社会管理：作为实践和概念，本文主要内容关键词为：概念论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年2月21日，胡锦涛总书记在中央政治局第二十次集体学习时，着重提出了社会管理的问题，他指出：“要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况，深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，推进社会建设和管理的改革创新，尽快形成适应我国社会发展要求和人民群众愿望、更加有效的社会管理体制”，以提高执政党管理社会事务的本领。① 紧接着，在2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次会议上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”② 并且具体指出了完善社会管理的几个方向：（1）建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。（2）推进社区建设，完善基层服务和管理网络。（3）健全社会组织，增强服务功能。（4）统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。（5）完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。（6）加强社会治安管理，增强人民群众安全感。（7）加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全。社会管理因此成为各级政府努力去实践的一个新课题。与此同时，社会建设、社会管理、社会组织、公民社会等正在成为学术界，特别是社会学、政治学与行政学、公共管理学等学科研究的热点。
吉登斯曾经在《社会理论和现代社会学》中论述道，“和自然科学相比，社会科学研究因为关注具体的社会生活，所以容易被误读误用。社会科学概念通过渗透进社会世界而具有建构性的意义，他们为普通行动者所掌握，进而融入社会活动实践中，当然成为社会惯例的熟悉内容，即使它们像自然科学那样具有鲜明的创新性，但等他们首次参与建构时，其原初含义也就已经丧失。”③ 所以社会科学家要对概念、理论的转向效应（the transformative effect）保持密切注意。在社会管理越来越成为时髦词汇的时候，厘清社会管理的概念不仅对于理论还是对于实践都显得尤为必要。
一、作为概念的社会管理
（一）社会管理的定义
对社会管理的定义，学者们从不同的角度进行了界定，代表性的观点主要有以下几种：
第一种观点认为，社会管理分为广义的社会管理和狭义的社会管理。广义的社会管理是指对于整个社会的管理，即包括对政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。这里的社会是与自然界相对应，和民族国家的范围重合，包括政治、经济、思想文化和社会生活各个子系统在内的广义的社会。狭义的社会管理则侧重于对与政治、经济、思想文化各个子系统并列的社会子系统的管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会。社会学通常用“社会生活”或“社会生活子系统”来表示。④ 这里只是从广义和狭义的社会的概念对社会管理概念进行的阐释，没有指出社会管理的主体、手段、目的以及具体内容。
第二种观点认为社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理是社会建设的重要内容。⑤ 这里把社会管理和社会建设结合起来，并且指出了社会管理的主体不仅包括政府而且包括社会组织，还指出了社会管理是一个过程。
第三种观点认为，社会管理是指在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。社会管理的目标是实现社会公平、公正以及社会效率，社会管理的对象是社会事业、社会事务和社会价值，社会管理的主体是社会组织和政府，他们通过综合决策建立社会管理模式。⑥ 这是比较完整的社会管理的定义，并且着重指出了社会管理是建立在一定的共同价值基础之上。
另外王康主编的《社会学词典》这样定义社会管理，“社会管理是对社会生活的运转机制进行规划、指导、组织、调节、控制的总称……社会管理区别于工业、商业等部门管理的最主要之点，就在于它以整个社会生活为对象，注重社会结构的最佳状态和社会各部分的协调发展。社会管理的中心，是协调经济发展与整个社会发展的关系。”⑦
我们认为从社会学的角度来看，社会管理是政府、市场和社会组织（也就是通常讲的第一部门、第二部门和第三部门）为了满足人类的各种需求，维持社会秩序，促进社会进步而通力合作对社会生活系统的组成部分进行组织和协调的过程，它以秩序、公平、效率、服务为基本价值取向，在不同的发展阶段表现出不同的主导价值。
（二）社会管理的主体
传统的社会管理理论主要强调政府作为惟一的主体自上而下地对社会事务进行规范和制约，也被称为政府社会管理。此时政府是惟一的公共利益的提供者，计划一切事务，管理一切事务。政府既是掌舵者，又是划桨者。政府的工作包括整合社会资源，动员社会力量，依法对社会事务实施组织化活动。这样政府几乎掌握了全部的资源，不可避免的产生低效率和寻租现象，因为经验从来没有证明政府是一个道德实体。
上世纪七八十年代，社会组织作为一种新兴的力量进入了人们的视野。治理理论随之成为一种新兴的社会管理理论，这种理论强调政府应该通过和市场部门、社会组织通力合作，共同对社会生活进行规划和管理。因为社会组织相比国家，更能敏感地捕捉到不同人群的多样化需求并且给予有效满足。正如治理理论的主要创始人之一罗西瑙曾指出的那样，“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”⑧ 故此，社会管理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。这样，社会管理的主体由单一走向多元，由自上而下的控制走向自上而下与自下而上的双重互动。
（三）社会管理的功能
社会管理的目的在于满足人类多样化的需求，协调社会生活系统组成部分的利益，通过制定社会规则，包括法律、法规、政策，尤其是社会政策，并通过一定的手段执行，尤其是公共财政和司法，来实现建立在公平正义价值基础上的社会秩序和社会进步。具体来讲，社会管理的功能有以下方面：
第一，建立社会秩序，实现社会整合，解决人们生活中面临的具体问题，协调各个利益群体的冲突和矛盾。现代化的政府把税收作为主要手段来整合社会资源，同时通过再分配在全社会重新调节资源的分布情况，防止社会资源高度集中，避免出现大的社会动荡。这里政府和个人之间实际上有种契约关系，国家权力说到底还是为人类服务的一个中介。但是政府作为民众普遍意愿的载体，只能提供比较基本的并且是普遍性的需求。然而社会需求是多样的，社会利益是多元的，社会资源是分散的，这样政府就不可能面面俱到照顾各个利益群体的需要。作为社会管理主体的社会组织的作用也就凸现出来了。这类社会组织与庞大的科层制的现代政府相比，更贴近民众，更能够捕捉到民众的特殊性的需要，在整合社会资源方面具有自己的优势和灵活性，这样就能够满足一些特殊群体的特殊需求，帮助他们解决一些特殊的问题。而且相对于政府来讲，它的运作在实践中更有效率。
第二，建立现代公共规则，培养人们的社会参与精神，重建社会集体生活。传统的社会管理理论强调政府对于民众的统治和制约，现代社会管理理论则强调广大民众的积极参与。人们通过参与到各种各样的社会组织中去，学习组织的规则，在与组织其他成员的交往中，习惯一种组织生活，使得人们从各种传统的小共同体里面逃离出来。在个人层面上，一种与现代化相适应的权利责任意识也就形成了。这实际上是真正的个人主义和集体主义的结合。所以社会管理能够为扩大民主参与做好准备工作。
（四）社会管理的价值取向
任何行动都需要价值指引，没有一定的主导价值，社会行动不会形成一种秩序。社会管理作为人类的一种集体行动，同样需要价值的指引。但是在不同的社会管理理论中，主导的价值是不一样的。
张康之在《社会治理中的价值》一文中认为，对于一切社会治理体系而言，秩序、公平与效率、服务等，都是基本的价值。但是，这些基本价值在社会治理体系中的构成方式是不同的。在传统型社会治理模式中，秩序是其核心价值。在管理型社会治理模式中，公平与效率是其核心价值。服务型社会治理模式是指一种新型的社会治理模式，它把服务作为其核心价值，让其它一些价值都从属于和服务于这种价值。⑨
笪素林在《社会治理与公共精神》一文中认为，发达的公共精神是社会治理的决定性因素。他把公共精神定义为人们关心和促进公共利益的意识和行为，其核心价值包括：1.政治平等，社会共同体的所有成员都拥有平等的权利，承担平等的义务。2.参与和责任，社会共同体的成员身份首先是由积极参与公共事务来标示的。3.信任和宽容，社会共同体的成员应该是乐于助人、互相尊重和相互信任的。4.团结和协作，社会共同体的存续和成员个人的发展也有赖于人们之间的团结与协作。⑩
我们认为社会管理中的核心价值在于一种合作精神和现代公共规则的确立。合作精神包括这样几个层次：政府与社会的合作，社会组织中的个人与个人的合作，社会组织之间的合作。现代公共规则是指所有社会成员对于个人和群体的角色、规则都有明确的预期，大家在处理某些社会事务时达成了一些原则性的共识。正如张静在《现代公共规则与乡村社会》中所说的那样，“规则的公共性，即规则无涉于个别、专门利益的中立性质……公共规则的基本内涵，就是权力从个别人或个别集团的垄断中过渡到公共控制，参与并分享权力的人具有公共特征——他们的范围广大、人数众多、身份各异，具有多元代表性。权利的控制程序经过公共同意，即建立在公共合约的基础上；它提供公共产品，包括保护公民的权利和财产、保障公共秩序、维护规则的公共性——普遍主义规则。”(11)
二、作为实践的社会管理
（一）社会管理在西方的实践
从历史上看，西方发达国家（地处东亚文化圈的日本除外）资本原始积累和资本主义制度确立后很长一个时期，受古典自由主义思想的影响，普遍奉行小政府的理念。在西方早期自由主义思想家看来，政府只是一种必要的机构，只有市场这只“看不见的手”无法规范和调整的极少领域才需要政府的介入，例如国防、外交、公共安全、消防等。而其中社会管理的内容更是少之又少，绝大多数社会公共事务的管理完全依靠市民社会的内生机制来实现，家族、行会乃至宗教组织都担负着社会管理的职能。
但是20世纪30年代资本主义世界的大危机，使得人们不再盲信“市场万能论”这种论调，人们真切地感受到了市场失灵带来的恶果。大危机过后，西方国家普遍推行凯恩斯主义，政府对经济进行普遍的干预。主要表现为西方发达国家开始对19世纪末开始实行的大规模福利政策进一步完善，提出了建设现代“福利国家”的口号，并且把给公民提供从摇篮到坟墓的一系列服务和保障作为一个现代政府应尽的责任。二战后福利国家大规模膨胀，发达国家奉行涵盖社会保障、医疗保健保险、收入保险、住房补贴在内的全面的社会福利政策，公民的一生几乎都在福利网络的保护下进行。上世纪六七十年代肯尼迪政府的“向贫困宣战”和约翰逊政府的“伟大社会”运动更是将福利国家推向了顶峰。20世纪30年代以来，发达国家社会福利政策对于确保全体公民能够满足基本的生活需要、保证经济长时间良性运行和社会稳定起到了至关重要的作用。但是，进入80年代以后，福利国家暴露出诸种弊端和不足。这些弊端和不足主要表现为以下三个方面：
1.急剧膨胀的公共支出带来普遍的财政危机。政府对于社会经济的全面干预造成了政府职能的不断膨胀，使行政权力的运行范围、层次不断扩大和增加，造成各国政府预算赤字不断膨胀，债台高筑。持续膨胀的公共支出加重了纳税人的负担，造成公众对政府的不满日益加深。以经济合作与发展组织国家为例，从1965年到1990年，大部分经合组织国家公共部门的社会福利支出都呈现出增长趋势。就其中教育、卫生保健和转移支付的总支出占该国GDP的百分比来看，所占比例最高的是法国和丹麦两国，法国从21.7％提高到35.9％，丹麦从18.2％提高到了31.5％。此外，美国、英国、德国、加拿大、澳大利亚等主要西方发达国家，也都达到了20％以上。(12) 与此同时，迅速膨胀的政府机构、人员和日渐增长的政府事务也使政府自身的开支日益增多。机构越来越多会使政府公职人员越来越多，从而导致行政开支越来越大，各国政府商品采购和劳务支出等政府消费，所占GDP的比重呈现大幅度上升。政府财政预算的不断扩大，导致国家财政负担的日益加重，政府行政成本的大幅度提高和国家财政预算与支出占国民收入比重的不断提高，更使政府处于公众强烈的责难与声讨声中。
2.政府过多包揽社会事务造成的信任危机。政府机构的不断膨胀导致了政府机构内部级别层次的细化和增加，使官员有更多的机会沿着官僚阶梯不断升迁，有更多的机会可能增加自己的权力、工资和津贴，有更多的条件支配财政预算等各种资源，因此，扩大政府部门带来的明显利益形成政府官员一种动力，这种动力使公共权力机构更愿意建立一种以权力为中心的秩序，尽管这一秩序与以竞争为核心的市场秩序大相径庭，但公务人员自身利益驱动造成的政府机构不断膨胀成为一个很难避免的问题。政府机构的不断扩大还必然带来行政效率的不断下降。
3.社会公众要求更多地参与社会事务的管理导致的民主危机。20世纪四五十年代兴起的全球性的“信息革命”，到了80年代已经日趋成熟并广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域，造成了信息的快速传播和共享，使得每个人参与社会事务管理成为可能。同时中产阶级在西方的成长壮大促使其要求自己的权利，于是他们自发地组建和参与各种社会组织来表达自己的意愿，包括各种非政府组织、公民的自愿性团体、协会、社区组织、利益团体等“第三部门”。这对福利国家形成的政府过多地垄断和分配资源，进行自上而下的单向度的社会管理形成了很强的冲击。
在福利国家弊端重重，趋向于难以运转的时候，20世纪70年代新古典经济学重新崛起。它倡导解制（deregulation）和放权的市场经济，国家力量在经济发展中的主导地位逐步下降。这种论调得到了英国首相撒切尔和美国总统里根的积极实践。但是，发达国家政府社会管理的发展却并未与经济管理职能弱化同步。他们对福利政策进行改革调整，通过提高接受福利者的资格、福利项目市场化、适当加重个人负担等措施减轻政府负担，增强社会自身的福利运作能力。
近二三十年来，在西方兴起了一种新的理念——社会治理。社会治理与社会管理相比更加具有包容性，更加具有解释力。在社会结构继续分化，公民需求更加多元，社会资源更加高度分散的情况下，社会治理强调治理主体的多元化，主张建立多中心治理模式。2009年诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆的经验研究向我们证实：本地社区居民的力量是能够以比较好的方式解决自己的问题，反倒是政府权力过多地介入，削弱了本地社区居民的行动能力，最后使问题变得更加糟糕。(13) 实际上社会治理概念的核心理念就在于通过当地社区居民的参与，并且相信当地居民依靠自己的力量和集体行动可以达成问题的解决。这样在全球范围内，第三部门的发展进入了一个欣欣向荣的时期。比如，在发达国家，公民行动主义的重要扩展在进几十年已非常明显。1982年对美国16个社区非营利性人类服务组织的一项调查显示，其中65％的组织是20世纪60年代创立的。在法国，私人社团的数量同样获得了迅猛发展，在1987年一年就有54000个组织成立。在英国，最近的估计数字是275000个慈善团体，其收入接近国民生产总值的5％。在意大利，1985年进行的一项研究显示，有40％的组织是1977年以后建立的。(14)
（二）社会管理在中国的实践
从上面的论述中可见，不同国家、地区和一国不同时期的社会管理模式存在差别，主要原因在于社会管理主体的三个方面的互动和彼此力量的消长以及社会管理的价值取向差异，也就是某种社会管理模式是以秩序，或者以公平和效率，还是以服务为主导的价值取向。所以我们考察中国社会管理实践的时候，就把社会管理的主体及其价值取向这两个指标作为主要的线索来看。
关于中国历史上是否有市民社会的传统，或者可以换种说法就是中国历史上有没有一个社区自治抑或可以称之为小共同体自治的传统，学术界向来争论颇多。关于这一问题的争论，国外汉学家以及国内的一些学者都是仁者见仁智者见智，到现在没有达成一个统一的看法。一种主流的观点认为，中国历史上存在着一个小共同体自治的传统。传统的乡村部落主要靠宗族进行自治。曾经有学者精辟地把这种主导观点概括为：国权不下县，县下为宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。(15) 实际上韦伯在《儒教与道教》一书中的关于中国社会的“有限官僚制”的看法也是可以划归为这一流派的。“事实上，正式的皇权统辖只是施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大减弱了，乃至消失。”(16) 另一个主导的观点是中国历史上根本不存在一个自治的传统，公民社会、社区自治这类来自西方的概念根本就不适合中国社会结构的分析。代表性的学者有国外的魏斐德，国内的秦晖，程念褀等。程念褀在《中国古代缺乏以社会自治为前提的县域治理》一文中，通过对汉代及以后的管制的考察，明确否定了中国历史上存在社会自治的传统，更不用说培养和发展公民权的民间组织了(17)。秦晖通过对苏联农村集体化和新中国农村集体化的对比研究，以及通过对汉唐间乡村组织的研究，专门提出了一个概念“伪个人主体的大共同体”。他最后总结说，中国历史上大部分时期，国家通过编户齐民等措施一直在限制血缘共同体的形成，即使血缘共同体真实存在，它们也不能提供或者说被允许提供有效地“乡村自治”资源，更谈不上去与国家谈判了。(18) 后来一些学者试图超越源自西方的国家一社会分析框架，黄宗智提出了一个新的概念“第三领域”。他通过对清代行政设置、清代民法和士绅功能的研究，提出来国家社会交织作用的一个领域。(19) 邓正来通过对民间知识传播机制和渠道的研究，提出来一个“未意图扩展”的概念。(20)
与历史学相比，社会学更为关注当前的一个时段的社会现象，但是经济学上的“路径依赖”和社会学上的“制度惯性”概念又提醒我们，要弄清楚当下社会现象的发端在什么地方，必须梳理新中国成立到现在一个时段的社会管理实践的发展过程。
我们认为新中国成立后社会管理的实践过程分为以下几个阶段：
1.1949年到1957年。新中国刚刚成立不久，国家和政府在社会管理方面只要不涉及政治安全，基本上并不过多地干预。在社会管理最重要的策略就在于改造旧社会、建立新中国和稳定新政权，包括改造旧文化，荡涤旧社会留下的污泥浊水。首先是加强基层组织建设。在上世纪50年代初期，各地出于社会管理的需要迅速建立起一些党领导下的群众组织，分别取缔、改造、重组了各种原有的公会、行会、同业公会组织，发展共产党领导下的总工会，组建妇女联合会等适应社会生活和公共管理需要的需要。渐渐地有工作单位的人群都被组织起来，基层社会也自发地产生了一些群众自治性的组织，其中最重要的是居民委员会。当然居民委员会后来被政府吸纳，成了半行政化的代理人。这一时期，中国政府开始学习苏联的管理模式和经验，在农村开始积极推行农民集体化，从顺应民愿的初级合作社，到后来违背民愿的高级合作社，农民被合作进了人民公社。在城市也开始实行单一的公有制经济，对资本主义工商业进行社会主义改造。这样就在经济上和组织上为国家全面干预社会经济生活打好了基础。同时需要指出的一点是，这时期中国政府也通过意识形态的建构来进行社会管理。通过大力宣传马克思主义、共产主义，来塑造民众对于新政府和新社会的认同，有学者称这是一种“软”的管理。(21)
2.1958年到1977年，这一时期中国进入了社会主义建设的快车道，应该说这一时期经济建设是取得了一定成就的。社会管理在政治意识形态的引导下进行，社会管理制度和经济管理制度的紧密结合构建出了一个“指令性”的社会管理模式。这一时期，农村的人民公社组织和城市的单位制组织发展到了登峰造极的地步，这就使得经济组织、社会组织、政治组织混为一体，使中国社会被整个行政管理体系所覆盖。这一阶段的后期，这种社会管理模式越来越不适应人们的物质文化需求，后期已经很难维系。
3.1978年到2002年。关于真理标准问题的大讨论，首先在思想上对人们进行了一个解放。这为改革开放奠定了思想上和理论上的基础。实际上从社会学的角度看，改革主要是政府放权让利，理顺政府与社会的关系，把社会的还给社会，主张资源的分散重组。1992年党的十四大正式确立经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，这有利于进一步激发市场和社会的活力。市场经济强调法治和产权，这是社会组织成长的重要土壤。这一时期在农村实行的“包产到户”冲破了“三级所有、队为基础”的国家对农村的渗透与控制，打破了政府单一中心的社会管理格局；农民自发组建的村民委员会，标志着“自我治理”的开始，虽然后期成为政府的行政代理人。在城市，“单位人”开始向“社会人”转变；城市社区建设，标志着社区自治精神的回归。在国家与社会关系上，第三部门的兴起打破了政府单中心的社会管理格局，弥补了政府和市场功能的不足。公民社会的萌芽和发展为建构一个网状治理结构和扁平化社会的到来提供了支持。
4.2003年到现在。2003年7月28日胡锦涛在讲话中提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。科学发展观的提出为社会管理提供了新的理论指导思想。它标志着中国的社会管理真正地开始以公平正义和服务作为主导价值，并且更加强调服务，强调了民本化、人性化、科学化、规范化、民主化的社会管理理念。2006年3月，中国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，明确提出加快建设服务型政府、责任型政府、法治型政府。它标志着服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。建设服务型政府，就是要让政府由全能型、管理型向有限服务型政府转变，由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位。从社会的角度看社会管理，我们发现，中国公民社会的力量在不断成长。主要表现为：第一，社会组织的数量增长迅速。截止2008年底，全国注册的社会组织41.4万个。这些社会组织涉及科技、教育、文化、卫生、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳各类社会就业人员475.8万人；形成固定资产805.8亿元；支出各类费用964.8亿元；社会组织增加值为372.4亿元，占第三产业增加值比重为0.31％；接收社会捐赠77.3亿元，接收实物捐赠26.1亿元。“社体团体”数量从1999年的136764家发展到2008年的229681家，年均增长率7.55％。“民办非企业单位”的数量从1999年的5901家发展到2008年的182382家，年均增长率为332.30％。这是正式注册的，除此之外，还存在着为数更多的充满活力的草根民间组织。第二，民间社会组织的类型日趋多样化。截止2008年底，全国共有社会团体23万个，按照社团服务主要领域划分，工商服务业类20945个，科技研究类19369个，教育类13358个，卫生类11438个，社会服务类29540个，文化类18555个，体育类13358个，生态环境类6716个，职业及从业组织类15247个，国际及其他涉外组织类572个，其他32882个。截止2008年底，全国共有民办非企业单位18.2万家，共有基金会1597家，其中公募基金会943家，非公募基金会643家。(22) 第三，政府与社会组织合作方式多样化。社会组织与政府、企业之间的合作呈现了多样化的趋势。第四，社会组织专业化程度逐渐提高。社会组织通过引入专业社工，提升了服务的专业化水准。比如上海乐群社工服务社就是一家以专业社工为主体的非盈利性社会服务机构。
（三）社会管理在中国的发展的可能路径
通过对社会管理概念的厘清及其在国内外的实践过程，我们最后根据中国特殊的社会经济条件提出中国如何更好地去实践一种社会管理，最后达到社会的一种善治状态。从社会学的角度，我们重点谈两个方面：
1.引导规范各种社会组织的发展，培育时代新公民。费孝通先生曾经精辟地用“差序格局”这一概念来指称中国社会结构的特点，在《乡土中国》一书中，费先生论述到，“在我看来却表示了我们的社会结构本身和西洋的格局是不同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。”(23) 梁漱溟先生在《中国文化要义》中也论述中国的社会结构是伦理本位或曰关系本位，这是与西方的团体格局不一样的。(24) 所以，中国人尤其缺少一种组织生活，缺少一种社会参与，所以中国人处理人际关系也就是推己及人，奉行一种帕森斯所说的特殊主义的行为规则。但是我们前面讲到，社会管理的价值在于合作精神和现代公共规则的确立。所以要发展现代社会管理，就必须大力引导规范各种社会组织的发展，让每个人以一种陌生人的姿态去参与组织生活，从而学会处理人际关系的普遍主义规则。这里实际上也就是人与人的关系从身份束缚走向契约重建。同时这样一种组织生活极为重要，也在于它可以纠正现在国内盛行的伪个人主义。现在国内盛行的“个人主义”思潮实际上是一种只要求权利，不履行责任的权责不对称的利己主义，这是和中国社会结构极其相关的。但是社会管理的发展需要的是既要求权利，又承担责任的公民意识，公共精神，而不是阎云翔在《私人生活的变革》中所提及的无道德的个人。(25)
2.重构政府和社会的关系，利用既有组织资源，重点在于刺激集体行动的发生。我们看到，社会管理在西方的实践很多时候和公民社会的发育有关。传统的国家与社会关系框架实际上预设了国家和社会的对立。市民社会在西方与王权为代表的政府的斗争更加深了人们的这一印象。但是我们同样看到普特南在《使民主运转起来》一书中，通过对意大利公民传统的研究，提出了“强社会，强国家”的政府与社会合作的模式(26)。并且这一模式仍然是北欧很多国家的社会管理模式。反观我们国内的实践，无论是上海的社区治理还是深圳的社会组织的繁荣发展的景象，我们都不得不承认一点，那就是中国政府的推动作用，所以我们在研究中国公民社会相关问题的时候，始终不要忘记政府这只重要推手，政府现在仍然掌握着重要的资源，仍然具有强大的动员能力。同时我们还应该注意一点，那就是当我们热情地颂扬第三部门的发展时，我们不应忘了人民群众的伟大实践，在农村表现为村民自治，在城市表现为居民自治。这两种社区治理模式实际上在一开始的时候都是人民群众自己的伟大创造。我们现在应该去探讨一下这些自组织的动力是什么？社会经济条件是什么？我们现在着重突出社会组织作为重要的社会管理主体，但是这绝不意味着，政府抛开自己的责任，在一个没有公民传统的国家，政府职能的大量外抛很可能造成没有相应的社会组织去承接。另外，我们绝不能神话第三部门，就像当年市场万能的神话和全能政府的神话一样。社会管理说到底还是一种集体行动，所以我们既要研究各种社会组织的形式，又要注意各个组织内部是否有一种集体行动发生，是否是在培养一种真正的公民权利。(27)
注释：
① 《胡锦涛在中共中央政治局第二十次集体学习时强调：加强调查和研究 着力提高工作本领 把和谐社会建设各项工作落到实处》，《人民日报》2005年2月23日。
② 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，新华网，2006年10月18日。
③ ［英］安东尼·吉登斯：《社会理论与现代社会学》，文军、赵勇译，社会科学文献出版社，2003年。
④ 李程伟：《社会管理体制创新：公共管理学视角的解读》，《中国行政管理》2005年第5期。
⑤ 郑杭生主编：《中国人民大学中国社会发展研究报告2006——走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理》，中国人民大学出版社，2006年。
⑥ 丁元竹：《中国社会管理的理论建构》，《学术月刊》2008年第2期。
⑦ 王康主编：《社会学词典》，山东人民出版社，1988年。
⑧ 詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001年。
⑨ 张康之：《社会治理中的价值》，《国家行政学院学报》2003年第5期。
⑩ 笪素林：《社会治理与公共精神》，《南京社会科学》2009年第9期。
(11) 张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海书店出版社，2006年。
(12) Kiell A.Eliassen：《公共组织管理——当代欧洲的经验与教训》，国家行政学院出版社，2003年。
(13) 埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店，2000年。
(14) ［美］莱斯特·萨拉蒙：《非营利部门的兴起》，2000年。
(15) 秦晖：《农民中国：历史反思与现实选择》，河南人民出版社，2003年。
(16) 马克斯·韦伯：《儒教与道教》，江苏人民出版社，1993年。
(17) 程念祺：《中国古代缺乏以社会自治为前提的县域治理》，《探索与争鸣》2010年。
(18) 秦晖：《农民中国：历史反思与现实选择》，河南人民出版社，2003年。
(19) 黄宗智：《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》，上海书店出版社，2007年。
(20) 邓正来：《国家与社会：中国市民社会研究》，北京大学出版社，2008年。
(21) 卢汉龙：《新中国社会管理体制研究》，上海人民出版社，2009年。
(22) 卢汉龙：《新中国社会管理体制研究》，上海人民出版社，2009年。
(23) 费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社，1998年。
(24) 梁漱溟：《中国文化要义》，上海人民出版社，2003年。
(25) 阎云翔：《私人生活的变革》，上海书店出版社，2006年。
(26) 普特南：《使民主运转起来》，江西人民出版社，2001年。
(27) 沈原：《市场、阶级与社会：转型社会学的关键议题》，社会科学文献出版社，2007年。
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