我国公共资源出让收益合理共享机制的基本框架与经验启示——以国有自然资源为例，本文主要内容关键词为：自然资源论文,为例论文,框架论文,启示论文,收益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.21 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2014)11-0016-008 中共十八届三中全会提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”和“出让收益必须主要用于公共服务支出”，为我们指明了公共资源管理制度改革的方向。本文拟就如何推进这项改革进行研究，重点解决四个问题：廓清和界定公共资源出让收益的边界与范畴；提出公共资源出让收益合理共享的分析框架；分析我国公共资源收益分配现状、影响及制度根源；提供公共资源出让收益合理共享机制建设的思路与措施。 一、基本概念的界定 (一)国有自然资源 国家“十二五”规划纲要提出：“完善公开、公平、公正的公共资源出让制度，建立国有土地、海域、森林、矿产等公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出。”在这里，“公共资源”主要被确定为国有自然资源。十八届三中全会提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”，并将其置于“形成合理有序的收入分配格局”部分，并且将其作为一种“再分配调节机制”提出来。在《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》中有这样的阐释：“《决定》部署的另外两类举措，对形成合理有序的收入分配格局也非常重要。一是建立公共资源出让收益合理共享机制，包括国有土地、海域、森林、矿产、水等公共资源出让机制，要更加公开公平公正，出让收益必须主要用于公共服务支出。《决定》还提出提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30％，更多用于保障和改善民生。”从这一解释来看，“公共资源出让收益合理共享机制”的适用范围从国有自然资源领域延伸到了国有资本领域，但仍以前者为主。 鉴于国有资本与国有自然资源在管理与出让方面存在显著差别。本文主要以国有自然资源出让收益的合理共享机制为研究对象。①以下除非特殊说明，研究对象均为国有自然资源②。 此外，考虑到本文重点研究的是收益分配问题，而在国有自然资源中，既有适宜市场化的自然资源，也有不适宜市场化的公益性资源。例如，森林资源中，就有公益林和经济林的区分。本文将研究的对象置于前者，主要分析可市场化的国有自然资源所形成的收益如何合理共享。 (二)出让收益 出让是指出售(有形或无形)财产的所有权和在一定时期内转让(有形或无形)财产的使用权，出让收益是指因出让行为而带来的经济收益。公共资源出让的客体包括两类：一是公共资源的所有权，如各种矿产；二是公共资源的使用权(往往带有一定年限)，如一定时期内采矿权、国有土地使用权等③。公共资源出让的主体在我国主要有三类：一是中央政府；二是地方政府；三是国有企业。在出让方式上，公共资源出让的市场化程度一般与出让收益大小成正比，出让方式的市场化是改革的重要方向。 公共资源的收益方式主要包括两类：一是一次性出让收益，它是我们通常理解的“出让收益”概念，如土地使用权的批租制；二是经常性出让收益，它是持续性收益，如矿产资源开采需要缴纳资源税等形成的收益。在本项研究中，作者是从公共资源收益的全过程角度来进行分析的，而不局限于一次性出让收益，因为在总收益既定或相对稳定的条件下，出让性收益与后续的经常性收益存在消长关系，截然割裂二者的关系，容易得出错误的结论。除了一次性出让收益的合理共享外，资源开发过程中所形成的经常性收益合理共享也是密切相关的问题。只有将二者结合起来，才能客观全面地评估收益分享的合理程度。因此，本文将全面分析公共资源收益的分配过程，而非局限于传统意义的出让环节。 (三)建设合理共享机制的主体、标准与手段 本文认为公共资源共享的主体有四点：一是中央政府。是名义上的所有者，也是全体人民利益的代表者；二是地方政府。它往往是资源的支配者，代表国家管理和处置资源，负责提供各类公共服务和促进本地经济发展；三是企业。它是资源的实际使用者，包括国有(控股)企业和其他类型的企业(具体可分为中央国有企业、地方国有企业、股份制企业和民营企业)，它们的首要目标是利润最大化；四是资源所在地社区的居民。他们是资源开发的直接受影响者，对他们的利益保护，事关经济发展与社会稳定。合理共享的重点就是统筹协调这四类主体的利益，实现效率与公平的最佳组合。 国家“十二五”规划和十八届三中全会都提出，建立公共资源出让收益全民(合理)共享机制，出让收益(必须)主要用于公共服务支出。这一表述意味着将出让收益用于公共服务支出，至少是公共资源出让收益合理共享的主要(即使不是唯一)方向和标准。本文认为这一标准是正确的并将以此为分析起点，论述这一衡量标准本身的合理性与正当性，对于这一标准尚存在的欠缺，指出改善的对策。 建立合理共享机制，国家或政府(主要指中央政府)扮演着重要角色，可以采取各种手段，来推进该制度的建成，其中最主要的手段有租、税、费三种。“租”主要是指政府凭借经济权利(产权)，通过出让公共资源获得租金；“税”则是政府凭借政治权力，强制地、无偿地、规范地征获现金(或实物)，“费”则是政府通过向特定对象直接提供服务而收取的费用。需要说明的是，税费分析包括两个方面：一是一般性分析，即自然资源开发部门作为普通的经济部门要依法缴纳相应的税费。如增值税、企业所得税等；二是特殊性分析，也就是调节自然资源开发的特殊税费，如资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费等。本文重点分析后者，但也会兼顾前者。 二、分析框架 公共资源出让收益合理共享问题，实际上可以进一步转化为公共资源“净收益”的合理共享问题。我们提出以下粗略的理念模型，用以框定本文的分析思路： y——公共资源收益的合理共享度 V——公共资源的市场化价值 O——公共资源保护和开发的经济成本 R——公共资源开发的社会(外部性)成本 p——规范调整系数 (一)公共资源的市场化价值 在市场经济条件下，讨论公共资源出让收益的合理共享机制，主要针对公共资源的市场化价值。 衡量公共资源的总价值不是一件容易的事情。例如，2004年俄罗斯《共青团真理报》曾在一篇题为《俄罗斯值多少钱?》的文章中指出，俄罗斯所有自然资源的总价值约为300万亿美元；其中，俄已经探明的资源储量价值约为30万亿美元，居世界首位。俄著名学者奥·切尔科维奇在题为《世界经济背景下的俄罗斯》的论文中援引权威数据称，与俄罗斯相比，美国已经探明的自然资源储量价值为10万亿美元，中国为5万亿美元，西欧为2.5万亿美元(常喆，2005)。根据一些学者(孙亦军，2009)的估算，我国现有经营性和公益性资产的总价值是10万亿元，而国有自然资源资产的总价值可达到128万亿元，后者是前者的近13倍。 (二)公共资源保护和开发的经济成本 自然资源价值构成中，既有自然力的作用，也有人为投入。在计算可供分享的自然资源“净收益”中，必须扣除人为的投入，其中，包括因国家监管要求等政策性因素所带来的经济学意义上的“机会成本”。例如，为了保持自然资源的“原生态”，国家可能会对资源拥有者(地区)提出禁止和限制开发的要求，这就形成了开发权丧失的机会成本。而国家准许开发的资源可能因为政策所导致的供求关系变化而出现高价，这部分涨价就应合理均分。对于这类经济性投入(如生态治理、三废处理等方面的支出以及环境保护的执法成本等)，就要按照投入主体予以相应的合理补偿。 (三)公共资源开发的社会(外部性)成本 各类自然资源一经人类开发利用，总会给自然与社会带来各种影响。例如，大范围调水会对水源地的自然生态乃至经济社会发展产生一系列影响，为此，需要对水源地进行补偿；矿产资源开发会导致一系列地质和生态问题。又如，资源开发也可能给当地社会和经济结构造成不利影响。这就要求在公共资源开发利用过程中，要采取必要的修复措施，以便将影响降到最低。 (四)价值规范调整系数 对于公共资源收益净值如何分配才算“合理”，在不同国家、不同领域显然存在着差异，在很大程度上受到其经济、社会、政治等领域的规范(包括制度经济学中的正式规则和非正式规则)影响，例如，对于公共资源的自然增值部分，在中央与地方政府的分配中，就有支持中央政府多得和支持地方政府多得两种不同的观点。支持地方政府多得的观点认为，自然资源理应归属所在地区，是历史的遗产。因此，其开发应考虑所在地的利益。这点是各国普遍共识。同时，自然资源开采成本较高，会加速所在地的基础设施；开发会导致额外的社会成本；开发还会使地方付出环境成本。 此外，在很多国家，自然资源分布于少数族裔地区，为了维护国家团结，需要考虑这些地区的利益，妥善解决相关问题。例如，在俄罗斯，中央与地方分享自然资源收益，是维持联邦体制稳定的重要手段。在尼日利亚，自然资源收入争端是尼日尔三角洲动乱的重要导火索。并且，很多国家都十分关注原住民和少数民族在资源收益分配过程中的利益问题。例如，1968年，阿拉斯加普拉德霍湾发现石油，1971年12月18日，尼克松总统签署了《阿拉斯加原住民土地解决法》。该法规定：原住民放弃对居住土地的所有权，可以换取9.625亿美元的一次性现金补贴和1780万公顷土地的地“表”和地下权，这就为原住民参与分享石油收益奠定了基础(世界银行和国家民族事务委员会项目课题组，2009)。在俄罗斯，联邦颁布《少数民族权益法令》，赋予汉特曼西斯克自治区原住民在资源开发问题上的否决权，使得原住民能够获得自由开发的大部分收益(McLure，1994)。 支持中央政府得大头的观点认为：中央政府公共服务的任务重，并且资源属于全民，理应由中央政府代表全体人民获取大部分收益净值，同时，中央政府所得的占比高也有利于克服资源分布不均而造成的地区收入差异。在本文中，我用“规范调整单数”来界定中央与地方的合理分配关系公式： VS=(CR+H+U)/NRR VS——地方政府获得份额 CR——成本补偿 H——遗产部分 U——国家安定团结 NRR——自然资源净收益总额 三、国际经验 (一)综合运用租税费手段调节自然资源利益分配 世界各国都是通过一整套租、税、费工具组合调节公共资源在不同部门、地区、层级及产业链环节上的利润分配。Otto等(2006)分析了35国的自然资源开发租税费体系，发现其收费方式主要有从量(按产量征收)、从价(按价值征收)、从利(按利润征收)。比较这些收费模式，虽然基于(净)利润的方式最为高效，所形成的扭曲作用最小，但它只适用于会计准则完善、政府管理能力较强的发达国家。 在发达国家，在不同自然资源领域，收益分配的手段存在很大差别。以美国为例，在土地资源领域，美国的土地分私人所有、联邦政府所有和州政府所有三种，分别占土地总面积的58％、34％和6％，另有2％为印第安人的保留地(桂强芳，2002)。美国土地市场是一种高度竞争的市场，买卖土地的一切活动必须依法进行，向政府缴纳不动产税。不动产税构成地方税收的重要来源(超过40％)，成为地方政府提供公共服务的基础。 在矿产资源领域，美国的矿产资源税费主要有三种：权利金、红利和矿地租金。在美国联邦和印第安矿业税收中，权利金约占82％，红利约占8％，矿地租金约占4％，其他税收约占6％(李男和孟磊，2008)。在澳大利亚，权利金往往占到矿业公司总税金的30％～50％(其他为所得税20％～50％，流转税20％～30％)(世界银行和国家民族事务委员会项目课题组，2009)。 权利金(royalty)是矿产开采人(也称“矿业权人”)因开采不可再生的矿产资源而向所有权人(主要是国家)支付的一种补偿性费用，它不是凭借行政权力收取的，而是源于国家对矿产资源的所有权而产生的财产性权益。无论矿产资源的优劣，矿业权人都必须向矿产资源所有人交纳的费用。在美国，权利金征收范围包括全部硬岩矿产品、冶金矿产业以及煤炭、石油、天然气等。内政部所属矿产管理局负责资源管理、矿业权管理和权利金的征收管理。主要采取从价征收，方式为按销售收入的一定比例征收(露天矿为12.5％，井工矿为8％)。在权利金归属方面，联邦所有的矿产资源，其权利金征收直接由联邦的矿政管理部门负责，征收的权利金上缴联邦财政；州所有的矿产资源，征收的权利金上缴州财政；个别私人所有的矿产资源，其权利金收入归私人矿产资源所有人。在使用方面，权利金收入共进入四大财政账户系统：第一，联邦财政普通基金，用于资助联邦计划和减少预算逆差；第二，州财政，一般用于修路、建医院和学校等公用或公益事业；第三，土地和水保养基金，用于购买和开发公园、休闲土地和设施；第四，国家历史遗迹保护基金，按50∶50的补贴率给各州和地区，并通过州补贴给地方政府用于历史遗迹保护(李男和孟磊，2008)。
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