分权理论及其在自然资源产权制度改革中的应用，本文主要内容关键词为：自然资源论文,产权制度论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F062.1；F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-596X(2008)11-0005-07
中国的自然资源产权制度设计，应对一些重要战略性资源实行国家专属所有权情况下确立资源权利收益多级化的分配制度。其中，明确划分中央与地方政府之间资源产权权利的利益分配关系既是自然资源产权制度改革的重要约束条件，更是研究的基本视角之一。本文将从分权理论中可作为工具性质使用的理论内核出发，探析分权理论在自然资源产权制度改革中的应用范围，以及由此引申出的中国自然资源产权制度改革的基本思路。
一、分权理论的发展过程
(一)早期的分权理论
一般认为，早期的分权理论肇始于1956年查尔斯·蒂博(Charles Tiebout)教授在芝加哥大学《政治经济学杂志》上发表的“地方支出的一个纯理论”的经典论文。[1]萨缪尔森(Samuelson)、阿罗(Arrow)等人发表的一系列后继论文进一步充实了蒂博教授的研究思路，使得分权理论在内容和形式上都越来越形成较为独立的体系。这一代分权理论研究的主要内容是：在公共品的供给问题上，向地方政府的分权可以解决困扰中央政府面临的信息缺损的问题。因为，只要居民可以在不同地区之间自由迁徙，他们的真实偏好就可以通过“用脚投票”的机制显示出来。而且，因为地方政府的收入与“逃离”的居民多少成反比，所以也就必然会产生地方政府之间的竞争，这个类似于竞争性市场的机制就可以影响地方政府的公共支出模式。因此，解决好地方政府的辖区治理水平与居民偏好不相符的问题成为第一代分权理论的重心。但是，这一理论框架和理论工具还仅仅局限在公共财政的领域里，它还没有更集中地涉及地方政府的激励模式以及经济增长与分权的关系问题。[2]
(二)第二代分权理论
20世纪90年代中期以后出现的一大批讨论分权问题的学术论文，显示出与传统分权理论相当不同的视角和结论，可被统称为“第二代分权理论”。它具有如下两个主要特点：
1.公共选择视角取代公共财政视角成为考察政府内部分权的理论基础。构建于20世纪50年代的第一代分权理论以公共财政视角为其理论基础，而公共选择视角下的分权，突出了政府间政治关系的重要性。[3]在第一代分权理论的视角下，只要居民偏好不变，中央政府与地方政府间的分权关系一旦确定了就不会变化。但公共选择视角下评价政府公共决策水平的一条核心原则是，政府干预不能提高经济效益或导致相对公平的收入再分配。这意味着，即使居民偏好没有变化，追求自身预算最大化或政治晋升几率最大化的各级政府及官员也会不断地挑战现有分权规则并干预产权制度的正常运行，以便为自己争取更多的利益或选票。因此，公共选择视角下的分权既是一个政府间持续不断的利益分配或再分配的过程，更是一个产权制度在分权型政府干预的条件下不断演进的过程，这一过程中的重要内生变量是政府间政治权力的配置情况。
2.委托—代理理论成为考察政府间分权制度的重要理论工具。第二代分权理论不再将各级政府视作利益一致的整体，因为注意到了政治结构(不论是普选制国家还是非普选制国家)对于分权效果的影响，所以更加强调信息不对称与地方政府双向代理角色在分权理论中的核心意义。希布莱特(Seabright)指出，地方政府由于地理和行政因素掌握着一些上级政府或当地立法机构都不掌握的独特信息，能否有效地使用这些信息，对于地方居民的福利来说至关重要。[4]从这一角度出发，第二代分权理论越来越多地使用委托—代理模型来分析政府间的分权关系，并认为民选的议会代表、中央政府、地方政府和各级官员之间也构成了各种类型的委托代理关系，需要建立相应的激励机制来促进社会福利最大化的实现。在此基础上，分权的优劣得到了广泛的讨论。钱颖一和温加斯特(Qian and Weingast)提出，分权有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制，在这种体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的权责利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。他们认为，中国特色的财政联邦制就是这种体制的典型代表。[5]但另外一些学者[6][7]则提出，分权所产生的财政援助问题，会极大地软化地方政府的预算约束。在地方政府拥有了与预算相关的大部分权利的情况下，考虑到中央政府不可能对它们可能陷入的财政困境置之不理(特别是经济发达、具有全国性溢出效应的地区)，地方政府就会倾向于采取风险性更大的预算政策，迫使中央政府在出现地方财政危机时不得不进行财政兜底，从而使得地方政府财政平衡的要求形同虚设，财政风险最终会倒逼回中央政府，危及全国的经济稳定。
(三)对中国式分权问题的分析
市场化改革是分权程度增加的充分条件，但分权程度的增加并不一定有助于市场化改革与经济增长，市场化、分权与经济增长相互之间并不协调一致的关系一度成为研究转型国家经济改革的热点问题。与前苏联东欧国家不同的是，中国的改革取得了非同一般的成绩，长期保持了经济的高速增长。这就使得在转型国家中，中国最适合作为分权促进经济增长的样板。在探讨中国的财政分权与经济增长关系的论文中，确实有相当一部分持正面肯定的态度。他们指出，分权为中国的地方政府和企业分享经济成果创造了条件，从而促进了资本的合理配置，推动了经济增长。罗兰(Roland)因而也强调，中国的分权创造了一种不同于西方发达国家联邦制的“市场保护型”联邦制。[8]林毅夫和刘志强认为，分权通过改善中国的资源配置效率，从而与中国的总体经济增长率存在正相关关系，而1994年的分税制改革，也是支持这一观点的重要事实依据。[9]但另一方面，相反的意见也存在，并且在较近一段时期更引人注目。张涛和邹恒甫(Zhang and Zou)得出了和林毅夫等人相反的经验研究结论。[10]此外，也有学者质疑中国式分权的性质及其对经济可持续增长的意义。
中国式分权的一大特点是经济分权与政治集权相伴而生。布兰查德和施勒弗(Blanchard and Shleifer)建立了一个简单的模型解释需要政治分权背后的逻辑，比较了俄罗斯与中国由于不同的政治分权程度所造成的财政分权效率的差异，强调中国中央政府的政治集权是约束地方政府行为，促进经济增长的关键。[11]在中国，强有力的中央政府通过“政治晋升控制”的方式有效地对地方官员进行奖惩，抑制了地方政府潜在的政府俘获和租金竞争的行为倾向。因此，周黎安等人认为，转型国家的分权，是否与政治集权相配合，是决定国家经济绩效差别的主要原因。换言之，在利用经济性分权保护经济市场的同时，还要利用政治集权来克服政治市场的弊病。[12][13][14]与此形成鲜明对比的是，周飞舟基于中国经济与政治分权的不同步的现象，提出了明确的反对意见。他以1994年分税制改革以来中国印花税分享比例、增值税退税比例和个人所得税分享比例所发生的单方面有利于中央政府的变化为证，说明中央政府的政治集权意味着在中国实际上不存在任何形式的财政联邦制，更不用说“市场保护型”的联邦制了。[15]
以上我们简要回顾了自蒂博(Tiebout)教授以来的第一代分权理论和第二代分权理论在方法论层面上的进展及应用状况。总的来说，分权理论的基本特点与应用范围在于：(1)其分析的范式是从属于新古典经济学的。(2)特别适用于分析大国的经济问题。只有在大国中，分权问题才显示得出独特而重要的地位。(3)既有的研究已经将分权理论应用于财政分权与增长经济学的框架里，那么，同样也可以将其应用到自然资源产权制度改革领域中。不过，由于中国自然资源产权制度改革领域中政府分权的特殊性，其理论的前提假设条件与研究侧重点要作适当修改。(4)受到数据质量与分权微观模型基础不牢的影响，要慎重使用计量经济学的分析工具，不能在基础理论模型尚未阐述清楚因果关系的时候就盲目使用计量工具来得出一些似是而非的理论“结果”，那样会出现重大谬误，对于自然资源产权制度研究而言也是如此。
二、分权理论的应用：我国自然资源产权制度改革中的政府关系分析
分权理论应用到自然资源产权制度改革的研究中，不可避免地会遇到两个问题：一是主流的分权理论本质上是偏向于宏观经济特别是经济增长理论研究框架的，而自然资源产权制度则是一个微观制度研究的问题，那么政府间分权现象与自然资源产权制度之间的关系是什么？二是现阶段的自然资源产权制度，不论从世界范围来看，还是从中国的现状来看，都存在一定程度的“国有化”倾向，资源的国家所有必然造成国有制(或公有制)条件下的政府间委托—代理关系，不同级次的政府行使资源产权权利的同时首先要确定其拥有资源产权的权利范围，政府间关于资源产权权利的分配也必然体现为一种“分权”的现象，那么，分权理论中的哪类模型能较好地回答这一问题呢？
(一)分权型政府主导和有限制的自然资源产权制度
对于第一个问题，笔者认为其关系可以表述为：现代的自然资源产权制度是分权型政府主导下的、有限制的产权制度。“市场经济中主体财产权不是‘绝对的’和真正‘为所欲为’的，它是从属于社会约束的，由政府主导的、有限制的产权。制度性的财产权矛盾和冲突难以通过市场界定来解决，市场对于主体实施其财产权行为的约束功能十分有限，而政府介入财产权领域和行政权力的约束与限制，对主体财权进行调整和重构，就成为现代市场经济的必然需要。”[16]其中，政府对自然资源产权制度的调节包括三个方面：(1)对主体的经营领域，即在资源产权领域进行政府干预。(2)规定资源产权能的度量，即界定产权边界或界域。(3)对资源产权的收益权实行调整。由此可见，市场经济条件下的自然资源产权制度并不完全是科斯意义上的“产权私有决定论”，政府对自然资源产权制度的主导和限制作用不可忽略。那么，政府是作为一个抽象的单一整体来规范、约束和调整自然资源产权制度的吗？显然不是这样。从现代市场经济发展演变的历史看，政府是多级、分权性质的，因此，政府主导和有限制的自然资源产权制度也不能局限于政府与市场的二维权衡，还应充分考虑一个分权型政府对自然资源产权制度的基本约束。
分权型政府对自然资源产权制度约束的基本手段包括：(1)通过立法和司法机制，根据各类资源占有主体的性质和社会职能，确定(资源)主体财产权的界限，规定其行使产权的方法，监督(资源)主体行使产权的行为，用法律行政等手段对各种非理性的侵权行为进行惩罚，进而实现对主体产权行为的政府约束。(2)理清各级政府与不同所有制归属的资源型企业的关系，处理好地方政府之间竞争对资源产业发展的影响。这些基本约束手段充分体现出分权型政府之间的权力分配或区域竞争必然会对自然资源产权制度的变革方向产生重要影响。
(二)政府间关于自然资源产权权利分配的U型模型、M型模型
对于第二个问题，钱颖一等人在分权理论中提出的U型模型、M型模型从方法论上为我们提供了答案。他们将组织理论中的U型模型、M型模型应用于分析转轨国家具有分权性质的经济改革。他们指出：中国与前苏联和东欧中央计划组织形式之间确实存在很大的不同。例如，前苏联(东欧)经济由专业化部门或职能部门(如采掘工业部、机械工业部、纺织工业部)来整合大工厂中类似的生产活动。这一系统被称为条条(branch organization)，或被称为U型组织。而1958年以来的中国经济则主要是以区域原则组织起来的，被称为块块(regional organization)，其中，各省负责着一个完整的产业体系，这种组织形式又被称为M型组织。[17]在钱颖一和许成钢的文章中，U型模型和M型模型组织的基本结构如图1和图2所示。
很明显，U型组织是“职能条条”共生的，换句话说，就是中层主管1和主管2都需要向高级主管报告他们所得到的(改革)信息，高级主管在从两个中级主管处得到信息后，再根据信息的特征重新分配改革任务(或分配某种权利)，因此，U型组织结构的核心元素是：改革要按照高层——中层——任务的线性关系配置任务(或分配某种权利)，中间层级的主管(如地方政府)之间并不发生横向联系。而M型组织的不同之处在于它是按照“块块”设置的，按照钱颖一和许成钢的说法，高层主管要求特性匹配的改革(如实现高的GDP增长率或分配资源的产权权利)分配给中层主管，且不同地区的任务之间不需要对特性进行匹配。这样的M型组织的直接后果是地区间的政府竞争。
图1 U型分权组织结构
图2 M型分权组织结构
以上仅是对U型组织与M型组织的简单分析。对于中国自然资源产权制度改革而言，这样的U型分权组织和M型分权组织模型是很有借鉴意义的，考虑到资源产权制度改革的特殊性，笔者对上述模型进行了简单的修改处理，形成了分析中国自然资源产权制度改革中的“中央与地方政府分权问题”的U型组织与M型组织模型(见图3和图4)。
对于图3所示的U型分权组织模型，它主要描述资源型地区企业的条条管理模式，中央与地方分权问题实质上表现在所属企业产权边界的界定上，这一U型分权组织模型结构下的自然资源产权制度改革可以视为寻求政府与市场边界的确定问题，即如何将国家掌握的自然资源配置权利逐步交给市场中的资源型企业(中央企业、地方企业等)，这一过程常常被称为“市场化”。这些中央直属资源企业、地方直属资源企业以及私营或外资资源企业之间的产权界定问题是我国U型分权组织模式下自然资源产权制度的核心问题。
图3 U型分权组织
图4 M型分权组织
对于图4所示的M型分权组织模型，其基本的分权结构是在体制内部实施的行政性分权和经济性分权，其核心是中央政府与地方政府权力的重新配置，以及地方政府在中央规划发展目标下的区域竞争问题①，这一模型可以用于解释分权体系如何保证资源产权制度改革顺利进行，以及在充分发挥自然资源产权制度经济功能的同时实现资源型地区与非资源型地区的互补发展与可持续发展。因此，如果建立一个从分权到合作的M型分权模型(而不是一个恶性竞争的M型分权模型)，可以解释我国自然资源产权制度改革进程中的政府间分权关系未来的发展演变趋势。
以上的论述表明，分权理论可以通过组织理论中的U型模型和M型模型，将其结构化分析方法引入到自然资源产权制度改革的研究领域之中，而不是采用传统的宏观经济或经济增长的理论框架——因为产权制度改革很难通过内生化的方式进入到生产函数中。值得提及的是，虽然分权理论可以通过借鉴组织理论的方法应用于分析自然资源产权制度的改革，但还须注意以下一些细节问题。
第一，从整体研究视角来看，中国的中央政府和地方政府作为参与市场经济活动的主体，其行为特征在当今中国经济问题的分析中具有特殊而重要的作用，自然资源产权制度改革领域中自然也不能回避、忽略这两个主体的行为及其对分权问题的影响，因此，定性的政府行为分析必不可少，应当明确中央政府与地方政府在自然资源产权制度改革领域中扮演的角色，即是“福利之手”、“援助之手”，还是“掠夺之手”。
第二，从自然资源产权制度改革的核心——所有权制度改革来说，应当着重分析内含于其中的中央与地方的分权问题。这是因为，尽管我国的宪法和法律明确规定重要战略资源都属国家所有且由国务院行使对资源的所有权，但这种看似明晰的所有权制度，却需要由部门或地方政府来代理行使。例如，以矿产资源为例，由于其分布于全国各地，所有权由地方政府管辖和代理，在实践中中央政府的资源产权利益难以保证的问题或所有权虚置问题都始终挥之不去。在实际操作中，矿产资源的真正占有者只能是隶属于中央政府的中央级矿山企业(国有)和地方政府管辖的地方级矿山企业(国有或民营)。因此，矿产资源的所有权制度改革归根到底是理顺中央政府、地方政府的代理企业的产权关系问题，改革的客体显然是以载体形式出现的各种不同归属的矿山企业。对这些不同归属企业的产权边界的界定，实质上是一个“分权”的问题，其中，中央与地方矿山企业的“分权”显得尤其重要，由此推而广之，其他资源型企业的所有制归属(中央所属或地方所属)及其产权边界的界定问题也十分重要。
第三，从自然资源使用权制度的改革来说，主要应研究的是使用权界定不清、侵权行为严重且资源利用行为短期化所带来的各种风险(如粗放开采、污染、矿难等)在中央和地方政府之间分担的问题。例如地方政府对资源型企业的干预行为是一个重要的内生变量，它在很大程度上扭曲了企业的开采行为，阻碍了资源使用权制度的改革。进一步需要追问的是，这里的地方政府的干预行为是中央赋权了的吗？这个问题又必须回到分权经济理论的框架下来讨论。笔者认为，自然资源使用权制度的改革是要明确中央与地方政府在分权进程中的责任归属问题，或者说是中央政府如何处理(调控)在中央与地方U型或M型分权结构中地方政府的逆向选择或道德风险问题，其实质是中央与地方政府在资源使用权制度改革中的“分风险”问题。
第四，在自然资源流转权制度改革领域，也存在中央与地方政府的分权问题，不过，这里的“分权”具体化为中央与地方政府的“分利”问题。众所周知，自然资源产权流转会产生“溢价效应”。仍以矿产资源为例，其产权的流转就是一个通过适当的定价机制出让矿产资源权利的过程。目前，这个市场是很不规范的，产权交易的溢价收入大部分流入了地方政府与个体私营采矿者的腰包，中央政府作为矿产资源终极所有者的一级代理人竟然无法管理、调控这一产权交易市场。改革开放以来，中央政府放权让利的结果，造成了二级、三级代理人(省、市地方政府或更低层级的地方政府)通过转让国家所有的矿产资源产权而获利，而且这个获利的过程中还夹杂着不少暗箱操作以及权力设租、寻租的违法行为，这显然不是上述改革所期望的结果。因此，中央政府应该通过管理、调控来规范这个“分利”的过程，国有自然资源的产权交易绝不能放任地方政府与私人业主的毫无规范和约束的“集体行动”，自然资源流转权制度改革是分权条件下的市场规范问题，而不是纯粹的“逐利过程”，中央与地方政府在资源产权流转市场中扮演怎样的“手”的角色值得深入探讨。
第五，从自然资源产权制度改革促进资源型地区科学发展的角度来看，分权问题最终不是要导致中央与地方政府在资源产权归属和资源产权权利收益分配问题上无休止的博弈或讨价还价，而是希望形成一套中央与地方默契合作的制度，通过明晰产权、有偿开采、有序流转、利益分享来最大限度地发挥自然资源产权制度改革的效力，并促进资源型地区的科学发展。中央与地方政府从“分权”到“合作”的趋势研究显然是题中应有之义。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已作了相应的修改，本文文责自负。
注释：
①这种区域竞争在图4中可表现为资源区地方政府A与非资源区地方政府B的“政治晋升锦标赛”，A、B双方都在中央设计的某种经济评价指标下(以前是以GDP增长率为竞争指标，现阶段加入了年度节能减排的指标)，但不管怎样的竞争指标设计，如果都是一刀切地由所有地方政府来执行或贯彻，这实际上造成了地方政府间起点不平等的竞争关系。例如像A、B这样两种类型的地区，其初始的发展阶段、增长模式与产业结构根本就不在同一个起跑线上，而用同一指标体系来评价二者的绩效，不可避免地会促成地区间的恶性竞争或统计数字上的弄虚作假。
标签：产权制度改革论文; 产权理论论文; 企业经济论文; 经济模型论文; 分权管理论文; 产权论文; 制度理论论文; 产权保护论文; 中国资源论文; 经济学论文;