后现代公共行政话语理论与我国公共政策研究
艾 军，刘俊生
(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 海淀 100088)
摘 要： 以“话语”为主题的后现代公共行政理论产生于西方后工业文明社会，不能不加筛选地将后现代公共行政理论放在中国语境下进行分析和谈论，但对于正处于当代工业文明社会的中国，后现代公共行政话语理论对我国公共政策分析还是具有较强的可借鉴意义。从后现代公共行政话语理论所强调的参与者的真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质意义的参与四个正当性依据出发，结合其对于进一步推动我国公共政策发展，提升我国公共政策民主化水平，以及推动公共政策对公共利益诉求的满足进行理论评析。
关键词： 后现代公共行政；话语理论；中国语境；公共政策
20世纪60年代，西方的建筑学、文学和法律学等领域都出现了一种反近现代哲学体系的思潮——后现代主义，并在20世纪80年代逐渐渗透到社会学和政治学等领域。同时，在后工业文明社会的发展过程中以及随着全球化和信息化这两大浪潮的推动，以福克斯、米勒和法默尔等人为代表的学者创立并发展了后现代公共行政理论[1]，并为相关的学者研究提供了一种后现代主义视角去审视公共行政。以话语体系为主要特征的后现代公共行政理论在西方形成了巨大冲击，公共行政学者们展开了热烈的讨论，推动了后现代公共行政话语理论的发展。在21世纪初期，后现代公共行政理论进入中国政治学等领域，张康之、张乾友、丁煌等学者从各个角度对后现代公共行政理论进行了分析并提出了自己的观点。但是相比于后现代公共行政理论对西方在时间和内容上的影响程度而言，后现代公共行政理论对中国的影响则相对较弱。从后现代公共行政理论产生于西方后工业文明社会的时代背景而言，其实质是对工业文明时期公共行政所存在的一系列问题的反思和批判。而中国正处于工业文明时期，时代背景的不同在很大程度上造成了影响程度的不同。同时，以往学者大多是从解构和重构的角度分析后现代公共行政理论对现代公共行政合法性问题的分析，对于话语理论的研究相对较少。因此，本文是以后现代公共行政的话语理论为主题，在对后现代公共行政理论和话语理论进行梳理和辨析的基础上，分析后现代公共行政话语理论对进一步完善和推动我国公共政策的发展，提升我国公共政策的质量，以及推动公共政策对公共利益诉求满足的作用和意义，探索中国语境下的后现代公共行政话语理论的生命力。
一、后现代公共行政理论概述
后现代主义在20世纪80年代逐渐与公共行政的研究融合渗透，其强调的反理性主义在一定程度上是对“行政之恶”的一种批判和反思，同时也为现代公共行政研究提供了一种新路径和新视角。[2]后现代公共行政理论是以福克斯、米勒、麦克斯、怀特和法默尔等人为代表的一种对现代公共行政的批判为视角，强调的是“话语”为主题，后现代公共行政运动也被称作为“话语运动”。张康之(2013)认为与后现代主义相比，后现代公共行政理论的思维方式虽然在很大程度上没有达到相应的影响程度和学术水平，但在一定的意义上，以后现代主义为基础的后现代公共行政在对公共行政实践和理论的质疑和反思过程中为学者提供了研究和分析的一个新的视角和新路径。[3]这对于我们从不同的角度去推动中国公共行政的实践和理论构建具有一定程度的借鉴意义。
第二天刚放学，我撒腿就往家跑。咦！门关着，厨房却有声响。我蹑手蹑脚趴到窗边，只见三哥正拿着罩褂在屋里上窜下跳煽着，一股诱人的香气钻入鼻孔。我低喊：“馋虫！”三哥吓得怔在那儿，然后就和我套近乎：“妹，饿不？”并快速从口袋里摸出一个纸包摊开在我面前，竟是黑糊糊的炸馒头。原来，他偷摸用妈妈攒的那瓶豆油炸馒头吃！一想到后果，我汗毛直竖，但直扑面门的香气立马让我缴械。从此我俩一发而不可收，每次嚼馒头时都痛下决心再也不敢了，可美食的诱惑力太强了，我俩无法收手。
后现代主义产生的时代背景是后工业文明，同时也是对工业文明所存在的一些问题的反思和回应，后现代主义批判的是一种西方传统哲学的本质主义、基础主义以及逻各斯中心主义，重视的是无序性，不确定性和异质性等，强调的是一种差异性、多元性以及“去中心”的边缘性和开放性[4]，是对现代主义所重视的原则性、整体性、确定性、权威、同一性以及规律性等的一种颠覆、批判和质疑。[5]现代主义与后现代主义这两者不仅具有时间上的先后，同时也包含了后现代主义对现代主义所重视与强调内容的反叛和矫正。罗斯诺(Cvonos,1998)则指出后现代思潮对公共行政提出了一系列的质疑和反思。[6]而后现代公共行政对公共行政的批判，主要是基于对效率至上、理性主义和官僚制等价值的反思，是对“行政之恶”的批判。工业文明所构建的现代公共行政在经历了全球化以及信息化的浪潮后，显现出了一系列问题，无论是官僚制组织形式还是理性主义、工具主义又或是效率问题，在进入后工业文明社会的过程中，效率与公平的现代价值引发了人们的怀疑。[7]具有鲜明批判色彩和反叛倾向的后现代公共行政理论，对现代公共行政现有的理性假设及其官僚制组织形式进行了全面的解构，并倡导与现代性理论和价值相决裂。[8]而具体到现代公共行政实践领域，后现代公共行政理论则主张用解构主义对现代公共行政进行全面的解构分析，并在此基础上构建平等、民主、有效、真实的话语理论体系，也即以法默尔为代表的学者们所提出的“话语公共能量场”。总而言之，后现代公共行政理论作为一种反传统的文化取向，在公共行政的研究中，以“话语”的主题为标志。[9]对于人们重新去审视近现代以来的公共行政理论和实践研究提供了一个富有启发意义的新视角和新见解。虽然后现代公共行政理论也存在一些问题和漏洞，需要我们批判性地运用和理解，但这对于反思和推动公共行政理论和实践起到了一定的积极作用。
在后现代公共行政的视野中，公共行政应该与公共利益的价值诉求相关联。张康之(2013)认为，在公共行政中，应当以公共利益为旨归，要求公共行政鼓励不同利益之间的相互包容。[10]后现代公共行政的研究中以“话语”为主题，质疑和批判现代公共行政过程中的理性主义、规则至上、崇尚效率、对事不对人的普遍主义以及官僚制等[11]。由于这些公共行政典型的现代性特征滋生出的“行政之恶”，在一定程度上导致公众对政府的认同度降低。现代公共行政所重视的这些特征，追求的是一种形式性公共利益，而偏离了实质性公共利益的价值诉求。现代公共行政的一个重要理论基础是马克思·韦伯的理性官僚理论，强调的是一种工具理性和技术理性，而这种对理性的推崇导致公共行政在实践过程中将目的转化为手段，而将手段转化为目标的目标倒置，忽视了人的权利、尊严和价值。后现代公共行政理论对于理性主义的批判，则是基于这一原因出发，将理性对人的蔑视进行批判和反思，强调实现人的价值追求的回归。而官僚制组织形式被认为是公共行政之恶的根源所在，因为官僚制所产生的一系列弊端而造成的精英统治、机构臃肿和权力集中的问题，使得民主价值原则无法得到有效的实现，出现了一种“替代政治”的隐性现象。马克思·韦伯提出的官僚制组织形态，是公共行政机构长期以来的主要组织形式。官僚制强调非人格化以及价值中立化从而将价值判断从行政中挤压出去，虽然在一定程度上大大提高了公共行政的效率，但是基于科学程序和专业主义的官僚制组织在提高行政效率的同时，也带来了各种问题。[12]的确，随着社会的发展以及人对价值追求的日益增长，传统的官僚制受到了诸多学者的批判和反思，官僚制组织被视为“行政之恶”的根源，其内部充满着矛盾，追求的是一种合法性构建，而忽视了公平与民主的价值诉求。科层体系被认为是“冷淡的”或者说对社会环境变化的感应过于不敏感，官僚制组织体系内部的行政人员受到这一特征的影响，导致价值观的固化，是对人的自我价值一种抹杀。[13]
二、基于后现代公共行政理论的话语理论
第二，切合情景的意向性。这包括两个方面，一是将话语问题的具体化和集中化，二则强调的是个人与集体、个人利益和公共利益的问题。在话语场所内，所有对话者应当聚焦在某个具体性和集中化的议题中，将对话者的诉求和某一种议题联系起来，每个对话者的注意力都要集中到这一议题上，从而避免对话内部散漫而又无效。同时，切合情境的意向性也要求了对话者应当超越关注自身利益的意向性，转为关注公共利益的意向性，从而站在更高的概括性立场上来讨论问题，反映的是对公共利益的价值诉求，抛弃的是自我中心主义以及道德的利己主义，坚持的则是从总体性的角度去论证公共政策活动过程的说服力，强调的是话语参与者的集体逻辑。然而，在实际过程中关于公共利益的概念界定和范围往往模糊不清，如何区分利己还是利他以及个人利益和公共利益的边界范围仍然存在众多的争议，需要不断地深入探讨。话语理论中所强调的切合情境的意向性更多的是对话语参与者立场的要求。公共政策的利益诉求取决于政策对话参与者的利益立场，因此在话语场所内如何确保参与者的利益立场是公共利益而不是某一小部分人的利益至关重要。然而在现实情况下，民主参与往往只是形式民主或者民众意见所占的比重较小，因而在很大程度上导致了公共政策很难从根本上反映公共利益的诉求。但是从应然价值出发，公共政策的目的就是实现和维护公共利益的诉求。
第三，自主参与。这实际上指的是一种积极主动、热情参与的精神。这种参与精神既意味着要求密切关注那些影响特定政策讨论的事件，同时也意味着在充分尊重其他人合理观点的基础上，实实在在地努力跟上讨论的整个进展，强调的是自主参与要与公共政策的全过程紧密联系起来，既要在事前对公共政策所涉及的问题进行深入调查，把握事件本质，又要在事中对公共政策的讨论过程热情参与表达自己的观点和看法。需要注意的是自主参与不是盲目热情而是要避开那些表现出自私自利和自高自大的言论，需要经过深思熟虑得到的意见，这也给自主参与定下了基调。自主参与的必要性主要体现在以下两个方面：缺少参与精神的对话者由于无法把握讨论的进程而无法真正参与其中、话语参与者会对一个没有自主参与精神的对话者能否忠于事实进行对话而产生怀疑。[19]从现实背景出发，缺少自主参与精神或者说伪自主参与精神的对话者普遍存在，在对公共政策相关事件的前期信息收集中往往只是停留在事情的表面，没有把握本质原因，只是从片面的角度出发去讨论问题，而在公共政策的讨论过程中也往往存在跟不上进程的情况。“脚下沾泥土，提案含真金”就是强调通过调研听民声、晓民意、解民困，从根本上把握公共政策的本质要求。对话参与者应当察民情、听民声、建诤言，从而贡献高质量、高水平的提案，为推动国家治理理论现代化进程纳言献策。
RESRAD-BIOTA广泛应用于美国能源部的部门和项目，以及美国多个洲的环保部门。同时，该软件还用于IAEA的EMRAS项目中各种软件在不同场景中的对比研究中。
三、公共政策制定中的话语理论
第一，真实的话语需要参与者彼此间的信任，不真诚的态度会破坏彼此间的信任，因此在话语理论中对话者应当要有对真诚的渴望。[16]在公共行政中，政府和公众之间的信任由于受到现代官僚制组织形式的影响而受到损害。在中国的语境下审视参与者的真诚同样具有相似的情况，但很多情况下，由于腐败现象的滋生，政府办事效率低下，人情社会的影响[17]以及回应性和代表性的弱化等问题，造成了二者信任度缺失的窘境。而造成这一现象的重要原因是行政官员通常由上级任命，考试录用，从而造成只对上级和政府负责而往往忽视了公众的意愿。福克斯和米勒指出当公共话语的竞技场被不真诚的诉求充斥着的时候，认识世界将变得越发困难，其将不可信的诉求分为以下三类：由于对话参与者彼此间的不信任产生的不真诚的诉求，对于已做出的不真诚的诉求的无力辩护，精心计算和有意识的迂回的诉求。[18]
法默尔指出公共行政的信息被排列的方式就是公共行政的语言，其强调的是一种基于真实性和平等性的话语体系，这个话语体系包括了交流者的真诚、表达内容的清晰准确以及言论与讨论语境的相关性等规则。福克斯和米勒通过对传统公共行政理论的批判，将公共政策的形成、实施和管理理解成一个人类意向性交叉点的公共能量场，在这一能量场中话语理论包含着观点的多元性甚至话语的多元性，强调的是一种合理的对抗性。福克斯和米勒指出后现代公共行政话语指向的四个正当性依据包括：参与者的真诚、切合情景的意向性、自主参与、具有实质意义的参与。[15]“话语指向”的后现代公共行政在中国语境下具有较强的借鉴意义，有利于推动国家治理理论现代化发展。话语理论实际上是对公共政策问题进行的理论化阐述，目的是使公共政策充分反映公共利益的诉求。话语理论重视公共政策质量的重要性，而为了保证社会话语场所的话语形式，则应当加强对真正民主的公共真实话语的保障，要做到这一点则必须对场所准入的条件进行约束和限制。话语理论的四个正当性依据可以反映出后现代公共行政所强调的价值诉求。罗森布罗姆在公共行政学研究的三个途径中指出，政治途径的价值是代表性、回应性和问责性，而这与后现代公共行政话语理论在一定程度上有着异曲同工之妙。
国际大坝委员会主席贾金生呼吁提升储水能力，支撑灌溉农业。他在发言中指出，修建大坝水库是提升储水能力、促进社会经济可持续发展的重要措施。要更加重视保护、适应自然，重视水库大坝安全，重视环境友好、社会可接受以及更加重视受影响人的利益和生态补偿，强调以可持续、平衡和和谐的方式促进储水设施的建设。
第四，具有实质性意义的参与。这强调的是对话语理论的一种民主化规范，后现代公共行政话语理论反对的是参与公共政策的对话必须依赖法定的正式身份，如具备相关权力的公共行政者。后现代公共行政话语理论认为只要遵守话语规则，任何人都可以加入到民主话语中。后现代公共行政话语理论的第四个正当性依据实际上是一种民主化过程，任何只要遵守话语规则的人都可以参与到话语场所内表达自己的观点与看法，强调的是一种包容性而不是排他性。诚然，这种包容性不应该是没有条件的包容，应当是遵守话语规则基础上的一种包容，更不是一种泛民主化。参与实质性的对话不仅来源于具备相关的权力，还来源于本身被赋予的的权利，公共政策本身就是一种更好地维护权利的活动，也是一种民主化的过程。
兴起于20世纪末期的后现代主义在西方得到了热议，基于反传统的后现代主义几乎遍布各个领域，在西方世界呈潮流之势。但是纵观中国，从21世纪初期，后现代主义也在学术界和艺术家引发了一场热议，但是却没有像西方世界那样对此的长时间争论。对于反传统的后现代主义思潮，在中国没有引起长时间热议的原因之一是中国仍处于工业文明社会，而西方社会在一定程度上已经踏入了后工业文明，这为后现代主义思潮的产生提供了一定的时代基础。正如前文所论述的，西方语境下的后现代主义不管是从艺术还是人文社科领域，其实际批判的是一种西方传统哲学的本质主义、基础主义以及逻各斯中心主义。而基于公共行政领域的后现代主义则是以福克斯和米勒为代表的对传统官僚制的一种批判和反思，通过质疑和批判现代公共行政过程中的理性主义、规则至上、崇尚效率、对事不对人的普遍主义以及官僚制等“行政之恶”的问题，提出了以“话语”为主题的后现代公共行政路径模式。
众多学者基于后现代公共行政理论主要以“话语”为重点，构建话语理论，公共能量场以及重构共同价值取向，而这些重构方法和理论也在一定程度上是对公共利益的一种构建和归旨。法默尔认为公共行政的话语是公共行政相关信息的一种排列方式，而这种话语体系是以真实性和平等性为基础。交流者的真诚、表达的清晰、内容的准确以及言论与语境的相关性构成了这一话语体系的规则。这些规则的建立和实施确保了话语参与者进行话语行为之间的一个均等机会。[14]这种以真实话语权为基础的话语体系，通过保证全体公众都有权平等参与公共对话，并在这一过程中实现平等的对待，形成一个有效的“公共能量场”，从而防止公共对话被社会上的少数人或个别利益集团所垄断，维护了全体公众的共同利益。后现代公共行政以话语理论为主题，对于公共行政理论的发展提供了新的视野和路径，也可以为我国公共行政实践活动以及公共政策制定提供借鉴意义。在一定程度上，后现代公共行政对现代公共行政的批判可以使公共行政实践活动以及公共政策制定避免某些行政陷阱。同时，后现代公共行政对现代公共行政理论的质疑与反思，通过构建话语体系和理论，批判公共行政的非人格化的价值取向，在一定程度上可以唤起公共行政人员的公共利益价值取向，从而实现为国家负责转向对人民负责的行政过程，最终实现公共行政的实质性公共利益的归旨。
他并没有安于现状，他经常去田间地头查看作物病虫害情况的同时，为职工们讲解病虫害的预防、治疗和药物喷洒的基本知识，他被很多团场职工、还有地方乡镇的农户称呼为“技术员小徐”。
由于中国是一个人情社会，因此中国要想重构政府与公众之间的信任桥梁，必然需要在反腐倡廉和提高行政官员的理性化程度上下足工夫，重视公共政策所追求的回应性和代表性价值目标。就我国现实情况而言，这种统一较多的体现在公共政策的形成、实施和管理过程中。在公共政策的征求民意阶段，如果政府与公众之间的信任度受损，很大程度上公众对政府拟制定的公共政策是基于不参与和消极的态度，必须导致在征求民意阶段所得的成效甚微。政府忽视公共利益诉求，在一定程度上就会成为破坏性的部门，政府与公众之间信任度也会进一步弱化。不真诚诉求在很大程度上影响着共同的言语资源和公共性的对话，从而使这些因素贬值。对话者之间的信任是公共政策质量保障的前提，真诚的公众话语在公共政策方面起到了重要的基础作用。反对后两种类型的不真诚性的诉求在很大程度上也是对代表性、回应性和问责性的一种价值诉求。政府部门在执行和评估公共政策的过程中，对于公共政策产生的问题应当落实问责制度，切实保障公共利益，提高行政官员的思想道德觉悟水平，切实有效地落实“为人民服务”的宗旨观念，真正做到为人民利益而奋斗。
四、后现代公共行政话语理论对我国公共政策的影响
后现代公共行政话语理论在中国对进一步提升公共政策的民主化水平和质量具有较强的理论价值和现实意义。从理论价值出发，后现代公共行政话语理论进一步深化了罗森布罗姆所提出的政治追求的回应性、代表性和问责性。从参与者的真诚、切合情境的意向性、自主参与和实质性意义的参与四个正当性依据出发，将公共政策活动转化为公共能量场的对话，从本质上把握了公共政策和公共行政的本质，为相关研究提供了新路径。从现实意义出发，话语理论的应用对于提升公共政策的质量起到了重要作用。在公共政策活动中，话语越多，政策越好，从而进一步避免了对话参与者说谎、自高自大、不赞同却又默认和妨碍政策议程的推进。公民国家意识的提升依赖于话语理论的进一步深化。正是由于这种面对面的真实性话语性交锋，从而推动着公共政策质量的提升，维护公共利益诉求，推进民主化水平。
后现代公共行政理论作为后工业文明社会中众多的后现代主义理论之一，难免存在着一些不足和漏洞，这是学者们在研究这一理论时无法避免的问题。但是，我们不能因为其理论或者视角的缺陷而忽视它，不能否认后现代公共行政理论在分析和重构现代公共行政方面起到了至关重要的作用。在后现代公共行政理论学者们的研究中，通过对现代公共行政中的理性主义、效率至上和官僚制组织等进行批判性的解构，在一定程度上是对“行政之恶”的一种批判和反思，然后以话语理论为主题，利用话语体系和公共能量场等进行重构。它为我们进一步研究公共行政提供了新的视角和范式，麦克斯、怀特提出的“一种批判的公共意识，一种自省的学术立场，一种真诚的理论态度”[20]的当代美国公共行政精神，值得学习和思考。起源于西方后工业文明社会的后现代公共行政理论保留着其独特的批判和质疑精神，为西方的现代公共行政提供了一种新的研究视角并对西方公共行政理论产生了巨大的影响。后现代公共行政理论强调的反理性主义和话语理论在很大程度上推动了西方公共行政理论的发展。当然，后现代公共行政理论基于特定的时代背景和文化环境也必然存在着时间和地域上的局限性。
中国正处于工业文明发展阶段，必然与后工业文明的西方在后现代公共行政理论上存在差异，这也是后现代公共行政理论在中国没有形成显著影响的原因之一。产生于西方社会的后现代公共行政理论对公共行政领域所批判的内容，放在中国社会中需要甄选和辨别，不能不加筛选地将西方语境下的后现代公共行政理论放在中国语境中。但是，基于中国现实情况出发，后现代公共行政的话语理论对中国提升公共政策的质量具有较强的借鉴意义。中国化的后现代公共行政话语理论可以简单概括为选派具有共同利益诉求的对话者参与到公共政策相关活动中进行利益博弈的对话，是一种公共利益的诉求表达。在我国，话语理论可以表现在各级政府制定公共政策的过程、政协和人大开展的相关的征求民意活动等各个方面。后现代公共行政以“话语”为主题的理论体系对于中国进一步完善和推动公共政策分析具有较强的现实意义和理论价值。话语指向所涉及的参与者的真诚、切合情景的意向性、自主参与和实质性意义的参与这四个正当性依据贯穿着公共政策的全过程，始终强调民主化和实质性参与意识的重要性，这一点对于进一步完善我国公共政策的制定、实行和评估具有较强的借鉴意义。
对帕金森病患者及家属开展家庭教育，帮助患者及家属了解疾病知识，促进家人主动照护和理解患者，减轻患者病耻感，增加患者对疾病的信心，使得患者能主动配合并参与治疗。从出院到家庭的护理过程中，可利用延续性家庭护理[34]，提升思维能力和自理水平，患者家庭护理服务可帮助患者缓和与家人的关系，减轻心理负担并主动参与沟通，在家属面前不用回避疾病症状，减轻孤立感及排挤感，即降低患者的病耻感。
总之，后现代公共行政理论作为一个反思现代公共行政理论的一个新视角、新范式，在对现代公共行政理论与实践的研究过程中提供了一些积极观点和研究路径，当然我们也不能陷于“范式之争”，任何一个理论或者视角都具有时间和空间上的局限性，后现代公共行政理论仍需要我们进一步去发掘更深层次的内涵。而后现代公共行政话语理论作为公共政策制定和实施全过程的重要内容，作为实现公共利益的价值诉求的重要手段，同时也有利于进一步提高公共政策的质量以及推动公共政策对公共利益诉求的满足。后现代公共行政话语理论所强调公共政策过程中的参与者的真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质意义的参与四个方面的内容既保证了话语场所内所有对话者之间沟通的有效和真实，表达公共利益的价值诉求，又能推动话语场所朝着实质性民主和平等的方向发展。
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Analysis on the Theory of Discourse in Post -modern Public Administration and the Chinese Public Policy
AI Jun, LIU Jun -sheng
(School of Politics and Public Administration, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)
Abstract ：The post-modern public administration theory with the theme of "discourse" originated from the post-industrial civilized society in the West. We cannot add but add screening to analyze and discuss the theory of postmodern public administration in the context of China. However, for China, which is a modern industrial civilized society, the post-modern public administration discourse theory still has a strong reference for China's public policy analysis. Based on the four principles about sincerity of the participants, intentionality of the situation, self-participation and substantial participation of the participants in the postmodern public administration discourse theory, this paper analyzes its promotion of public policy development and publicity in China. The level of policy democratization and the promotion of public policy to the satisfaction of public interest claims are theoretically evaluated.
Key words ：postmodern public administration; discourse theory; Chinese context; public policy
中图分类号： D07;D630
文献标识码： A
文章编号： 1008-2638(2019)10-0065-05
收稿日期： 2019-07-24
作者简介： 艾军(1995-)，男，在读硕士，主要从事公共行政与公共管理研究。刘俊生(1959-)，男，教授，博士生导师，主要从事公共行政与公共管理研究。
(责任编辑 董翔薇)
标签：后现代公共行政论文; 话语理论论文; 中国语境论文; 公共政策论文; 中国政法大学政治与公共管理学院论文;