克林顿政府对台政策趋向和中美关系，本文主要内容关键词为：克林顿论文,中美关系论文,政府论文,对台政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，台湾岛内政治形势发生了很大变化，台湾当局加紧推行“两个中国”的政策，与此同时，美国会相当一部分议员借此推波助澜，明目张胆地搞“两个中国”或“一中一台”。美国中期选举后，共和党控制了两院多数，台湾问题有可能成为继最惠国待遇问题之后美政府和国会之间的一个政治问题，并有可能再次发展成为中美关系中的一个棘手问题。本文拟就美国前不久审议和调整对台政策的背景、今后政策趋向以及对中美关系的影响进行分析。
一、对台政策调整内容和特点
经过较长时间的酝酿、内部调整和妥协以及精心策划，美国对台政策的审议和检讨终于出笼。调整的内容是：（1）台湾驻美机构名称由“北美事务协调会”改名为“台北驻美经济文化代表处”；（2）允许台湾高层领导人过境美国，但不准从事公开活动。台湾“正副总统”、行政院长、国防部长仍不准访美，外长不得访问华盛顿；（3）允许美负责经济、技术和文化的内阁级官员以及国务院主管经济、技术的官员访台，美“次内阁级”官员因公赴台可会见任何层次的台湾官员；（4）允许台湾经济、技术和文化部门的高级官员到除白宫和国务院以外的美相应机构洽谈公务，并可在非正式场合会见美国负责经济事务和全球事务的副国务卿如斯佩罗和沃思，但不能会见负责政治事务的副国务卿塔尔诺夫；（5）再次申明美国不支持台湾加入联合国或以国家身份参加国际组织如世界银行和国际货币基金组织，对不以国家身份加入的国际机构，美将给予更多的支持并设法转达台湾的声音。
从助理国务卿洛德的讲话和调整结果来看，反映出以下一些特点：
（1）这次调整使美台官方交往和接触从此公开化、合法化。同前几届政府仅就对台政策临时作出的局部调整或个案处理的作法不同，此次是中美建交15年来，美首次“全面审议”对台政策而作出的调整，而且是在美最高决策机构“国家安全委员会”和部际之间的协调会议上，经充分讨论、反复研究后作出的。
（2）在提升美台交往级别和层次、加强和推进美台实质关系上有明显突破。美此次调整的一项重要内容就是公开宣布同台保持“次内阁级官员”的接触，负责经济技术“内阁级官员”可公开交往，显然突破了美在两国建交公报中承诺的同台湾保持“非官方接触”的严格限制。因此，这次调整不啻是美政府对台政策上的一次倒退。美《华尔街日报》称，这次调整中的“一些举措看起来也许不很重大，但同过去的做法比起来却是个明显的突破”。
（3）这次调整的侧重点之一是美国对台湾经济实力的肯定和承认，使美台双方至少在经济方面保持一种“正常的国家关系”。这次调整在一定意义上，提高了台湾在美对外关系中的“实体地位”。
（4）此次对台政策调整仍有一定限度。应该看到，美国这次调整对台政策基本上仍放在对华总体战略考虑之内进行，尚未从根本上改变美台关系现有格局，也未根本破坏美中关系的基本框架。例如不支持台湾加入联合国和以国家身份参加其它国际组织，不同意台湾最高领导人访美等。与此同时，美官方一再公开表明，美不改变“一个中国”的政策。克林顿总统1994年11月14日在雅加达同江泽民主席再次会晤时重申，美国将坚持三个联合公报的原则和奉行一个中国的政策；助理国务卿洛德近来也在各种场合多次表示，“美中关系是官方的，外交的”，美台关系“是非官方的，但是强有力的。”要维持与台湾非官方关系，不容掺入“官方性质”，台湾高级领导人任何形式的访美，都不符合美台“非官方关系”的性质。正如台湾《联合报》9月12日评称，美今后对台政策轮廓已相当清楚，且明确界定了“一个中国”的政策，即美对台湾在国际上的支持不可能超越“国家主权”这一上限，美调整对台政策无异于美国半正式宣告“一个中国”政策时代的来临。
（5）这次调整对台政策的手法不是“一步到位”，而是采取“渐进地分阶段”的作法，为今后续调埋下伏笔。洛德在解释今后美对台政策时强调，由于台湾政治、经济情况的不断变化，美将随时调整其政策。如名称的改变，有了第一次，就会有第二、第三次；在官方接触问题上，先“突破”不进行官方接触的框框，批准建立“次内阁级接触”，为以后高级官员接触开辟道路，为今后进一步大幅度调整留下余地。
二、美调整对台政策的背景
美政府此次全面调整对台政策是在国际新形势下，美国内和台湾岛上局势发生明显变化以及中美关系有明显改善的背景下进行的，既有其近期经济上和政治上的考虑，也有其长远的战略意图：
（1）美国会特别是相当一部分参议员肆无忌惮地鼓噪搞“两个中国”和“一中一台”，向克林顿政府施加压力。由于克林顿作出延长中国最惠国待遇并与人权脱钩的决定，使美失去对中国施压的重要“王牌”，加上李登辉今年5月过境美国时遭到冷遇，引起一部分参议员的强烈不满。为表示对中国人权问题仍感关切，他们认为提升美台关系是对付中国的“另一张重要的牌”。今年以来，以两党参议员布朗、穆尔科斯基和西蒙为代表的亲台势力在参议院屡屡提出美支持台湾加入联合国、派内阁级官员访台及允许台湾“总统”和其他高级官员访美的修正案，塞进国务院、国防部授权法案或其它相关法案中，在参院以多数票通过上述修正案竟达7次之多。另一名在国会颇具影响力的民主党参议员鲍卡斯，长期以来主张延长中国最惠国待遇、反对附加人权条件，现在也居然主张打“台湾牌”，实现美台高层官员互访。值得注意的是，76名参议员（包括少数党领袖多尔在内的全部44名共和党议员和32名民主党重要和资深议员）联名致函李登辉，欢迎他访美并支持台加入更多国际组织；其后，又有两党领袖米切尔和多尔在内的54名参议员给克林顿写信，敦促他派内阁级官员访台。据美报刊报道，在众院有1／3以上的议员支持台湾加入联合国，已有16个州的议会通过决议支持台湾加入联合国。令人更关注的是，上述修正案在参、众两院协商委员会遭到剔除后，提案人改变策略，绕过属于参院外委会范畴的修订台湾关系法，而修订移民法，这样参、众两院分别于10月6日和7日通过移民及国籍技术修订案，塞进允许台“总统”及其他高级官员访美的内容。该法将送总统签署后成为法律。共和党控制的104届国会今后很可能会在提升美台关系上通过有关议案，对政府施加压力。
（2）美国舆论界和学术界要求政府改变对台政策，主张提升美台关系的呼声越来越高。1994年以来，美国舆论主流同往年最大的不同是，一改过去在人权、武器扩散等方面对中国的指责，转而批评克林顿政府没有明确的对华战略，力主延长中国最惠国待遇并使之同人权脱钩。与此同时，他们又敦促政府打“台湾牌”。仅在5月份，就有12家全国性报纸在讨论最惠国待遇时，鼓吹美台关系升级。一些有广泛影响的智囊机构如传统基金会、美国企业研究所、美国进步政策研究所（克林顿竞选时的智囊机构）和三边委员会等均不同程度地主张支持台湾的“国际承认程度”，包括进行内阁级官员接触，探索在“一个中国政策”框架内，支持台加入联合国和有关国际组织。再有甚者，设在华盛顿的一个专长于国际战略问题的“安全政策研究中心”和卡内基基金会，分别在其研究报告中公开提出，美政府若真的关切中国的人权等问题，就该打“台湾牌”。应该承认台湾为“经济上有实力”、“政治上日趋民主的主权国家”，支持台湾进行“全民公决”。上述一系列报告在一定程度上反映了美政界人士企图打“台湾牌”的图谋和立场。
（3）前总统布什已为克林顿政府调整对台政策“搭桥铺路”。布什在任期内对台政策上实现了“四个突破”：即以国家最高行政首脑身份公开支持台湾加入关贸总协定，首次在国家安全战略报告中于中国项下明确提出美国继续同台湾保持“非官方的强有力的实质关系”；做出向台湾出售150架F-16战斗机的决定；并派内阁级官员、总统贸易代表希尔斯访台，从而为克林顿政府调整对台政策制造了有据可循的范例，开辟了一个申缩自如的空间和基础。
（4）维护美在台湾的既得经济利益，让台湾在国际经济中发挥力所能及的作用。经济安全列为美全球战略三大支柱之首，美经济近期虽有恢复，但依然困难重重，而台湾经济一直呈稳定的中速增长水平，到今年8月底，外汇储备高达910亿美元，居世界第二位；1993年美台双边贸易额为402亿美元，是美第5大贸易伙伴，美对台出口额是167亿美元，比对大陆出口多一倍；美军火商更垂涎台巨大市场，准备售台更多武器装备；同时台湾还是美促进自由贸易、取消贸易壁垒政策上的盟友。可见经济因素在美对台决策中仍居主导地位，提升台湾在国际经济中的地位，加强美台经贸关系，对打开国外市场这一经济战略促进美经济利益可起到“立竿见影”的效果。
（5）进一步打“台湾牌”，企图对中国进行战略牵制，维护美在亚太地区的各种利益。当前国际战略格局继续朝多极化趋势发展，美左右全球事务能力不断下降，而中国则政局稳定，经济发展迅速，国际地位和影响不断扩大，美政府不得不改善和发展对华关系，但又不愿看到中国统一和强大，更担心有朝一日成为同美国“平起平坐的对手”。因此，美国朝野急欲利用台湾牵制大陆的紧迫感明显上升，特别是在挥舞最惠国待遇大棒失灵后，打“台湾牌”的要求和呼声甚嚣尘上。与此同时，美认为台湾“在政治上已迈向民主”，正好迎合美在世界促进“民主和人权”的需要。继续推动台“民主化进程”，以保持台湾对大陆的影响及压力。这次调整对台政策可以说是在国际新形势下打出的最新一张“台湾牌”。
三、今后美对台政策走向
克林顿政府上台以来，虽然较重视美台关系，但实际作法比较谨慎和克制，从政府主要官员一系列言行及这次调整政策的结果来看，美今后一个时期，或在克林顿政府任期内，对台政策基本走向是：
（1）出于现实和长远利益考虑，在当前和今后一个时期内，美国对华、对台总体框架尚不致改变，对双方仍将维持“平衡”作法，推行以大陆为主、以台湾为辅的双轨政策，即基本遵循美中三个联合公报原则协议，同中国保持和发展关系；同时依据《与台湾关系法》维持并扩展同台湾的“实质关系”。助理国务卿洛德最近表示，调整后的对台政策“正好能够维持台北与北京之间的平衡，为美国同双方扩大关系奠定基础”。强调“维持这项精心维系的平衡政策最符合美国家利益”，美国“不应该变动这一美国同大陆和台湾关系的模式”。预计今后美国还会采取更多行动提升美台关系，在政策行动上向台湾倾斜，但将以不根本破坏美中关系为限度。
（2）美国既然不愿意看到按“一国两制”的构想实现海峡两岸的和平统一，也不认为会出现台湾统一大陆的前景；台湾独立虽有巨大吸引力，但非今日所能达致的目标。美认为一旦台湾宣布独立，一则美对中国将“无牌”可打，二则必然招致中国动用武力，从而引发台湾海峡的一场军事冲突，使美处于进退两难的境地，不利于亚太地区的和平与稳定；美绝不愿意看到两岸关系出现急剧的变化或突破性进展，即独立和统一，均不符合美近期和中期利益，美希冀的是海峡两岸尽可能较长期维持一种“分而不离、独而不立”或“事实上独立”的局面。
（3）继续推动海峡两岸维持一种相对平和的互动关系。美一方面仍继续采取所谓“不介入”、“不做调解人”和“不提出特定方案”的“三不”政策。另一方面，又表示乐见两岸关系以渐进方式，朝良性互动方向发展，欢迎双方贸易往来和人员交流，并“寻求促进有利于这种发展的环境”，也“不阻挠双方通过和平方式自愿达成的任何协议”。洛德前不久宣称，美国“不寻求，也不会强制台湾和大陆接受一项解决他们分歧的方式，同时也不容其任何一方把美国拉进去对付另一方”。
（4）从较长期来看，美国深知，随着中国今后经济迅速发展，综合国力大幅度增强，两岸经济实力的消长、力量对比以及在国际新形势下两岸所处的战略态势，决定了美国今后一个时期仍不得不重视和发展对华关系，尚不会同台湾恢复或建立正式的全面的官方关系；美国认为，同中国大陆越维持良好的关系，台湾越安全，既可推动两岸关系长期保持良性互动发展，又可使美国的全球与亚太目标更容易达到。美相当一部分有影响的人士甚至提出，出自美国现实和长远经济和战略利益考虑，如果美国被迫在两岸之间作出选择，美将会取大陆而舍台湾。（1994年12月稿）