出决策，所以在审核过程中科技计划潜在的社会——经济影响是重要的考虑因素。这包括：(1)计划是否有助于在技术、就业、销售和出口方面提升产业竞争力；(2)计划目标的实现能力以及对其他计划的贡献；(3)计划可能获得的科学成就。
图3 韩国科技计划评价体系
预算前审核工作是由NSTC及其秘书处统筹的，并以NSTC为主导成立了预算前审核的常设委员会。在常设委员会下属成立了3个分委员会和12个专业组，目前共有来自产业界、大学和国家科研机构的255名专家对不同类别的科技计划进行评估。在整体评估过程中，KISTEP负责提供专业指导和支持。预算前审核流程如图4所示。
图4 预算前审核机制
通过预算前审核，NSTC可以就申请立项和正在进行中的科技计划向计划预算部提出建议。评估结果一般分为：重新规划、重新制定实施战略、与其他计划合作、增加支持力度、集中于优先研究领域、与其他计划合并等。例如，在2000年对70个计划进行的审核中，除了有11个计划要增加支持力度之外，有19个计划被要求重新规划，3个计划要重新制定实施战略，还有15个计划被要求与其它计划进行合作。每一个计划在开始时都有明确的目标，对于正在进行中的项目，评估的目的不仅仅是为了识别社会——经济影响，而更多是检查和引导正在进行的计划能够达到预期的目标。此外，新计划在预算前审核时，如果计划的四个要素（目标、方法、目标领域、对象）与其他计划类似，审核委员会会建议新计划与其他计划进行整合，或调整计划执行机构。
除了预算前审核外，为了证明政府科技计划的合理性，韩国政府也开始采取定性和定量的方法来分析计划的社会——经济影响，这可以被看作是迈向权责相符的新公共管理模式的重要手段。科技计划的绩效评价是以事后成效为评价重点，运用科学的研究程序，研究、评价和改善科技计划的所有重要方面，并与科技决策与预算分配形成回馈和联系机制。计划绩效的基本评估准则主要包括：计划目标的适当性，实施的效率，绩效和结果。一般而言，科技计划绩效评价方法包括同行评议、社会——经济分析等，由于计划类型和领域不同，各个方法均有其适用领域（见表3）。
但从韩国科技计划评价实践来看，还是面临许多困难，包括：(1)由于研究和产出之间的时间较长，难以衡量研究产出和影响；(2)难以衡量新技术价值；(3)难以追踪技术扩散情况：(4)难以根据复杂因素分配利益；(5)难以根据计划多重目标界定“成功”标准；(6)缺少更好的评价模型、工具和数据；(7)评价专家队伍的匮乏；(8)评价过程中的短视问题；(9)事前、事中和事后评价之间的联系等。基于此，韩国政府对科技计划绩效评价采取了较务实的演进方式，主要的建议包括将评估周期延长至3年，更多采用定量方法，加强对评估者的培训，完善评价体系设计。
三、借鉴与启示
2003年6月，我国科技部等五部委联合下发了《关于改进科学技术评价工作的决定》，科技评价体制的改革引起了广泛的关注，中国科学院院长路甬祥呼吁建立更为准确的科技评价体系。《决定》指出，今后科技评价将针对科技计划、机构、人员等不同对象，根据国家、部门、地方等不同层次，基础研究、应用研究、科技产业化等不同类型科学技术活动的特点，确定不同的评价目标、内容和标准，以进一步规范科技评价工作。其中，关于科技计划整体绩效评价可以说是我国科技评价体系的一个薄弱环节。
表3 科技计划绩效评价方法
自1982年国家设立“六五”科技攻关计划以来，科技部、国家计委、经贸委等已陆续推出20项科技计划，构成了一个较为庞杂的计划体系。我国科技计划的制定方式，通常是由政府部门提出或联合提出制定计划的原则和指导思想、优先领域和项目指南，然后由各部门、各地方据此申报项目，政府部门组织专家及管理人员进行项目评审，最后由政府行政部门综合平衡后审批决定。这样的制定方式，在计划经济体制下有其有利的一面，便于调动各方面的力量，统筹安排有限的人力和资金。而科技计划管理过程是一个完整的过程，从实施阶段开始改革无疑是抓住了科技计划过程的关键性的环节。但是如果科技计划评价的改革跟不上，就会影响科技计划实施阶段的进一步改革和发展。
然而，对整体科技计划评价的研究在我国仍然属于空白点。科技计划的决策，往往带有时代的背景和局限，一旦形成，容易根深蒂固。政府科技计划先期的评审及政府科技资源分配的流程，包括构想的讨论、优先级的选择，到执行绩效、整体机制的评估，在当前政府财政拮据的情况下对科技资源的有效配置具有重要的影响。科技计划评价并不简单等同于对政府投入的科技项目及其成果的验收评估，也不是简单以单一项目为评价对象的，而要是以对整体计划、组织（研究架构）的评价为核心。并且，科技计划评价必须与资源的分配建立联系，以促使科技资源进行更有效率的配置。
因此，建立科学的计划评价体系，从计划整体成效出发，分析与计划相关的指标，研究计划长期策略规划与计划成效之间的差异，并将评价结果反馈至政府制定长期科技计划的战略和过程中，不仅是下一步发展的科学决策的前提和基础，而且对我国科技、经济和社会的发展也具有重要的现实意义。
收稿日期：2004-03-16