中国生态补偿：概念、问题类型与政策路径选择，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,生态论文,概念论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
当前，生态补偿已经成为社会广泛关注的热点问题。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。2007年8月国家环境保护总局发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，努力推动生态补偿机制的建立。许多地方也在进行试验示范，积极探索相关实践经验。可以看到，从中央到地方政府对于建立系统的生态补偿机制和政策框架都具有迫切的需求。许多学者在生态补偿领域做了很多有价值的研究和探索，包括理论分析、内涵、外延以及国家战略和政策框架等[1-3]。但是中国在生态补偿机制和政策框架的构建方面总体上仍然处于起步和探索阶段。在理论上，不同领域的学者以及不同层次的政府官员或者说政策制定者对生态补偿问题存在不同的认识和理解。在试点示范中，特别是在政策试验过程中，对生态补偿的内涵、外延的界定以及具体政策实施的边界不清楚，表现为模糊生态补偿的本质特征，混淆生态补偿与生态建设甚至传统环境保护的概念，在具体实践中将生态补偿概念以及政策手段作用的范围无限扩大，甚至不加区别地将传统的环境保护政策手段、工具和原则纳入到生态补偿的范畴中。从广义上讲，生态补偿应该是生态环境保护政策的一个部分，但是它具有作为一个概念或政策所独有的区别于其他政策手段的本质特征和政策范围。以上这两种状况和倾向无论对于生态补偿政策本身发展、目标和效果的实现，还是对于其他的生态环境保护政策的实施都是不利的。国家要建立切实可行的生态补偿战略和政策框架，需要清楚地界定生态补偿的内涵、外延和政策边界等。本文的目的就是在前人研究的基础上，努力澄清生态补偿的内涵、外延，梳理不同的生态补偿问题类型，对不同类型的生态补偿问题厘清其政策边界，最后提出中国国家层次生态补偿政策路径选择以及总体政策思路。
二、生态补偿的概念界定
对于生态补偿概念，国内许多学者和政策制定者做了大量的探索和研究，从不同视角给出了一些不同的定义和理解。这里生态补偿概念界定的目的并不是谋求各界对此问题完全一致的赞同，而是在我们的研究中为后面的问题分析和政策途径的提出找到一个最基本的、合理的支持和解释。
（一）生态补偿的词义辨析
界定生态补偿的内涵和概念，首先应弄清“生态”和“补偿”的词义是什么。本文中，生态补偿中的“生态”一词可以理解为生态要素或生态系统所产生或提供的生态效应或生态服务功能。
生态效应是生态系统中某个生态因子对其他生态因子、各生态因子对整个生态系统以及某个生态系统对其他生态系统产生的某种影响或作用。生态效应可能是正面的，如森林调节气候、保持水土等；也可能是负面的，如温室效应等[4]。
生态服务功能是指人类从生态系统中获得的惠益，包括生活必需品服务功能、调节服务功能、文化服务功能、支持性服务功能等[5]。
比较而言，生态效应更侧重于自然属性的描述，而生态服务功能则更多体现了经济和社会的属性。生态补偿作为一项社会经济政策，其最终目的应是改善和维护生态系统的生态服务功能。
“补偿”的词义是指在某方面有所亏失，而在另一方面有所获得；与此相关的“赔偿”是指因自己的行动使他人或集体受到损失而给予补偿[6]。从本质上看，二者是一致的，都是对损失的一种弥补，最终达到一种平衡。补偿侧重于强调受益者的支付行动，而赔偿侧重于强调破坏者的支付行动。
在现实中，“生态补偿”已经作为一个具有特定含义的现象或行为术语被人们广泛接受，并逐渐演化成一种约定俗成的政策或制度表达。
（二）生态补偿的内涵表述
生态补偿是一个具有自然和社会双重属性的概念。从自然属性角度，生态补偿也可称为自然生态补偿(natural ecological compensation)，其内涵被界定为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力[4]。可以看到，自然生态补偿的概念具有“调节、还原和维持系统平衡”之意，是一种自然生态系统内在的“压力－状态－响应”机制。
对于社会属性的生态补偿概念，尽管国内有多种被学者或决策者在一定程度上接受或认可的表述，但还没有一个较为明确或统一的关于生态补偿概念的定义。生态补偿概念理解上的差异对于实践中政策的导向和选择是不同的，因此，厘清对概念的认识和理解有利于在实践中准确地把握政策方向以及更好地确定具体政策制度的设计和选择。
总体看来，国内对生态补偿概念主要有两种不同层次和方向的理解和认识。这种理解和认识的差异的关键点在于“应该补偿谁或者说应该向谁补偿”。一种理解认为生态补偿就是对生态环境本身或生态环境价值或生态服务功能的补偿[7-8]，这也是对生态补偿词义的一种直观解释。在这种理解下，生态补偿就表现为“人－物”甚至“物－物”关系。如果把自然资源或生态环境看作生产要素，那么在这种定义下，生态补偿就仅仅是对相关生产力的一种调整和促进。
另一种理解认为生态补偿是将生态保护的外部性内部化，是一种对行为或利益主体（自然人／法人或利益集团）的补偿[1,9]。在这种理解下，生态补偿实质上表现为“人－人”关系，而不是简单或直接的“人－物”或“物－物”关系。那么，生态补偿就不是对相关生产力的直接调整或促进，而是对相关生产关系的调整和改善。这是一种对生态补偿更深和更高层次的理解，这种理解实际上也更有利于在实践中具体政策的制定和选择。
现实情况中，在生态环境保护领域或生态产品供给和消费方面，外部性问题没有得到有效解决，核心在于相关生产关系滞后于生产力的发展，最终制约或限制了生产力的发展。生态补偿实质上是通过对相关生产关系的调整和改善最终促进生产力的发展。
基于以上的认识判断，我们可以对生态补偿作如下界定或表述：生态补偿是通过调整损害或保护生态环境的主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化，达到保护生态环境、促进自然资本或生态服务功能增殖的目的的一种制度安排，其实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进自然资源环境以及社会生产力的发展。
（三）生态补偿与现有环境政策及其若干概念的关系
前面提到，目前在生态补偿理论和实践中存在概念混淆和政策实施边界不清楚的情况，因此有必要澄清生态补偿与其他环境政策及相关概念的联系与区别。
1.生态补偿与国内其他环境政策及相关概念的关系 经过30年的发展，中国在传统的环境污染治理方面已经建立了较为完整的政策体系，包括命令控制型和市场化的经济手段，基本体现了“污染者付费”的原则，这些政策更多地具有惩罚性的特征，通过这些惩罚性政策工具来促使污染者将环境成本内部化。但是在生态保护领域，由于生态保护与破坏的非点源特征，传统的环境污染治理和控制政策难以适用，将生态保护与破坏的外部性内部化的政策尚属空白。因此，在生态保护领域，更适宜采用激励性的政策工具和手段来调节相关主体的利益关系，调动生态保护者的积极性，生态补偿政策就是通过调整损害或保护生态环境的主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化的一种经济激励政策手段。
在生态保护的政策领域，生态建设和生态补偿具有本质的区别。生态补偿的终极结果是维护和促进自然资本或生态服务功能增殖，但是其政策机理是调节相关利益主体之间的利益关系，政策直接作用于人，而不是直接作用于物如森林、水源等生态要素。这也是区别与生态建设与保护的本质特征。后者的特点是行为主体（包括政府、企业、个人以及非政府组织等法人或自然人）对生态要素进行直接投资，如生态保护中的基础设施建设、育林种草、水土保持的建设投资等。尽管在概念内涵上二者的区分是清晰的，但在实践中，两种政策手段往往是结合在一起共同实施。
生态补偿政策区别于传统的环境污染治理与控制政策以及生态建设，其好处在于可以保持原有环境政策体系和执行的独立性以及整个环境政策体系的完整性和清晰性。如果把生态补偿政策混同于其他原有的环境政策，不加区别地把这些政策内容都纳入到生态补偿政策的范畴中，势必引起与现有环境政策的冲突和重叠等，整个环境政策体系可能需要重构，政策的执行也会因政策边界不清而引起混乱。
2.生态补偿概念与生态服务付费概念的关系
实际上，国内提出的生态补偿概念与国际上所谓的生态服务付费概念(payment for environmental/ecosystem services，PES)在本质上是一致的，区别在于考虑问题的出发点、强调的重点以及概念提出的背景、条件和政策实施方向不同。
总的来说，生态补偿概念比生态服务付费概念更为宽泛，既包括受益者向保护者的补偿，还包括破坏者对受损者的赔偿，而生态服务付费主要关注前者。生态服务付费侧重于在市场机制下利益主体间的自愿协商与交易，生态补偿则是根据问题的不同类型而选择不同的政策手段。在中国的现阶段，生态补偿采用更多的政策工具可能是政府的财政转移支付。但二者的核心目标是一致的，都是促进生态服务功能的改善，调整的都是生态保护者与受益者的环境及其经济利益关系。因此，生态服务付费的一些政策手段和作法可以借鉴用于国内生态补偿的政策设计中。
三、生态补偿的问题类型划分
生态补偿类型的划分是建立生态补偿机制以及制定相关政策的基础。生态补偿类型的不同划分方法和标准对政策设计和制度安排的系统性、目的性以及可操作性有很大的影响。当前，国内学术界对生态补偿问题的类型划分还没有统一的体系，根据不同标准和目的有若干不同划分或表述：
中国环境规划院[10]按照实施主体的不同，将生态补偿划分为国家补偿、资源型利益相关者补偿、自力补偿和社会补偿。前三者都属于利益相关者补偿，具有强制补偿的性质，而社会补偿属于非利益关联者补偿，属于自愿补偿的范畴。同时其从政策选择的角度，将生态补偿分为西部补偿、生态功能区补偿、流域补偿、要素补偿等。
这种分类方法表面上思路很清晰，但是每种类型下的所要解决的具体生态补偿问题并没有描述清楚，人们不易理解每种类型下生态补偿问题的本质特征以及其中的利益关系，这种类型划分不利于针对某个具体的生态补偿问题制定系统政策，不利于确定生态补偿政策的优先领域。
沈满洪和陆菁[11]根据不同的标准对生态补偿类型做过详细的划分，包括：(1)按补偿对象，可划分为对生态保护作出贡献者进行补偿、对在生态破坏中的受损者进行补偿和对减少生态破坏者给以补偿；(2)从条块角度，可划分为“上游与下游之间的补偿”和“部门与部门之间的补偿”；(3)从政府介入程度，可分为政府的“强干预”补偿机制和政府“弱干预”补偿机制；(4)从补偿的效果，可分为“输血型”补偿和“造血型”补偿。
这种划分方法触及了生态补偿的核心，但不足之处是同样地没有描述清楚生态补偿所要解决的实际问题，划分标准比较零散，缺乏系统性和分类的主线，不利于政策的整体架构。
可以看到，确定标准是划分生态补偿问题类型的前提，而标准确定要遵循两个原则：一是有助于对现实问题的认识；二是便于政策制定，即分类本身要具有一定的政策含义。根据这个原则，我们确定了两个划分标准：(1)地理尺度和生态要素；(2)公共物品属性。
（一）基于地理尺度和生态要素划分的生态补偿问题类型
从地理尺度和生态要素看，现实存在的生态补偿问题首先可分为两大类：国际生态补偿问题和国内（中国）生态补偿问题。
国际补偿问题包括全球森林和生物多样性保护、污染转移（产业、产品和污染物）和跨界水体等引发的生态补偿问题。
国内生态补偿问题可分为三类：
1.重要生态功能区生态补偿类 重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡，防止和减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的江河源头区、重要水源涵养区、自然保护区、生态脆弱和敏感区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域以及其他具有重要生态功能的区域。中国有1458个重要生态功能区，约占国土面积的22%，人口的11%。如：青海、云南、广西等的江河源头区；内蒙古的草原生态脆弱区、陕西的黄土高原水土保持区、甘肃的秦岭自然保护区等。这些地区的共同特点是生态战略地位显著，但是经济普遍落后，保护生态和发展地方经济的矛盾突出。
2.流域生态补偿类 这类问题可以细分为4个小类。一是国家尺度上大江大河流域的生态补偿问题。主要指长江、黄河等具有全局性影响的或者跨3省以上的江河流域。这类问题的特征是流域涉及几个到十几个省，受益和保护地区界定困难，补偿问题非常复杂；二是跨省际的中尺度流域的生态补偿问题。跨省际的中小流域不涉及生态全局，通常关系到流域上下游的两个省份，如江西－广东的东江流域；安徽－浙江的新安江－钱塘江水系；云南－广西－广东的珠江水系；跨陕西和湖北的汉江流域；跨青海、甘肃和内蒙的黑河流域等。主要包括流域上下游的生态补偿和上下游的污染赔偿问题；三是省以下一个行政辖区内的小流域生态补偿问题。其特点是流域小，利益主体关系比较清晰，辖区政府较容易协调其利益关系；四是城市饮用水源保护地的生态补偿问题。这类问题涉及饮用水安全；其次此类只涉及两个利益主体，水源保护区和饮用水供水区，二者可能隶属同一个行政辖区，也可能是两个辖区。
3.生态要素补偿类 前面两类基本上是根据不同的生态经济系统和地理区位、区域来确定问题类型。这一类是按照生态系统的组成要素作为划分的标准来进行分类，如矿产资源开发、水资源开发和土地资源开发等。
（二）基于公共物品属性特征划分的生态补偿问题类型
按照地理尺度和生态要素划分的生态补偿问题类型虽然可以将需要解决的问题大致勾画清楚，但还是不太容易从中梳理出较为系统的解决问题的政策思路。考虑到生态补偿的本质是促进生态服务功能这种公共物品的提供，而公共物品属性也是公共政策制定的理论依据之一，我们就从生态补偿所要解决的实际问题出发，根据其公共物品属性来进一步划分生态补偿类型。
根据非排他性和消费的非竞争性特征，经济学将物品分为两大类：公共物品和私人物品。在两者之间还可以划分出准公共物品(quasi-public goods)和准私人物品(quasi-private goods)，而准公共物品又可分为俱乐部产品和共同资源两类。根据这一理论，可以对现实存在的上述生态补偿问题分为以下几类：
1.属于纯粹公共物品的生态补偿类型 纯粹公共物品同时具有非排他性和消费的非竞争性两个特征。国家级重要生态功能服务区的生态保护，其生态功能和地位是保障和维系整个国家全局的生态安全。首先，从非排他性看，无法排除他人获得或享受这些地区生态保护所产生的生态效用；其次，从消费的非竞争性看，在全局上，增加一个人不会影响其他人对这些生态效用的消费。因此，国家重要生态功能区所提供的生态服务属于典型的纯粹公共物品。
部分国际补偿问题，如全球森林和生物多样性保护问题也具有纯粹公共物品的特性。对于全球森林和生物多样性保护所产生的生态服务，应该是所有受益国共同购买，通常可以通过多边协定实现；对于某种可以定量并标准化的生态服务，如森林吸收二氧化碳功能，可以采用开放市场贸易的方式进行补偿，如《京都议定书》下的清洁发展机制和排放贸易机制。
2.属于共同资源的生态补偿类型 共同资源的基本特征是在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他。跨两省的中尺度流域上的生态补偿所解决的问题主要包括跨省际的流域上下游的生态补偿和上下游的污染赔偿问题。原因是，首先对这种流域性自然资源特别是水资源的利用在技术上很难排除他人的进入；其次，对这些资源的过度使用和消耗最终影响全体成员的利益或者说影响他人的消费。
实际上，这种划分标准并不是绝对的，而是相对的。属于共同资源的生态补偿类型中，有些问题更接近于纯粹公共物品类型，如大江大河等较大流域的生态保护等；有些则更接近于俱乐部产品，如南水北调工程中的水源涵养等，其保护和受益主体相对更为明确，关系较为单纯。
3.属于俱乐部产品的生态补偿类型 俱乐部产品的特征是可以较为容易地做到排他，但是具有非竞争性。省以下一个行政辖区的小流域以及城市水源地保护的生态补偿问题可以归为这个类型。比如，由于地理空间距离的遥远，其他地区的人难以进入到该区域获得其生态服务，可以较为容易地做到排他；但是增加一个人可能并不影响其他人的消费，即具有一定程度的消费的非竞争性。在这里，俱乐部还有一个可能的涵义，即生态补偿中的利益主体非常明确，容易通过市场交易或自愿协商的途径来解决外部性。
需要注意的是，这种类型是相对整个国家尺度而言，地方性公共物品更倾向于俱乐部产品。如果把一个省作为一个全局，地方政府对其辖区内的生态问题仍可按照上述思路细分为纯粹公共物品、共同资源以及俱乐部产品，然后采取相应的政策途径和手段。
4.属于准私人产品的生态补偿类型 矿产资源等开发的生态补偿问题具有准私人产品的性质。矿产资源开发过程及其产品具有私人产品性质，其产生的生态环境问题大部分属于点源污染，责任主体明确；但是它又具有一定的公共物品性质，因为矿产资源产权属于国家所有，资源开发所产生的生态问题的影响部分地具有公共物品的性质。总体上，在矿产资源开发中，损害方和受损方的关系较为明确，主要是代理国家行使权利的开发者、当地生态环境的代理人和责任人——政府以及当地社区和居民的利益关系。
生态补偿问题类型的具体划分详见表1。
四、不同生态补偿问题的政策边界分析
在具体实践中，一个关键问题是不同的生态补偿问题类型下到底哪部分利益或损失需要得到补偿。这是生态补偿政策边界所要解决的问题，也就是所谓的政策作用的范围，这对于实际的政策框架设计至关重要。否则，可能会引发生态补偿政策的偏差，甚至导致整个环境保护领域政策的混乱。
（一）对于属于纯粹公共物品类型的国家重要生态功能区生态补偿的政策边界
国家重要生态功能区包括江河源头区、国家自然保护区、生态敏感和脆弱区以及大江大河水系等。这种类型的生态补偿政策所要解决的问题可以分为两个层次。
第一层次，首先，从产权权利初始分配和界定或法律责任的角度看，按照法律规定，这些地区当地政府和社区居民有法律责任和义务来保护当地生态，维持生态平衡，或者说至少不主动地破坏生态。我们在强调这些地区的当地政府和社区居民遵守其义务的同时，需要考虑到，这些主体具有利用其所实际占有或使用的自然资源或生态要素来满足其基本需要的权利以及实现其利益最大化的权利，即与生态服务功能的其他享受者平等地具有发展的权利。但是由于其所处地区的特殊性（生态服务功能的提供地区），国家对其自然资源或生态要素利用的法律约束更严格，如对上游水质要求比下游的更高，这种限制自然地使这些地区当地政府和社区居民部分地或完全地丧失了其与生态服务功能其他享受者或受益者平等发展的权利，从而出现由于生态利益的不平衡而产生的经济利益的不平衡，形成事实上的社会不公平。因此生态补偿政策应该对这种发展权利的丧失进行补偿。
这一层次的生态补偿应该是激励当地政府和社区居民，使其能够基本履行其法律责任和义务，满足国家对生态服务功能的最低要求，这也是生态补偿的最低标准。如果没有这种生态补偿的激励，可能最基本的法律要求都难以得到遵守，从而导致或加剧生态的退化和破坏。这里存在一个问题，即能否用“庇古税”中的征税方式解决生态破坏所产生的负外部性，如森林砍伐、草原过牧所产生的水土流失、荒漠化等生态问题？仅就生态保护来说，由于生态破坏的非点源特征以及生态破坏的原因极其复杂，其监督和控制的成本非常高，生态破坏的行为主体难以确定，即政策实施的对象不明确，因此不宜通过征税这种类似于惩罚的机制来解决生态破坏的负外部性。在这个领域，更适合于用补贴这种激励的方式来促进生态服务功能的维护与改善。
第二层次，除去上面提到的平等的发展权以外，从人具有平等的责任角度出发，理论上，生态服务功能提供者和受益者具有平等的保护生态的责任和义务，如流域上下游都应该保持同等的水质标准。在这种情况下，流域上下游对于保护水质或生态所付出的直接成本可能是基本相同的，也不存在谁补偿谁的问题。但在事实上，由于在环境资源权利的初始界定中，对流域上游地区生态保护的要求比下游的更为严格，因此，流域上游地区生态服务功能的主要提供者可能要比下游的人付出一些额外的生态保护或建设的成本才能达到这个更高的标准和要求。生态服务功能的受益者也应对这些由于保护责任不同而导致的额外的生态保护或建设成本给予补偿。
就此类问题的补偿主体而言，由于国家重要生态功能区所提供的生态服务功能是由全体人民共同享受的，而中央政府是受益者的集体代表，因此，中央政府应是此类生态补偿问题类型中提供补偿的主体；而接受补偿的主体应是提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等，因为在提供生态服务功能的过程中，除了相关法人和自然人承担其机会成本损失和额外的投入成本外，地方政府也由于限制发展等而承担一定的机会成本损失。
（二）对于属于共同资源类型的生态补偿政策边界
属于共同资源的生态补偿类型主要是跨省际（2省）中尺度流域上下游的生态补偿和上下游的污染赔偿问题。流域上下游生态补偿的政策边界类似于国家重要生态功能区的生态补偿，只不过利益主体范围更窄。这里重点讨论流域上下游的污染赔偿问题。
如果按照权利的初始界定或法律要求，流域上游地区有义务履行法律责任促使本区域的水质达到国家要求。上游地区可采取典型的环境保护政策手段如总量控制、浓度标准以及“庇古税”中的环境税费如排污费等来促使排污企业的排放达标。对于可能丧失的发展权，可采取上述生态补偿的方式进行弥补。
当上游地区没有履行其责任或义务而对下游地区造成污染时，上游地区应对这种污染负责，应赔偿对下游造成的损失，弥补这种外部性。这是流域上下游污染赔偿政策所要解决的主要问题。
流域上下游的生态补偿中，提供补偿的主体应是下游受益地的地方政府，因为地方政府是受益人群的集体代表；接受补偿的主体应是上游提供生态服务功能的地方政府、其他法人和社区居民等。
流域上下游的污染赔偿中，提供赔偿的主体应是上游产生污染的地方政府和污染企业，而接受赔偿的应是下游遭受损失的地方政府、其他法人和社区居民等。
（三）对属于俱乐部产品类型的生态补偿政策边界
属于俱乐部产品类型的生态补偿问题主要是指省级及以下行政辖区内小尺度的生态补偿问题。前面提到，这种类型是相对整个国家而言，如果把一个省作为一个全局，地方政府对其辖区内的生态问题仍可细分为纯粹公共物品、共同资源以及俱乐部产品。因此这种类型的生态补偿政策边界应与国家尺度上的类型相似，只不过政策实施的主体主要限于行政辖区内部。
（四）对属于准私人产品类型的矿产资源开发问题生态补偿政策边界
这是生态补偿政策最具有争议的地方。我们从分析矿产资源开发所可能产生的生态环境问题或负外部性问题入手。矿产资源开发可能产生的生态环境问题或负外部性可分为3类。一类是矿产资源开发所直接造成并且能够由矿产资源开发企业主体治理或解决的空气、水、地表等生态要素的污染和破坏等；第二类是矿产资源开发企业主体造成的且无法由其自身进行治理或解决的区域性的生态环境问题，如地下水的破坏、区域性的地表塌陷等；第三类是由于生态环境污染或破坏引发的对矿山周边居民生产生活造成的负面影响和损失。
第一类生态环境问题属于典型的环境污染和破坏问题，完全可以通过传统的典型的环境污染治理政策进行解决，通过“污染者付费”原则使开发企业主体自行将外部性内部化，如矿山复垦等。矿山复垦押金或保证金制度应属于这种政策的延伸，不具有生态补偿或赔偿的性质。
第二类生态环境问题则是破坏了当地的生态服务功能的提供能力，企业无法通过自身解决，这就需要对当地的生态服务功能的产权代理人——当地政府进行补偿。
第三类负外部性问题是对周边居民生产生活造成的负面影响和损失，也应由开发企业主体进行补偿。
因此，矿产资源开发生态补偿政策应着眼于解决第二类和第三类问题，第一类问题和政策不应归为生态补偿范畴。
矿产资源开发中的生态补偿中，提供补偿的主体应是造成生态破坏的矿产开发企业，接受补偿的主体应是遭受生态破坏的地方政府和社区居民。
五、生态补偿的政策路径选择
（一）政策路径选择
生态补偿问题的核心是将自然资源利用以及生态环境保护或损害的外部性进行内部化。但是，许多经济学者认为“外部性”概念的意义不明确，对外部性理论存在一定的争议。对外部性的不同认识和理解决定了生态补偿具有不同的政策选择。理论上，生态补偿政策可以有两种截然不同的路径选择：“庇古税”路径和“产权”路径。
庇古税路径强调政府在生态补偿政策中的干预作用，即通过政府补贴或征税方式对保护者和受损者予以补偿或赔偿，把生态保护或破坏中的外部性进行内部化。在现实的政策设计中，特别是在解决正外部性的生态补偿政策中，外部收益很难直接进行量化或货币化。可以从成本弥补的角度来考虑代替对外部收益的补贴，包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失等。
在庇古税理论中，外部性通常被认为是单向的，而且可以通过政府干预得到消除。以科斯为代表的新制度经济学家从新的视角和方法扩展了对外部性的认识，对庇古税理论进行了批判，提出了解决外部性的新的政策途径，即在一定条件下，解决外部性问题可以用市场交易或自愿协商的方式来代替政府采取的庇古税手段，政府的责任是界定和保护产权。
庇古税理论和科斯的交易成本理论对于生态补偿具有很强的政策含义。在实际的生态补偿政策路径选择中，不同的政策途径具有不同的适用条件和范围，要根据生态补偿问题所涉及的公共物品的具体属性以及产权的明晰程度来进行细分。如果通过政府调节的边际交易费用低于自愿协商的边际交易费用，宜采用庇古税途径，通过政府干预将外部性内部化；反之，则采取市场交易和自愿协商的方法较为合适；如果二者相等，则两种途径具有等价性。
（二）生态补偿政策的总体思路与逻辑
根据以上的分析和讨论，按照生态补偿问题的不同公共物品的属性以及政策选择路径，可以架构如下的政策思路：
第一，国家首先要界定产权，即做好“初始权利的分配与界定”工作。全国重要生态功能区的划分就是一种初始权利的分配与界定，其核心内容是哪些区域属于国家层次的生态环境保护问题，属于为全民提供生态服务功能的，是严格禁止开发的；哪些区域属于限制开发；哪些区域可以优先开发等等。在此基础上，才能够进一步确定哪些问题需要国家的政策干预，哪些问题由利益主体自行协商或市场交易。
第二，对于属于纯粹公共物品的生态补偿类型，国家是这种公共利益或者受益主体的代理人，必须由国家来承担补偿的责任和义务，通过公共财政和补贴政策激励这种生态产品和服务的提供。当然，补贴政策可以有不同的表现和实施形式，但核心应该是国家公共财政支持。这种类型的补偿方应是国家或中央政府，被补偿方应是在这些领域实施保护的政府、社区和居民。
第三，对于属于共同资源的生态补偿类型，可采取中央政府协调监督下的生态保护或损害利益主体的协商谈判这种思路。对于较接近于纯粹公共物品的共同资源，国家应担负主要的补偿责任；对于接近于俱乐部产品，其利益主体较为明确的共同资源，如江西—广东的东江源保护，南水北调工程水源涵养等，应主要由当事方担负主要责任。在当前权利义务关系界定尚不完善、市场机制还未完全建立的情况下，中央政府的干预力度应强化；在产权界定比较明确、市场经济程度较高的情况下，可逐步侧重于自愿协商的解决途径。
第四，对于属于俱乐部产品或者地方性公共物品的生态补偿类型，可由地方政府来解决，中央政府的职能是宏观法律和制度的约束，而非具体的公共财政支持。地方政府可按公共物品的属性对区域内的生态补偿类型进行划分，采取相应的政策手段和制度安排。
第五，对于属于准私人物品的矿产资源开发生态补偿类型，其中的损害方和受损方的关系较为明确，主要是代理国家行使权利的开发企业和当地政府、社区和居民的利益关系，问题的规模和影响都是区域性和局部的，并不涉及生态保护的全局。国家在该领域的重点是调整矿产资源开发的利益分配关系，确立开发企业和当地政府、社区以及居民的平等的谈判协商地位，生态补偿主要通过他们的自愿协商来解决。
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