论中国计划生育的改革，本文主要内容关键词为：计划生育论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，特别是1994年国际人发大会以来，中国的计划生育事业正在经历着一场深刻的变革。随着实践的展开，这场变革的深刻性正在逐渐地显现在人们的面前；并预示着，这场变革是如此地深刻，它将从根本上决定中国人口和计划生育事业在21世纪的最终走向。在1998年末发表的《开展计划生育优质服务是实现“两个转变”的重要途径》一文中，我们曾就优质服务和两个转变在计划生育工作中的关系进行了一些讨论。但是，从现在看来，对于我们所面临的众多任务和挑战所开展的讨论要想进一步深入下去，就需要有一个总题目，这就是中国计划生育的改革。经过几年的实践，现在我们已经有条件也有可能对中国计划生育改革的若干重要的方面来作一些比较系统的探索和讨论。同时，在中国胜利加入世贸组织和《中华人民共和国人口和计划生育法》正式颁布的形势下，中国计划生育改革的步伐正面临着只能加快而不能减慢的严峻挑战。此时对中国计划生育的改革作一个系统的讨论，显然是适宜的。本文拟从4个方面就中国计划生育的改革开展讨论：1)中国的人口态势和社会发展变化，2)中国计划生育的改革和“优质服务”，3)中国计划生育的改革和“综合改革”，4)中国计划生育的改革和“计生协的发展”。
1 中国的人口态势和社会发展变化
作为中国计划生育改革的背景，我们不妨对我们所面临的人口形势先作一个简要的讨论。表1是把中国的人口状况放在世界范围作一个考察。从表中可见，中国目前的出生率(15‰)已经远远低于世界、亚洲和发展中国家的平均水平而接近于发达国家的水平(11‰)。中国目前的人口自然增长率(0.9%)也已低于世界、亚洲和发展中国家的平均水平，但离发达国家的水平(0.1%)还有相当的距离。换句话说，如果按照目前的增长速度保持不变，那么，中国的人口将在大约70年后翻一番，而发达国家要经过700年才会翻一番。中国的婴儿死亡率(31‰)现已远远低于世界、亚洲和发展中国家的平均水平，但显然离发达国家的水平(8‰)还相距甚远。这说明我们在新生婴儿护理方面的欠缺，当然在农村和边远地区就更是如此了。总和生育率反映的是育龄妇女按照所观察到的生育水平预期一生平均所生的孩子数量。中国目前的生育水平(1.8)，即每个育龄妇女平均一生生育不到2个孩子，已远远低于世界、亚洲和发展中国家的平均水平，也已经低于通常人们认为的一个人口要实现世代更替所需的生育水平(2.1)，并且已非常接近发达国家的平均水平(1.6)。如果我们把婴儿死亡率和总和生育率的情况放在一起比较，就可以看出在“减少每个家庭生育孩子的数量”和“保护新生婴儿的生存健康”这两方面所存在的明显反差。预期寿命反映的是出生婴儿按照所观察到的死亡概率预期的平均存活年数。与总和生育率的情况类似，中国目前的出生婴儿预期寿命（71年），也已高于世界、亚洲和发展中国家的平均水平，并接近发达国家的平均水平（75年）。人口的城市化比例向来被认为是衡量一个人口社会经济发展水平的一个重要指标。中国目前的人口城市化比例为36%，不仅不及发达国家平均水平(75%)的一半，也在世界、亚洲和发展中国家的平均水平之下。中国城市化的滞后已经成为中国社会经济发展的一个瓶颈，这一点已越来越为人们所广泛认识。可以预期，中国的城市化在今后一个短时间里会出现一个较大的增长，这将同时意味着对中国计划生育的改革提出要求。
为了进一步认识目前中国人口形势的特点，表2所列为中国人口变动在过去半个世纪中的情况。1950年是建国之初，1971年是全国开展计划生育之际，1982年和1990年我国分别进行了第三和第四次人口普查，2000年反映的是目前的情况。从表2所列的出生率、增长率和总和生育率的变化情况看，我国的出生率从1950年的37‰下降到2000年的16‰，在50年中下降了一半以上；同样地，我国的人口自然增长率也从1950年的20‰下降到2000年的9‰，在过去50年中经历了大幅度的下降；从总和生育率来看，从1950年平均一个妇女一生要生育6个孩子降低到目前生育不到2个孩子。在过去的半个世纪中，中国的确是经历了一个从典型的高生育率到典型的低生育率（即在更替水平以下）的变化过程。
但以上的讨论只是涉及到我国目前人口态势的一个方面，如果把对我国人口形势的认识停留在这一方面将难免得出片面的结论。事情的另一方面在于表中所列的出生量和增长量的变化情况。当我国的出生率在过去半个世纪中下降了一半以上的同时，我国每年出生的婴儿数量从1950年的2000多万到2000年的近2000万，几乎持平；当我国的人口自然增长率大幅下降的同时，我国每年的净增人口从1950年的1000多万到目前的1000万以上，不减反增。按照这样的增长速度，这意味着在中国的大地上，每5年要出生上亿的婴儿，每10年要增加上亿的人口。这种情况的出现当然是由于人口总量和人口结构的变化所致，但这一事实所包含的意义是无论如何也不应该被漠视的。
图1对我国人口在1950～2050年100年的走向作了一个大致的勾画。从目前国内外众多对中国人口发展的预测来看，一个基本的共识是，尽管目前中国的生育率已低于更替水平，中国的人口在目前将近13亿的基础上还将继续增长，还要经过大致半个世纪再增长3个亿，到21世纪中叶左右，在人口达到大约16亿时才会达到一个“出生量和死亡量相抵、增长率为零”的状况，即达到“人口零增长”。在到达那一点以后，我国的人口会由于死亡多于出生而出现逐渐下降的局面。这将意味着，中国在今后一个相当长的时间内不能说人口问题已经解决了，因此，中国在一个相当长的时间内，在人口问题上还只能实行一种比较严格的政策。
图1 中国人口增长100年：1950～2050
根据以上的讨论，中国目前人口态势的特点可以归结为一个叫“低生育率和高增长量并存”的局面。所谓“低生育率”就是说，就个体而言，即从每个妇女（或每对夫妇、每个家庭）来说，一生生育的孩子数量已经降到了一个很低的水平；但与此同时，“高增长量”的存在意味着，就群体而言，即从整个人口来说，每年的出生婴儿数量和每年的净增人口数量还保持在一个相当高的水平。可以预见，这样一个以“低生育率和高增长量并存”的局面为特征的人口态势在今后一个相当长的时间内将会继续存在，因此，它不能不成为我们观察我国人口态势的基本出发点。
当然，不仅是人口态势发生了变化，我们开展计划生育工作所处的社会经济形势也在发生巨大的变化。这种变化是如此的巨大而显著，以至到了几乎不言自明，无须详加讨论的地步。自改革开放以来，中国社会发生的变化，其速度和深度都是空前未有的，涉及到社会生活的各个方面、各个领域。人们的观念、理想、追求、价值观、以及婚育观都在发生着深刻的变化，对人们的生活行为、就业行为、消费行为、婚姻行为、生育行为等都在发生着影响。目前社会上出现的种种人口现象，诸如人口流动、人户分离、离职下岗等等，都无不是伴随着社会主义市场经济的发展而出现的问题。现在和未来的育龄群众基本上都是1971年全国开展计划生育后出生的，是在改革开放的环境中长大的，是在市场经济的熏陶中成长的。在市场经济的环境下，人们的行为趋于多样化，而人们的权益趋向于个体化。他们的思想很开放，自主性很强。随着生活水平的提高，人们对自身的生活质量，包括生殖保健，日渐关注，人们的维权意识和隐私意识也不断增强。面对着人口态势和社会发展状况如此激烈的变化，很显然，中国计划生育的改革已到了呼之欲出的地步。
2 中国计划生育的改革和“优质服务”
当我们面临的人口态势和社会经济状况都发生了重大的并预示着更深刻的变化的情况下，计划生育工作可以采取一种置若罔闻的态度，继续按照老思路、老套子走下去吗？显然是不行的，“计划生育必须相应地实行变革”就必然提到议事日程上来了。正是在这样的背景下，国家计生委在1995年高瞻远瞩地提出了，计划生育必须要实现工作思路和工作方法的“两个转变”。“两个转变”的提出实际上吹响了中国计划生育改革的进军号。作为推动“两个转变”的一个具体步骤，国家计生委从同年起先后在东部11个县区启动了计划生育优质服务的试点工作。计划生育优质服务试点的任务就是要在实践中探索一条如何实现计划生育工作思路和工作方法“两个转变”的有效途径。开展优质服务就是要改变主要依靠强制性的行政手段抓计划生育的状况，向以服务为主导的方向转化；改变整天围着数字转的状况，向以质量为主导的方向转化。这说明，“计划生育优质服务”的提出和开展有着很强的针对性，是实现计划生育工作思路和工作方法“两个转变”的重要举措，因此，不应该对计划生育优质服务的开展作一般的泛化的理解。
计划生育优质服务试点地区从1995年来的实践表明，开展计划生育的优质服务是一项开创性的工作，尽管千头万绪，归结起来，就是要着力解决“想服务、会服务、能服务”三个方面的问题。“想服务”指的是要思想观念的转变。开展优质服务从根本上是一个对广大育龄群众的态度问题。要改变长期以来以完成上级下达的指标和任务为主导的工作模式，真正从广大育龄群众需求的角度来审视计划生育工作，从满足广大育龄群众的需求来筹划计划生育工作，使计划生育的整个工作系统真正以育龄群众的生殖健康为中心运转起来，把“以人为本”的精神渗透到计划生育工作的每一个环节中去。“会服务”指的是服务技能的提高。优质服务工作的开展对计生干部的业务能力提出了更高的要求。如果我们仍然停留在能完成“四术”的数量水平上，就必然会远远偏离广大育龄群众的要求。计生人员不仅要掌握更多更广泛的避孕节育知识，提高技术水平，更要学会对服务对象的尊重和体贴，“将心比心”，掌握与服务对象沟通和交流的本领。这就不能不把计生干部队伍的建设和培训摆到一个十分重要的地位。“能服务”指的是服务条件的改善。计划生育要对群众的生殖健康负责，因此必须遵循一定的技术规范，具有基本的服务条件。不具备相应的工作条件，优质服务的实现就难免仍是空中楼阁。优质服务试点的实践表明，开展优质服务并不是投入越多越好。把优质服务理解为“昂贵的服务”，在理论上是误导的，在实践中是没有根据的。
在“想服务”、“会服务”和“能服务”三者中，“想服务”是关键，离开了思想观念的根本转变，提高服务技能和改进服务条件就会缺乏动力甚至迷失方向；“会服务”是核心，不管思想观念如何转变，不管工作条件如何改进，最终都要在对群众的服务中去体现、去落实。群众所最关心的，说到底，是她（他）能得到多少和多好的所希望和所需要的服务，能在何种程度上满足他们在生殖健康方面的需求，否则一切就都是一句空话。“能服务”是基础，离开了一定的工作条件，“想服务”和“能服务”都无从实现。开展优质服务必然需要一定的物资条件来保证优质服务的实施。
计划生育工作向来是一个很敏感的事情。计划生育优质服务试点的实践表明，要使试点工作能健康移步地向前发展，需要遵循4个原则。(1)“先立后破”。试点能否成功关键在“立”，我们要在“立”字上下工夫。在事情开头时要积极地去立，要下最大工夫去立，而要非常谨慎地去破。一定要防止“两头落空”的情况发生，从而保证试点稳步地向前发展。(2)“先点后面”。从点上入手，即千万不要急于求成，千万不要急于“全面铺开”。从小范围开始，从试点入手，在试点过程中逐渐取得经验，有步骤地向面上推开。这就要从面上着眼，从点上着手，坚持为面而点，而不是为点而点，为面上的工作在点上探索经验。试点工作成功与否最终要以在面上能不能推广为标志。(3)“先易后难”。即不要操之过急，不要“面面俱到、四面出击”。凡事开头难，试点要从最容易做的做起，从最有把握的做起。要找准切入点，以期“初战必胜”，即所谓“伤其十指不如断其一指”。要迈小步，不要急于迈大步。特别是在起始阶段，更要注意“平稳起步，小步前进”。(4)“先实后虚”。即坚持实践先行。当实践尚未展开之前，人们对问题的认识不尽相同，存有疑虑都是正常的、可以理解的，只能在实践的过程中逐渐统一认识。要提倡多交流，不争论，积极探索，鼓励创新。各地的试点表明，人们对计划生育优质服务和“两个转变”的认识正是在实践中不断深化、在实践中不断统一的。
开展计划生育优质服务有三方面的意义：在政治上，是实践“三个代表”的重要思想在计划生育工作中的具体体现。在人口上，要通过开展计划生育优质服务使目前的低生育水平真正稳定下来。在效益上，要遵循市场经济的法则，探索一条计划生育在市场经济下生存和发展的道路。
1995年以来计划生育优质服务试点地区的实践生动地证明，开展优质服务，实现“两个转变”在实践中是可行的，“抓紧”和“抓好”不是相互对立的，而是互相促进的。优质服务的开展在试点地区的广大群众和干部中引起了强烈的反响，也得到了全国各地的极大兴趣以至国际社会的密切关注。可以说，计划生育优质服务试点工作的成功实践，为中国计划生育改革的全面展开拉开了序幕。
3 中国计划生育的改革和“综合改革”
如上面所讨论的，计划生育的人口环境和社会环境发生了变化。从高生育率走向低生育率的人口环境，从计划经济体制走向市场经济体制的社会环境向计划生育事业提出了严峻的挑战，提出了改革的命题。但是，目前的计划生育工作体制是为了完成降低高生育水平，在计划经济的环境下建立和健全起来的，它身上带有种种“计划经济”的痕迹和色彩。这种痕迹的一个最明显的特征就是习惯于依赖行政手段。这种传统的计划生育工作体制与稳定低生育水平的新任务和社会主义市场经济的新环境必然越来越格格不入，计划生育只有顺应形势、实行变革，才是唯一的出路。
但是，我们比较熟悉高生育率下的计划生育工作，却不大熟悉低生育率下的计划生育工作，这就提出了要探索研究低生育率下的计划生育工作机制。我们比较熟悉计划经济下的计划生育工作，却不大熟悉市场经济下的计划生育工作，这就提出了要探索研究市场经济条件下的计划生育工作机制。这是目前计划生育工作所面临的两个挑战，也是当前中国计划生育改革的命题所在。
为了深入地探讨计划生育改革的问题，在这里有必要涉及对“生殖健康”这一概念的认识问题。1994年在开罗召开的国际人发大会把"Reproductive Health"这一概念推向国际社会。这一词汇在中文中目前有三种表达，反映了三种不同的认识。最通常的表达是“生殖健康”，这是比较方便地沿用了传统的在生物医学中对这一英语词汇的中文表达。但“生殖”在中文里的显然的生物含义使“生殖健康”这一表达难免引导从生物医学的角度来理解这一概念。还有一种表达是“生殖卫生”，这更可能使人们仅局限于从“日常卫生习惯”来认识这一概念，这样在中文的理解中就必然使这一概念的内涵变得更为狭窄了。现在有越来越多人认为，最恰当的表达是“生育健康”。“生育”这一在中文里特指人类的行为的用语，使这一表达明确地反映了超越生物医学的含义，突出了“以人为本”的精神。在中文里，“生育健康”的包容量显然要比“生殖健康”、更比“生殖卫生”要大得多，而这也正是国际人发大会推出这一概念的本意所在。应该指出，这里讨论的并不是一个翻译问题，而是一个概念问题。如果说在译法上可以考虑到语言上的习惯，不妨仍然可以接受“生殖健康”的表达，那么在对概念的理解上应该是不能含糊的，是必须保持清晰的。
尽管国际人发大会通过了关于“生育健康”的概念，但对于这一概念的理解仍众说纷纭。透过纷繁的定义，我们可以看到，“生育健康”的概念可以概括为三个组成部分，即“节育”、“权益”和“健康”。一个不节制生育的状态肯定是不健康的。“生育健康”概念的提出不仅没有否定而是进一步肯定了“节育”在“生育健康”中的首要地位。但是，这一概念不同意把“节育”与“权益”和“健康”对立起来，更不同意用损伤人们的“权益”和“健康”来达到“节育”的目的。“生育健康”的提出正是要把“节育”、“权益”和“健康”三者统一起来，建立一个“三位一体”的概念。进一步地说，“生育健康”的概念要求把“计划生育”、“妇女权益”和“妇幼保健”三方面的工作结合起来。更具体地说，“生育健康”在一个地区的实现仅靠单个部门的努力是不行的，而要求“计生部门”、“妇联部门”和“卫生部门”的通力配合、协调一致，否则在一个地区的“生育健康”的实现，就难免是一纸空文。
从以上关于计划生育工作机制和“生育健康”概念的讨论可以看出，开展优质服务对于中国计划生育的改革有着重要而深远的意义。当计划生育工作逐步走向以育龄群众为中心、努力提高服务质量、满足群众的需求、保护群众的生育健康，它必然要求整个工作体制发生根本的变革。真正的“计划生育优质服务”必然是，计划生育工作的指导思想和工作要求都是以育龄群众为出发点和归宿点的，而这一切都要落实到对广大群众所提供的服务中去，以群众是否获得了良好的服务为准绳，因此，计划生育技术服务在整个计划生育优质服务工作中不能不处于一个核心的地位。但同时，要坚持以育龄群众为中心的方针和以技术服务为重点的原则，就必须要有整个管理体系的变革为后盾。只有把“以服务对象为中心”、“以技术服务为重点”和“以管理体系的变革为后盾”三方面的努力结合起来，才能建立以优质服务为导向的计划生育工作体系（见图2）。
图2 优质服务框架
形势的发展使计划生育的变革更显紧迫，而优质服务试点的实践令人鼓舞。1998年国家计生委进一步根据党的“十五大”精神，提出了我国计划生育工作到21世纪中叶“四步走”的战略目标，明确指出：计划生育工作到2000年要基本实现“三为主”并逐步实现“两个转变”，到2010年要全国基本实现“两个转变”。这实际上向人们提出了一张中国计划生育改革的时间表。在进入21世纪的2000年，中央8号文件明确提出了稳定低生育水平的任务，体现了“生殖健康”、“优质服务”、“群众权益”和“知情选择”等重要思想。相应地，国家计生委提出了在全国“全面推进计划生育优质服务的意见”。在2001年，一方面，计划生育优质服务试点的新一轮的四个项目正式启动，它包括“管理和评估体制”、“知情选择”、“西部推进”和“生殖道感染防治”，这四个关系到优质服务试点工作能否继续深入发展的关键方面；另一方面，作为计划生育改革深入发展的又一重要标志，“人口和计划生育综合改革”试点工作在全国16个地、市全面展开。
1995以来计划生育优质服务试点工作为中国计划生育的改革拉开了序幕，积累了经验，但也对中国计划生育的改革提出了新的挑战。这种挑战主要表现在三个方面：
(1)局部改进和体制改革。在优质服务试点中，各地根据具体情况努力从各个方面改进计划生育工作，推出了种种开创性的举措，如生殖健康服务证、知情选择、温馨服务、悄悄话室、热线咨询、生殖道感染防治等等。但这些举措作为开创性的步骤毕竟是一些局部的改进，还没有触及到整个体制的变革，比如说，管理评估体制的改革、计划生育法规条例的改革等等。越来越多优质服务具体举措的推出和计划生育整个管理体制变革滞后的矛盾在实践中越来越显突出。如果得不到计划生育管理体制的相应变革为后盾，计划生育优质服务的推进就难免困难重重、举步维艰，它的可持续性和可推广性也就从根本上失去了保证。计划生育优质服务的推进必然呼唤中国计划生育体制的整体变革。
(2)自我完善和群众参与。在优质服务的试点中，各级干部加强“换位思考”，努力改进对育龄群众的服务工作。但基本上是一种计划生育部门对本身工作的“自我完善”，而广大群众的参与一般甚少。如果没有群众的积极参与，那些改进措施就难免出现“主观化”，即这些措施的出发点是为了更好地为群众服务，但不一定是群众最希望的，因而不一定为群众所欢迎。要真正实现“以育龄群众为中心、以满足群众的需求为宗旨”的计划生育优质服务，要真正使群众成为计划生育的主人，那么群众的声音至关重要，群众的参与势在必然。
(3)服务质量和权益意识。在优质服务的试点中，各地都在工作中努力改变单纯围着数字转的情况，加强“质量”意识，不断提高服务水平。“服务质量”在整个计划生育工作中的地位越来越显著。但这种对“服务质量”的重视，常常或多或少地被看作是对服务对象的一种“厚待”以换取群众对计划生育工作的支持，比如在推行避孕方法知情选择中，把废除“一上二扎”的“一刀切”规定看作是对群众的一种“恩施”。应该说，提供优质的服务是服务对象的自身权益所在。群众在接受计划生育服务中本来就应该拥有知情权和选择权。“知情选择”的推行是群众自身权益的“回归”，是一个使群众应有的知情权和选择权回到群众手中的过程。
在这种情况下，面对这些挑战而启动的人口与计划生育“综合改革”就必然有着自身鲜明的特点。①明确地把“改革”作为方向。如果说在优质服务的试点中是把服务的改进作为切入点的话，“综合改革”则把计划生育的“改革”作为主题明白无误地提出来了。②明确地以“综合”作为要求。如果说在优质服务的试点中主要是从某一或某些方面采取具体措施，推动工作水平提高的话，“综合改革”则是把对计划生育整体的改革提到了日程上来。这里存在着“局部性”和“整体性”的区别。③明确在“地市”一级开展。优质服务的试点工作是在县、区一级为单位开展的，反映了从基层入手推进的指导思想。但是，如果没有上层的相应变革，基层的推进将越来越难。“综合改革”标志了计划生育改革向上层推进的动向。总的说，从计划生育服务的“局部改进”到计划生育的“体制变革”，从“改善服务”的个体措施逐步推进到整个体制的“综合改革”，从在“基层工作”中入手到向“上层管理”推进，反映了从开展计划生育优质服务的试点到人口与计划生育综合改革试点工作启动所透视出来的中国计划生育改革不断深入发展的步伐。
这场计划生育的改革所要达到的目标，从现在来看，大体可以说有4个：①实现低生育水平在中国的最终稳定；②计划生育的体制以适应社会主义市场经济的要求最终建立起来；③要顺应政府体制的变革方向，构架计划生育的工作机制；④要保证中国计划生育在21世纪长治久安健康发展。通过开展计划生育优质服务，逐步建立一个顺应市场经济的计划生育工作机制，实现低生育水平的稳定，以有助于我国社会经济的可持续发展。这就是中国计划生育的工作思路和工作方法实现“两个转变”的过程，也是中国计划生育改革的过程。
4 中国计划生育的改革和“计生协的发展”
中国的计划生育要进行改革，并且是以建立一个适应社会主义市场经济的计划生育体制作为改革的目标，那么就必然要提出一个非政府组织在计划生育工作中的地位和作用的问题。这个问题的必然性可以从两方面来考察。从国内来说，改革开放的深入和社会主义市场经济的推进就决定了要发挥每个个体的能动性，这里包括既赋予权益又赋予责任；与此同时，政府将再不应该也不可能“包揽一切”，从而形成一个“小政府、大社会”的格局。这是社会主义市场经济发展的必然趋势和内在规律。从国际来说，非政府组织的作用越来越受到国际社会的关注。比如，在人口领域，1974年在罗马尼亚首都布加勒斯特和1984年在墨西哥首都墨西哥城召开的国际人口大会都是各国政府间的会议；而1994年在埃及首都开罗召开的国际人口与发展大会和1995年在中国首都北京召开的联合国世界妇女大会，在政府间会议的同时设立了并行的非政府论坛。各国非政府组织的呼声直接影响到政府间决议的产生和实施，非政府组织已经成为人口和计划生育国际舞台上一支不可忽视的重要力量。
与其他各条战线一样，中国计划生育改革的一个重要任务就是要进行政府体制的改革，归结起来说，就是“转变职能、简政放权”。政府的机构要改革，政府的人员要精简，政府的工作也要讲究成本效益，这就要改变长期以来在计划经济条件下形成的由政府集“指挥员、运动员和裁判员”于一身的局面，把原有的一些政府行为“非政府化”。这一点在经济发展领域里已经相当明显，特别是近几年来已有了长足的进展。这就是“政企分开”，也就是说，在加强政府作为“指挥员”和“裁判员”的功能的同时，政府不再充当“运动员”的角色。政府正在逐步退出生产领域和流通领域，而由企业自主经营在“市场经济的海洋”中游泳。但是在社会发展领域里，这一点无论从概念到行动都远远没有发展到象在经济发展领域里那么清晰的地步。比如在计划生育领域里，计划经济条件下所形成的“政府包揽一切”的局面还基本没有改变。
但是，计划生育工作的努力方向是要更多地了解群众的需求，更好地满足群众的需求，要维护群众的合法权益，要向群众提供优质的服务；与此同时，政府机构必然地要精简、政府人员也必然地要减少。近年来，农村“费改税”的推行对这种规律性的趋势又一次发出了明确的信号。而计划生育的服务面将越来越扩展，比如已不仅仅是已婚育龄妇女，还包括男性、未婚青少年、老年人群等等；计划生育的服务量将越来越增大，比如已不仅仅是避孕节育，还包括孕期护理、性教育和心理咨询、性病和艾滋病防治、性别平等和家庭暴力等等。那么，面对这样的发展前景，应该怎么办呢？答案只有一条：实现“政府行为非政府化”，充分发挥非政府组织在计划生育工作中的作用。
中共中央8号文件中指出，“各级工会、共青团、妇联和计生协等群众团体作为党委、政府动员广大群众参与计划生育工作的重要力量，要更好地组织群众实现自我教育、自我管理、自我服务，积极发挥作用。”中国计划生育协会姜春云会长指出：“机构改革后，行政机关精兵简政，一些社会管理、社会服务职能分离出来，要靠社会团体、中介组织来承担。就计划生育和相关的服务工作来说，基层计生协的担子更重了。”国家计划生育委员会张维庆主任也指出：“随着社会主义市场经济体制的建立和发展，随着人民群众民主法制意识的增强、教育文化水平的提高、生活的改善和政府职能的转变，基层的计划生育将逐步转移到主要依靠计划生育协会等群众组织来开展工作。”他并强调指出：“这是实现社会化管理的大趋势，也是人口与计划生育工作管理体制改革的大方向。”
中国计划生育的改革要改变“政府包揽一切”的状况，要建立“小政府、大社会”的格局，要实现“政府行为非政府化”，面对这样的形势，中国计划生育协会作为一个在人口和计划生育领域中最大的群众性的非政府组织，应该承担什么样的任务，发挥什么样的作用呢？目前在对“计生协”的认识中存在的问题大致可分为三种：(1)“防范心理”。把计生协的存在看成是对计划生育部门的一个“竞争”甚至“威胁”；(2)“多此一举”。即所谓“既生喻、何生亮”，有计划生育部门就行了，何必还要一个“计生协”呢；(3)“变相政府”。以为了“管理的方便”为理由，把计生协实际上变成了计生部门的附属单位，从而抹煞了计生协作为一个群众性的非政府组织的特色和功能。另一方面，我们也看到，尽管近几年来计划生育协会在全国各地在组织上有了很大的扩展，但在相当一部分的计生协中还不同程度地存在着所谓“墙上协会”、“名册协会”和“挂名协会”的状况；也就是说，尽管在“组织上”是建立起来了，但是计生协的活动还没有很好地开展起来，计生协的作用还没有充分地发挥出来。
从以上的讨论可以看出，中国计划生育改革所面临的挑战，总的说，来自两个方面：一方面是计生部门职能的转变。要真正实现政府职能的转变从思想认识到具体步骤都不是一件容易的事，长期以来所习惯的、已经十分轻车熟路的工作模式要改变起来，有时甚至是一件令人很痛苦的事情。另一方面是计生协会能力的增强。计生协会要在中国的计划生育事业中承担更重的任务、担当更重要的角色，那么计生协的能力一定要增强。“生命力在于活动，凝聚力在于服务”，这是一条至理名言。离开了“活动”和“服务”，计生协能力的增强，计生协的发展，就会流于空言。在计划生育改革的过程中，计生部门和计生协会是一个双方互动的关系，要发挥各异的功能，真正实现“一车两轮、一鸟两翼”，为完成计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”，为建立适应社会主义市场经济的计划生育工作体制而形成合力，共同奋斗。因此，要从计划生育工作体制改革的全局来看待计划生育协会发展的重要性，而计划生育协会的发展则要为计划生育工作体制的改革做出贡献。
最近颁布的《中华人民共和国人口和计划生育法》是我国在人口和计划生育领域中的第一部全国性法律，是在占世界人口1/5的人口的国家中制定的一部关于人口和计划生育的法律，它的深远意义将越来越为人们所认识。《中华人民共和国人口和计划生育法》再次表明了，解决中国的人口问题是一个长期的任务，同时，在开展计划生育工作中，必须要保护群众的合法权益，维护群众的生殖健康。在《中华人民共和国人口和计划生育法》颁布的情况下，是抱怨“立法束缚了手脚，工作没法干了”，还是增强紧迫感，加速计划生育工作改革的步伐，这是两种不同的态度，也会导致两种不同的结果。但是，历史的潮流滚滚向前，实践已经并且将继续证明，任何迟疑等待犹豫只能陷入越来越被动的局面，而只有把普法和改革结合起来，变压力为动力，才能在改革的进程中争取主动，求得发展。
中国的计划生育事业正在经历着一场深刻的变革。从落实“三为主”，到开展“优质服务”，到推行“综合改革”，可以说是中国计划生育改革的“三部曲”。中国计划生育的改革越来越深入，改革的步伐越来越加快，“中国的计划生育事业必须要改革，一定要前进”，已经成为历史的必然；“计划生育工作同样要在市场经济的风浪中求生存，计划生育工作同样要在市场经济的锤炼中求发展”，也越来越成为广大干部和群众的强烈呼声和广泛共识。可以相信，中国的计划生育事业努力贯彻“三个代表”的重要思想，与时俱进，开拓创新，就一定能开创中国人口与计划生育事业在21世纪的长治久安、健康发展的新局面。
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